II SA/Gl 580/25

II SA/Gl 580/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 235 ust. 2 i 3, § 207 ust. 2, § 2 ust. 2 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 29 ust. 4, art. art. 50, art. 51,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7721.338.2024.PG w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 16 września 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r. M. A. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "ŚWINB"), opisaną w rubrum nn. wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia 16 września 2024 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako: "PINB" lub organ I instancji"), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.b.", nakazał skarżącej, jako inwestorowi, wykonać w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ew. [...] w J. następujące roboty budowlane:
- usunąć całość warstwy docieplenia ze styropianu z elewacji na ścianie północnej budynku mieszkalnego, usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...] oraz na ścianach wschodniej i zachodniej na całej wysokości w pasie o szerokości min. 2,0 m;
- wykonać wzdłuż ściany północnej od strony działki o nr ew. [...] pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1,0 m i klasie odporności ogniowej E160, bezpośrednio pod pokryciem; przykrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych, realizowanych przez skarżącą przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce o nr ew. [...] w J. Oględziny wykazały, że roboty te związane są z ociepleniem budynku mieszkalnego. Podczas remontu zamontowano nowe rynny i rury spustowe oraz wymieniono okna. Roboty zostały rozpoczęte ok. kwietnia 2023 r. Według oświadczeń osób biorących udział w oględzinach budynek ten został wybudowany ok. 1957 r. Obiekt usytuowany jest w zbliżeniu do budynku na działce [...], który powstał ok. 1920 r. Odległość między budynkami wynosi 69 cm (do ocieplenia). W północnej ścianie budynku oznaczonego nr [...] znajdują się 3 okna. Strony oświadczyły, że "okna istniały od zawsze". Budynek został ocieplony grafitowym styropianem o gr. 8,5 cm, zmierzonym na cokole wraz z warstwą wykończeniową. Wody z dachu odprowadzane są na teren inwestora. Budynek na sąsiedniej działce ([...]) jest drewniany.
W trakcie oględzin J. K. oświadczyła, że okap w budynku na dz. [...] został obcięty przez robotników podczas trwania robót związanych z ociepleniem budynku sąsiedniego. Na dachu drewnianego budynku o nr [...] zamontowano nowe obróbki blacharskie od strony dz. [...]. Nie stwierdzono stałych punktów granicznych w terenie
Skarżąca oświadczyła, że wyżej wymienione roboty zostały uzgodnione z właścicielem budynku sąsiedniego, który był inicjatorem postępowania przed nadzorem budowlanym. Ten zaś oświadczył, że "ani Pani J. K., ani Pan T. B. nie są właścicielami spornego budynku". Przedłożył on do akt kopię aktu notarialnego z którego wynika, że na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] została ustanowiona nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa po działce nr [...] pasem gruntu o szerokości 3 m wzdłuż całej południowej granicy tej działki, celem dostępu do północnej ściany budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] i zapewnienia modernizacji, usuwania awarii, napraw i remontów tego budynku.
Weryfikacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. wykazała, że budynek mieszkalny przy ul. [...] nr [...] podlega ochronie konserwatorskiej.
W związku z ustaleniem, że budynek usytuowany jest w granicy działki PINB zwrócił się do Urzędu Gminy w J. z pytaniem, czy w archiwach znajduje się jakakolwiek dokumentacja związana z przedmiotowym budynkiem. W odpowiedzi Urząd Gminy J. wskazał, że budynek powstał w latach 50-60 tych i organ nie posiada dokumentacji z tego okresu.
