II SA/GL 112/19

II SA/Gl 112/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 3643/19 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1496
art. 7 ust. 10, 12
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. Sp. k. w C. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta C., działając na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496, dalej: ustawa) na wniosek firmy "A" sp. z o.o. uchwałą z dnia [...] r., nr [...], odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w C..
Pismem z 18 stycznia 2019 r. skargę na tę uchwałę (dalej: uchwała lokalizacyjna) wniosła forma "A" sp. z o.o. (dalej: skarżąca, Spółka), żądając stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania niezbędnych
do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W skardze podniesiono następujące zarzuty:
1/ naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej, jak również dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej skarżonej uchwały;
2/ naruszenie art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie, która została wydana w ramach uznania administracyjnego, co powoduje, że rozstrzygnięcie jawi się jako arbitralne, a w konsekwencji naruszające zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, jak również zasadę zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego;
3/ naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. (stosowanych odpowiednio do gromadzenia materiału dowodowego w procesie podejmowania uchwały) poprzez postępowanie w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, jak również w sposób naruszający zaufanie do organów administracji publicznej, albowiem organ - nie publikując uzasadnienia skarżonej uchwały - nie ujawnił czy i w jaki sposób zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, co podważa zaufanie do organu administracji publicznej jako podmiotu działającego w granicach i na podstawie prawa;
4/ naruszenie art. 107 §1 pkt 6 oraz §3 k.p.a. (stosowanego odpowiednio do uchwały), bowiem pomimo tego, że organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej i podlegającej uznaniu administracyjnemu, to nie ujawnił motywów, jakimi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia, a to stanowi niezbędny element rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy Indywidualnej w toku postępowania administracyjnego.
Z ostrożności procesowej, na wypadek, gdyby powyższe zarzuty nie doprowadziły do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, podniesiono kolejne zarzuty, wskazując na:
6/ naruszenie art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy j poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały dokumentów sporządzonych przez samą Gminę C. i zatwierdzonych przez Radę Miejską takich jak "Strategia rozwiązywania problemów społecznych C. do roku 2030", "Strategia Zrównoważonego Rozwoju Miasta C. do 2020 roku" czy uchwała nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] roku (tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), mimo że dokumenty te potwierdzają spełnienie przesłanek wymienionych w przywoływanym przepisie w postaci zapotrzebowania na budownictwo mieszkaniowe oraz brak przeciwskazań do realizacji inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
7/ naruszenia art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji podczas gdy spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do prowadzenia inwestycji, a w szczególności istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe na terenie Gminy C., które mogłyby zostać wyeliminowane poprzez przeprowadzenie inwestycji,
8/ naruszenia art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy poprzez pominięcie opinii Miejskiej Komisji Architektoniczno-urbanistycznej w trakcie wydawania uchwały, mimo że opinia ta zawierała szereg okoliczności tak w samej treści, jak i w załączonym protokole wskazujących na to, że zabudowa mieszkaniowa w proponowanym miejscu inwestycji miałaby charakter korzystny i realizujący założenia ustawy
9/ naruszenia art. 7 ust. 4 zd. 2 oraz ust. 12 ustawy poprzez przyjęcie, że opinie negatywne wydane przez Park [...] oraz Zarząd Województwa Śląskiego mają charakter istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy pozostają one w sprzeczności tak z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i opinią Miejskiej Komisji Architektoniczno-urbanistycznej, a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co powoduje, że winien zostać przyznany prymat drugiej grupie dokumentów, jako najważniejszych z punktu widzenia realizacji celów przywoływanej ustawy,
10/ naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy poprzez orzeczenie w niezgodzie z celem przywoływanej ustawy, albowiem istotą ustawy jest tymczasowe (10 lat) ułatwienie budownictwa, zwłaszcza o charakterze mieszkaniowym, o ile nie pozostaje w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie dotyczą terenów gdzie uprzednio prowadzona była działalność produkcyjna.
W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w C. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty przemawiające na rzecz podniesionych zarzutów.
Jeśli chodzi o brak uzasadnienia uchwały skarżąca podnosi, że trudno, czy wręcz nie jest możliwe, sformułowanie zarzutów w odniesieniu do merytorycznych przesłanek leżących u jej podstaw. Przepis art. 7 ust. 4 ustawy przewiduje, że rada powinna wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków w zagospodarowania przestrzennego gminy. Ze sformułowania "bierze pod uwagę", zawartego w treści art. 7 ust. 4 ustawy wynika, że rozstrzygnięcia w sprawach załatwianych na podstawie tego przepisu mają w dużej mierze charakter uznaniowy. Niemożliwym staje się stosunkowanie do uchwały, nie wiedząc, jakie argumenty zaważyły za przyjęciem określonego rozstrzygnięcia.
Co prawda, żaden przepis ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie nakłada na rady gmin wprost obowiązku uzasadniania uchwał, to jednak w orzecznictwie i doktrynie w sposób jednolity i zgodny wypracowano stanowisko, że każda uchwała rady gminy, zwłaszcza, jeżeli przepis prawa materialnego stanowiący podstawę jej wydania tak określa przesłanki wydania rozstrzygnięcia, że pozostają one w dużej mierze w sferze uznania administracyjnego, winna takie uzasadnienie posiadać.
Obowiązek taki należy wywodzić z wykładni przepisów art. 14 i 40 u.s.g., ze szczególnym uwzględnieniem pierwszego z wymienionych przepisów, a także, posiłkowo, - Konstytucji RP (art. 7 i 2 ) oraz k.p.a. w zakresie przepisów odnoszących się o postępowania dowodowego, zasad postępowania administracyjnego oraz do decyzji wydawanych w tymże postępowaniu (art. 80 i 77 § 1 k.p.a.).
Wskazuje na wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, który oddaje istotę problemu: "Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej."
Szczególne znaczenie ma kwestia uzasadnienia w przypadku aktów opartych o uznanie administracyjne. Akt powinien się mieścić się nie tylko w zakresie kompetencji nadanych organowi przepisami prawa materialnego, ale także wynikać z rzetelnej i całościowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co powinno znaleźć odbicie w uzasadnieniu. To dopiero pozwala na poddanie aktu kontroli opinii publicznej i sądu.
Zdaniem skarżącej wykazała ona, iż przesłanki wynikające z art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy zostały spełnione. Chodzi o stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również spełnienie wymogów wynikających z ustawy.
Na uzasadnienie swojego stanowiska odwołuje się do dokumentów w postaci "Strategii rozwiązywania problemów społecznych C. do roku 2030", oraz do "Strategii Zrównoważonego Rozwoju Miasta C. do 2020 roku".
W pierwszym z wyżej wymienionych dokumentów, w rozdziale 2.5, zatytułowanym "Gospodarka komunalna i mieszkaniowa" (strony 15-18) przedstawiono kwestie związane z problemami związanymi z zasobami mieszkaniowymi znajdującymi się na terenie Gminy C.. W podsumowaniu, na stronie 18 wprost zdefiniowano największy problem, wprost pisząc, że rozwój budownictwa mieszkaniowego stanowi jedno z wyzwań determinujących przyszły rozwój miasta. Widać zatem, że sama Gmina C. w sposób wyraźny dostrzegła potrzebę zarówno modernizacji istniejących zasobów mieszkaniowych, jak i rozbudowę tych zasobów w nowych atrakcyjnych miejscach.
Potwierdzono to także w drugim ze wspomnianych dokumentów tj. "Strategii Zrównoważonego Rozwoju Miasta C. do 2020 roku". Zgodnie z jej treścią (rozdziałem 4), Priorytet strategiczny 4.5. stanowią zasoby mieszkaniowe i estetyka otoczenia Jak można zauważyć w treści dokumentu, zasadniczy problem Gminy C. nie stanowi tylko i wyłącznie niski standard lokali pozostających w zasobach Gminy C., ale także zbyt mała ilość mieszkań 2-3 pokojowych i większych o pełnym standardzie, jak również nie zostaje zaspokojony popyt bogatszej części społeczeństwa na mieszkania (strona 20 rozdziału czwartego).