Z uwagi na fakt, iż przebieg północnej granicy ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, PINB w Z. wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. z prośbą o przekazanie wszelkich informacji dotyczących zmian w przebiegu granicy między działkami [...] a [...] (powstałej z podziału działki [...]) w J. na przestrzeni lat. Ustalono, że działka nr [...] została ujawniona w operacie ewidencji gruntów i budynków z 1998 r., natomiast działka nr [...] w operacie z 2013 r.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że budynek mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w J. od momentu wybudowania posiadał okna w ścianie północnej. Budowa miała miejsce w roku 1957 r., a pierwszy udokumentowany przebieg granicy działki nr [...] jest z roku 1998. Analizując legalność wzniesienia przedmiotowego budynku (wraz z oknami w ścianie północnej) należy uwzględnić przepisy sprzed 1 stycznia 1995 r., które nie nakładały na właściciela obowiązku przechowywania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji projektowej. Biorąc pod uwagę także braki w dokumentacji archiwalnej PINB wskazał, że nie można stwierdzić, aby budynek ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Przyjął zatem, że budynek powstał legalnie, a postępowanie dotyczyć może następczo wykonanych robót budowlanych.
Roboty te organ uznał za przebudowę obiekyu, powołując się przy tym na art. 29 ust. 4 P.b. Wskazał przy tym, że mimo iż inwestor zwolniony był z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, to roboty winny być realizowane w sposób zgodny z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) - dalej "r.w.t.".
Zgodnie z § 232 ust. 1 r.w.t. ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. W ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż: E 30.
Zgodnie natomiast z § 235 ust. 2 r.w.t. ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI 60
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji doszedł do wniosku, że w ścianie północnej budynku, usytuowanej w granicy z działką o nr [...] znajdują się trzy otwory okienne, które nie spełniają powyższych przepisów, niemniej jednak otwory te istnieją od momentu wybudowania obiektu, tj. od roku 1957 gdzie nie obowiązywały obecne warunki techniczne. Roboty budowlane związane z ociepleniem zostały zrealizowane między 2023 - 2024 r. tj. już pod reżimem ww. warunków technicznych. Ściana północna budynku, która powinna pełnić funkcję ściany oddzielenia przeciwpożarowego, została ocieplona styropianem, który nie jest materiałem niepalnym. Określenie, które z materiałów budowlanych można zaliczyć do materiałów nierozprzestrzeniających ognia, następuje w oparciu o załącznik nr 3 do r.w.t. dotyczące palności wyrobów budowlanych. Zasadniczo styropian znajduje się w najniższej klasie reakcji na ogień - F, a za niepalne uznawane są jedynie wyroby oznaczone klasą A1 i A2.
Powyższe naruszenie stanowi przesłankę do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., jednakże ze względu na zakończenie robót budowlanych, związanych z ociepleniem ściany północnej, PINB zrezygnował z wydania postanowienia o wstrzymaniu robót.
Jednocześnie organ uznał za niezbędne wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i nakazanie skarżącej wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca wskazując, że jej zdaniem decyzja jest wadliwie uzasadniona, zawiera szereg informacji całkowicie zbędnych dla rozstrzygnięcia, zaś cytowane przez organ przepisy nie odpowiadają ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu i nie mają zastosowania w sprawie. W odwołaniu podkreślono, że skarżąca posiada "prawo służebności gruntowej", a właściciel nieruchomości sąsiedniej wyraził zgodę na termomodernizację budynku. Wskazano też na nieuwzględnienie przez organ słusznego interesu strony.
Zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na właściciela budynku znajdującego przy ul. [...] w J. na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz inwestora robót budowlanych obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na termomodernizacji ww. budynku, poprzez usunięcie warstwy styropianu ze ściany północnej ww. budynku, która stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego i wykonanie jej zgodnie z § 235 r.w.t., zakreślając termin na wykonanie tych robót do dnia 31 grudnia 2025 r.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie ŚWINB wskazał w ślad za organem I instancji, że ocieplenie budynku mieszkalnego o wysokości nieprzekraczającej 12 m stanowi przebudowę, której wykonanie nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Nie zmienia to jednak faktu, że wykonane roboty budowlane powinny być zgodne z powszechnie obowiązującym prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz prawem miejscowym, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] roku). Realizacja inwestycji powinna być zatem zgodna z przepisami prawa, w tym także przepisami techniczno-budowlanymi, a roboty budowlane powinny uwzględniać położenie obiektu, co w niniejszej sprawie ma kluczowe znaczenie, i powinny być wykonywane zgodnie ze sztuką budowlaną.