Mając na względzie specyfikę inwestycji planowanej przez skarżącą spółkę, jako niezrozumiała jawi się decyzja podjęta w skarżonej uchwale. Inwestycja ta pozostaje bowiem w pełni w zgodzi z założeniami samej Gminy co do rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Inwestycja zaspokajałaby bowiem zarówno zapotrzebowanie na mieszkania 2- 3 pokojowe i większe, jak również skierowana byłaby przede wszystkim do zamożniejszych mieszkańców, z uwagi na atrakcyjną lokalizację i nowoczesny charakter budynków. Nie jest zatem zrozumiałym podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez Gminę, w sytuacji gdy istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Skarżąca zwraca uwagę, iż istotą i celem wprowadzenia ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących było ułatwienie deweloperom budowy mieszkań z uwagi na znaczny ich deficyt na rynku nieruchomości w Polsce. Wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy, jak i szereg jej postanowień, w tym art. 5 ust. 3, w którym uregulowano kwestię budownictwa mieszkaniowego w następujący sposób: Inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. W rezultacie zatem widać, że intencją ustawodawcy było maksymalnie dużo ułatwienie w budowie mieszkań, albowiem nałożył on niewielkie ograniczenia i konieczność niewiążącego zaopiniowania wniosku inwestora.
Projektowana inwestycja nie pozostaje w żadnej mierze w sprzeczności z zapisami studium. W treści studium wskazuje się na konieczność dokonywania zabudowy mieszkaniowej na terenach czystych ekologicznie, dobrze skomunikowanych, korzystnie usytuowanych. Inwestycja skarżącej spełnia wszystkie wymienione parametry. Sygnalizacja potrzeby budownictwa mieszkaniowego o charakterze takim jak proponowany przez skarżącą znaleźć można na wielu stronach studium. Przykładowo:
- s. 128 studium, gdzie stwierdzono: Poza wyżej wymienionymi potrzebami mieszkaniowymi mieszkańców istnieje niezaspokojony popyt bogatej części społeczeństwa na mieszkania duże o wysokim standardzie i budownictwo jednorodzinne o atrakcyjnej lokalizacji,
- s. 129 zaletą jest Rezerwa terenów będących własnością Gminy przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne wysokiej intensywności zabudowy
- na tej samej stronie zdefiniowano także problemy: nieodpowiednia do potrzeb struktura mieszkań - zbyt mała liczba mieszkań 2 i 3 pokojowych (...) niski standard ponad połowy mieszkań stanowiących własność lub administrowanych przez Gminę (brak łazienki i wc w mieszkaniu),
- s. 252 jako główne pola strategiczne określono Zasoby mieszkaniowe i estetyka otoczenia,
- s. 256, w załączniku nr 1 po stronie mocnych stron zapisano Rezerwy terenów
pod budownictwo mieszkaniowe.
- stronę dalej, po stronie słabych stron zapisano:
21. Niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe ludzi młodych.
23. Niewystarczająca liczba mieszkań o dobrym standardzie.
- na stronach 286-287 szeroko opisano potrzeby mieszkaniowe, pozostające w pełni w zgodzie z proponowaną przez skarżącą inwestycją.
Mając na względzie treść studium jako niezrozumiałe ocena skarżąca rozstrzygnięcie wydane przez Radę Miasta w skarżonej uchwale w sytuacji, gdy sama gmina ewidentnie dostrzega pilną potrzebę zabudowania terenu nową zabudową o charakterze mieszkaniowym.
W skardze przywołano także art. 5 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym "Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane." Postanowienia tego przepisu mają o tyle istotne znaczeni, że na przedmiotowym terenie mieścił się Zespół produkcji i usług filmowych, co oznacza, iż Rada Miejska nie musiała brać pod uwagę kwestii ewentualnej sprzeczności planowanej inwestycji ze studium .
Skarżąca dostrzega, że w toku postępowania dwa uprawnione podmioty wyraziły opinie negatywnie co do przeprowadzenia inwestycji (Park [...] oraz Zarząd Województwa Śląskiego), jednakże analizując całość zgromadzonego materiału dowodowego oraz przesłanki wymienione w ustawie organ winien wydać decyzję pozytywną ze względu na brak przesłanki negatywnej w postaci niezgodności przedsięwzięcia ze studium. Niezgodność taka nie tylko nie występuje, ale wręcz uwzględniono wprost możliwość zabudowy okolicznego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zezwalając zresztą także na bardziej ekspansywny rodzaj zabudowy niż ten proponowany przez skarżącą). Chodzi o zabudowę przy ulicy [...]. Niezrozumiałym są zatem twierdzenia o ewentualnym naruszeniu walorów przyrodniczych parku. Po wtóre wskazać trzeba, że sama inwestycja miałaby powstać w pobliżu parku, na jego granicy - nie zaś w samym parku. Od kilku lat z różnych stron Parku [...] budowane są budynki (np. do strony [...] w K., od strony ulicy [...] na granicy S. i C., po stronie C.), więc twierdzenie o tym, jakoby to inwestycja skarżącej miała w jakiś sposób zagrozić walorom przyrodniczym parku (zwłaszcza że kwestia ta nie jest szerzej uargumentowana) jest chybione. Jednocześnie okoliczność zgodności inwestycji nie musiała być brana pod rozwagę z uwagę na fakt, iż teren ten był uprzednio terenem produkcyjnym.
Organ winien to dostrzec i w stosowny sposób ocenić te dwie opinie mając na względzie pozostały materiał dowodowy, jednakże tego nie uczynił. Powyższe również, jak w pozostałych omówionych w tej części uzasadnienia kwestiach, wynikać może albo z dowolnej, zamiast swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, albo z oceny niepełnej jego części. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wymienione okoliczności, w ocenie skarżącej doszło do uchybienia przepisom art. 80 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., choć w nieco inny niż w pierwszej części uzasadnienia sposób. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że nie jest konieczne wyrażenie w formie uzasadnienia oceny materiału dowodowego przez organ, to sama ocena materiału dowodowego została przez Radę Miasta dokonana albo w sposób niepełny (co narusza przede wszystkim przepis art. 77 §1 k.p.a., pozostający jednak w tym zakresie w związku z art. 7 k.p.a.), albo sprzeczny ze zasadami logiki i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.).
Tym bardziej doniosła staje się wobec możliwości różnej oceny materiału dowodowego oraz opiniodawczego i niewiążącego charakteru przedłożonych przez różne podmioty opinii potrzeba sporządzenia uzasadnienia uchwały, celem umożliwienia sądowi dokonania oceny co do mylności wnioskowania organu w procesie podejmowania zaskarżonej uchwały.
Reasumując trzeba podkreślić, iż na terenie Gminy C. istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Fakt ten jest powszechnie znany, a także potwierdzają go przedłożone do niniejszej skargi dowody. Potrzeby mieszkaniowe winny być zaspokajane poprzez podjęcie odpowiednich rozstrzygnięć przez Radę Miasta w trybie powoływanej ustawy. Mimo to z niewiadomych przyczyn odmówiono wydania rozstrzygnięcia służącego realizacji potrzeb mieszkaniowych mieszkańców mimo wypełnienia wszystkich warunków niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu lokalizacji inwestycji.
Prezydent Miasta C. w odpowiedzi na skargę wskazał, iż uchwała
nr [...] z dnia [...] roku, w sprawie odmowy ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w C., została przygotowania i podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496). Wyjaśnił, iż zgodnie z § 141 i § 3 131 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) uzasadnienia wymaga jedynie projekt uchwały, i takie uzasadnienie było przedstawione w trakcie prezentacji projektu tej uchwały Radzie Miasta C. przed głosowaniem. Uchwał, co podkreślił, była podjęta zwykłą większością głosów tj. 19, przy obecności 24 radnych. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżącego, organ stwierdził, iż nie dotyczą one kwestionowanej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna, aczkolwiek Sąd podziela część zarzutów w niej podnoszonych.
Chodzi tu o zarzut tyczący braku uzasadnienia przedmiotowej uchwały. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika wprost, aby uchwały rady gminy wymagały opatrzenia ich uzasadnieniem, ale tak z ustaleń doktryny jak i orzecznictwa sądowego wniosek taki można wyprowadzić. Pogląd ten należy podzielić, zwłaszcza w kontekście kontrolowanej przez Sąd uchwały mającej, w istocie rzeczy, charakter aktu administracyjnego zastępującego decyzję lokalizacyjną, wydawaną na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego, że ma on postać uchwały, co z kolei jest konsekwencją podejmowania go przez organ kolegialny (radę gminy), nie można wywodzić, iż zostaje uwolniony od wymogów odnoszonych do innych aktów administracyjnych tego samego rodzaju.