Przedmiotowe roboty budowlane polegały na wykonaniu ocieplenia budynku przy ul. [...] w J. styropianem. Ściana północna przedmiotowego budynku znajduje się zaledwie w odległości 69 cm od drugiego budynku, co generuje konieczność, aby ściana ta była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, w myśl aktualnie obowiązujących w.t. Jako taka, powinna zostać wykonana z materiałów niepalnych, przy czym wymóg ten dotyczy wszystkich elementów takiej ściany, w tym także jej ocieplenia. Styropian nie może zostać zaliczony do grupy materiałów niepalnych, w szczególności nie można utożsamiać faktu samogaśnięcia styropianu z jego niepalnością. O tym, które z materiałów budowlanych można zaliczyć do materiałów niepalnych, decydują przepisy prawa, w tym przypadku regulacje zawarte w załączniku nr 3 do w.t., dotyczącego palności wyrobów budowlanych. Styropian nie jest zatem materiałem, który może zostać użyty w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, ponieważ nie spełnia norm materiałów niepalnych i samogasnących.
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że nakaz określony w decyzji PINB był zbyt szeroki. Przede wszystkim, nakaz został określony także wobec ściany wschodniej jak i zachodniej budynku, co może z punktu widzenia zagrożenia pożarowego jest uzasadnione, lecz nie znajduje pokrycia w przepisach prawa. PINB powinien nałożyć na inwestora obowiązki tylko w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z § 235 r.w.t. Ponadto ŚWINB zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji wybrał niejako za inwestora jeden sposób doprowadzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego do zgodności z prawem, tj. wykonanie wzdłuż ściany północnej od strony działki o nr ew. [...] pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1,0 m i klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem. Treść ww. przepisu wskazuje jednak alternatywy dla inwestora, a organ nadzoru budowlanego nie może nakazać określonego sposobu działania. Nie ulega wątpliwości, że inwestor powinien usunąć palny styropian ze ściany północnej, natomiast ma on możliwość, aby ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI 60, a także, w budynku z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem; przykrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Podkreślenia wymaga, że organy orzekając o doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, powinny w decyzji wskazać na oba rozwiązania przewidziane § 235 ust. 3 r.w.t. i wyznaczyć termin wykonania - według wyboru zobowiązanego - jednego z nich.
W skardze sądowej na to rozstrzygnięcie fachowy pełnomocnik skarżącej zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydane orzeczenie, tj.:
a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej powoływanej jako: "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 tej ustawy poprzez:
- niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes strony, przejawiające się przez wskazanie obowiązku w sposób niepozwalający na jego praktyczne wykonanie, w postaci niewyjaśnienia poza lico której ściany zewnętrznej miałoby zostać wysunięte 0,3 m, jakiej ściany, a nadto w którym miejscu miałby zostać umiejscowiony pionowy pas o szerokości 2 m, co jednocześnie jest sprzeczne z pasem o szerokości co najmniej 1 m wskazanym w pkt b) sentencji decyzji;
- uznanie, że strona była zobowiązana do wykonania ściany oddzielenia pożarowego, bez jednoczesnego przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, czy istotnie zachodzi taki obowiązek w stosunku do strony;
- uznanie, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że zastosowany przez skarżącą styropian jest styropianem łatwopalnym i nie mógł zostać zastosowany do przeprowadzonych na nieruchomości prac remontowych;
- uznanie, iż Strona wykonała prace remontowe niezgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy Strona wykonała prace remontowe zgodnie z obowiązującymi przepisami, zwłaszcza, że budynek będący przedmiotem postępowania jest budynkiem powstałym ponad 30 lat temu,
- nieprzeprowadzenie przez organy jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy zalecany sposób wykonania napraw nie naruszy substancji budynku w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu,
- wydanie skarżonej decyzji pomimo niewykazanie przez organ I, jak i II instancji, że doszło do wykonania przedmiotowych prac w sposób niezgodny z projektem budynku,