Uchybienie to, natury procesowej, nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do uchylenia uchwały. Sąd rozpoznaje skargę na uchwałę według zasad określonych w art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności następuje w przypadku, w którym uchwała jest sprzeczna z prawem naruszając go w sposób istotny (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Zważywszy na zbliżony do decyzji lokalizacyjnej charakter uchwały uprawnione będzie sięganie do przesłanek uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd, w tym do art. 145 § 1 ust. 1 pkt. "c" i "b" p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 ust. 1 pkt. "c" p.p.s.a., sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, uchwała mogłaby być uznana za naruszającą prawo w sposób istotny jeśli nieopatrzenie jej uzasadnieniem mogło mieć istotny wpływ na jej treść (wynik sprawy). Nie budzi większych wątpliwości, że brak uzasadnienia w tym przypadku nie miał żadnego wpływu na podjęcie uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Brak uzasadnienia uchwały nie mieści się także wśród przesłanek stanowiących podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a więc nie zachodzi okoliczność warunkująca uchylenie decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt. "b" p.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać na, przywołane w odpowiedzi na skargę, postanowienia Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) zgodnie z którymi uzasadnienia wymaga nie sama uchwała, a jedynie jej projekt.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącej co do spełnienia przesłanek, warunkujących uzyskanie pozytywnej uchwały lokalizacyjnej i w konsekwencji, co do konieczności podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do tej drugiej kwestii od razu należy zauważyć, że nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496, dalej: ustawa) nie obliguje radę gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Stosownie do art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Nawiązując do decyzji lokalizacyjnych, wydawanych na podstawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) z przepisów tej ustawy wyraźnie wynika, iż mają one charakter aktów związanych (art. 56 w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy). Oznacza to, że spełnienie wymogów (warunków) ustawowych zobowiązuje właściwy organ do wydania pozytywnej decyzji.
Wracając do uchwały lokalizacyjnej, jeśli przyjmujemy uznaniowy charakter tego aktu, to stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium należy widzieć w kategorii granic zewnętrznych uznania administracyjnego i wyprowadzić z tego tylko taki wniosek, że w sytuacji, w której wskazane okoliczności, wynikające ze studium, nie uzasadniają podjęcia pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, to rada gminy będzie zmuszona podjąć uchwałę negatywną.
Zważywszy na argumenty zawarte w skardze oraz treść wskazanych w niej dokumentów, ale nie tylko w zakresie, w jakim skarga się do nich odnosi, nie można jednoznacznie zaaprobować stanowiska skarżącej, iż tak stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, jak i potrzeby oraz możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium przemawiają za lokalizacją na terenie Miasta C. inwestycji mieszkaniowych. Trzeba zwłaszcza zwrócić uwagę na wątpliwości podnoszone w piśmie przedstawicieli "B" S.A. w C. (dalej: "B") z [...] r., kierowanym do Prezydenta Miasta C. (s 4-5). W szczególności zwrócono tam uwagę na to, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze oznaczonym w Studium jako "B", dla którego przewidziano inny kierunek rozwoju, aniżeli inwestycje mieszkaniowe. Ponadto, jak wynika ze Studium, Park [...] wraz z terenem inwestycji został wskazany jako obszar "najcenniejszy przyrodniczo" wymagający ochrony i wyłączenia z dalszej intensywnej zabudowy.
Granic zewnętrznych uznania, jakie przysługuje radzie gminy podejmującej uchwałę lokalizacyjną, należy także poszukiwać w instrumentach wskazanych w art. 7 ust. 10 (uwagi do wniosku), art. 7 ust. 12 (opinie do wniosku) oraz art. 7 ust. 14 (uzgodnienie wniosku). Instrumenty te mają różną moc oddziaływania na losy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, przy czym dwa pierwsze (uwagi i opinie) są niewiążące, natomiast uzgodnienie (brak uzgodnienia) determinuje możliwość pozytywnego załatwienia wniosku.
Niewiążący charakter uwag i opinii nie oznaczają jednak tego, że organ podejmujący uchwałę może je zlekceważyć. Organ powinien dokonać merytorycznej oceny treści uwag i opinii, i w ślad za tym, jeśli dostrzeże ich znaczenie dla sprawy, wykorzystać je dla ograniczenia pola uznania administracyjnego.
W trakcie postępowania wniesiono szereg uwag sygnowanych przez osoby fizyczne oraz inne podmioty, w tym "B", Partia Zieloni, Stowarzyszenie "C", organy administracji i "D" w W.. Wszystkie uwagi, z różnych względów (oddziaływanie inwestycji na układ komunikacyjny, konieczność wycinku dużej ilości drzew, brak zapewnienia dostępu do szkół i przedszkoli, sprzeczność ze Studium, konieczność kompleksowej ochrony terenu stanowiącego w przeszłości integralną część "B" – por. Dokumentacja do postępowania..., tom II, s. 288).
Możliwość przedstawienia opinii ma m.in. gminna komisja architektoniczna (art. 7 ust. 12 pkt. 1 ustawy), która na posiedzeniu w dniu [...] r. negatywnie odniosła się do wniosku, wskazując na jego sprzeczność ze Studium (por. Dokumentacja do postępowania..., tom I, s. 87). Także Zarząd Województwa Śląskiego, uprawniony do przedstawienia opinii na podstawie art. 7 ust. 12 pkt. 21 ustawy, zajął stanowisko negatywne szczegółowo go uzasadniając (Dokumentacja do postępowania...., tom I, s. 172). Jak wskazano w uchwale Zarządu, nie przystąpił do opracowania audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p. bowiem brak jest przepisów wykonawczych określających zakres i sposób jego opracowania, natomiast dokonał oceny przedsięwzięcia w oparciu o postanowienia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego 2020+. Projektowana inwestycja stanowić będzie dominantę obniżającą walory przyrodnicze i użytkowe Parku oraz "zaprzecza podstawowym zasadom regionalnej polityki przestrzennej zapisanej w planie wojewódzkim". Poza tym Zarząd wskazuje na sprzeczności lokalizacji kilkunastu budynków 7 kondygnacyjnych w przestrzeni okołoparkowej z innymi dokumentami planistycznymi oraz Studium. Podobnie negatywne stanowisko wyraził Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska UM w C. pismem z [...] r. ze względu na brak decyzji środowiskowej w związku projektowanymi w ramach inwestycji garażami i parkingami o łącznej powierzchni 3.10 ha (Dokumentacja do postępowania.....,tom I, s. 166).
Prezydent Miasta K., działający jako zarządca drogi (art. 7 ust. 14 pkt. 3 ustawy) odmówił uzgodnienia wniosku inwestora pismem z [...] r. Ulica ta jest głównym ze względu na nieprzedstawienie przez niego docelowych rozwiązań komunikacyjnych, a w szczególności brak projektu przebudowy zjazdu z u. [...] w K.. Ulica ta stanowi główne połączenie S. z K. i każdy dodatkowy generator ruchu ma ogromny wpływ na jakość jej użytkowania.
Zdaniem składu orzekającego, to nie tyle kwestia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz zgłoszonych uwag kontestujących inwestycję, a także negatywnych opinii, ale właśnie brak pozytywnego uzgodnienia wniosku przez zarządcę drogi stanowi zasadniczą przeszkodę do podjęcia uchwały o lokalizacji planowanej inwestycji.
Trzeba bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 7 ust. 14 pkt. 3 ustawy, prezydent miasta nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, występuje o uzgodnienie wniosku z właściwym zarządcą drogi w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego. Organ ten, dokonują uzgodnienia w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia, o którym mowa w ust. 14. Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie wniosku, o którym mowa w ust. 1. (art. 15) Do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 4, inwestor może modyfikować wniosek, o którym mowa w ust. 1. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień.
Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż konstrukcja uzgodnienia przyjęta w ustawie jest typowa dla prawa administracyjnego. Uzgodnienie stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny. Oceniając to rozwiązanie w kontekście uznaniowości uchwały o ustaleniu lokalizacji przyjąć trzeba, że samo uznanie otwiera się dopiero po spełnieniu tego warunku wstępnego, jakim jest pozytywne uzgodnienie.
Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze z przyczyn wskazanych wyżej, natomiast odnosząc się do opinii Miejskiej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej, z której skarżący wywodzi pozytywny osąd tego organu co do zgodności inwestycji ze Studium należy zauważyć, że Komisja dwukrotnie sporządzała opinie ([...] r. i [...] r.) i obie miały charakter negatywny. Co do pierwszej z nich, zatytułowanej "Opinia negatywna" nie budzi to wątpliwości, natomiast donośnie drugiej ( z [...] r.) w jej treści wyraź nie stwierdzono, że "nie można jednoznacznie stwierdzić wymogu z art. 5.3", a więc niesprzeczności ze Studium.
W kontekście wyżej poczynionych ustaleń stwierdzić przyjdzie, że mimo braku uzasadnienia uchwały i wiążących się z tym problemem rekonstrukcji przez Sąd przesłanek leżących u podstaw negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora, uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w C. nie narusza prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stąd skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.