b) art. 6 k.p.a. w zw. z § 330 r.w.t. poprzez wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a to poprzez nałożenie na stronę obowiązków wynikających z przepisów, które nie znajdują zastosowania do budynku powstałego przed wejściem w życie przedmiotowego rozporządzenia
c) art. 6 k.p.a. poprzez oparcie wydanej decyzji o § 235 r.w.t. bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego przepisu, a tym samym bez konkretnej podstawy prawnej, zwłaszcza w warunkach, gdy ust. 4 przedmiotowego przepisu wprost wyłącza ze swojego zastosowania zabudowę jednorodzinną;
d) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organy do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
e) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie pierwszego z przepisów, a niezastosowanie drugiego i uchylenie przez organ II instancji decyzji PINB w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy podczas gdy brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, skoro budynek był zgodny z przepisami obowiązującymi w momencie jego posadowienia, a w każdym razie Organ nie wykazał okoliczności przeciwnej, co uzasadniało wyłącznie umorzenie postępowania;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie przez decyzji nakładającej na stronę obowiązek wykonania robót budowlanych pomimo braku uprzedniego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b., bez wskazania skarżącej, jakie konkretnie czynności winna wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem;
b) § 213 pkt 1 r.w.t. poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, iż wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków oraz dotyczące odporności ogniowej elementów budynków określone w rozporządzeniu mają zastosowanie do nieruchomości strony, podczas gdy przedmiotowe warunki nie mają zastosowania do budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji;
c) § 235 ust. 1-4 r.w.t. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż wymagania dotyczące odporności pożarowej budynków mają zastosowanie do niniejszej nieruchomości, jak i wykonanych na niej prac podczas gdy przedmiotowe warunki nie mają zastosowana do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zwłaszcza oraz poprzez błędne uznanie, że przedmiotowy przepis z naruszeniem zakazu retroakcji znajdzie zastosowanie do budynku skarżącej;
d) § 330 r.w.t. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że do niniejszego postępowania będą miały zastosowanie przepisy w.t., podczas gdy przedmiotowe przepisy nie miały zastosowania z uwagi na fakt, iż budynek strony został posadowiony i oddany do użytkowania przed wejściem w życie tych przepisów, a tym samym jego przepisy na zasadzie zakazu retroakcji nie znajdują do niego zastosowania.
W oparciu o tak zakreślone zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej przywołał twierdzenia i argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy Sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.
Jednocześnie, w myśl art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że kontrolą sądową mogą być objęte także inne niż zaskarżony akty.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zgodnie z § 235 r.w.t. który reguluje wymagania techniczne w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego - ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany (ust. 1); ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI 60 (ust. 2); w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (ust. 3); w budynku, z wyjątkiem zabudowy jednorodzinnej, w dachu którego znajdują się świetliki lub klapy dymowe, ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane od nich w odległości poziomej mniejszej niż 5 m, należy wyprowadzić ponad górną ich krawędź na wysokość co najmniej 0,3 m, przy czym wymaganie to nie dotyczy świetlików nieotwieranych o klasie odporności ogniowej co najmniej E 30 (ust. 4).
Z kolei w myśl § 207 ust. 2 r.w.t., przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.
Jak stanowi § 2 ust. 2 pkt 1 r.w.t., przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1, z wyłączeniem wymagań charakterystyki energetycznej, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań, o których mowa w ust. 2, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Natomiast stosownie do § 1 r.w.t., rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 P.b.
Jak stanowi art. 29 ust. 4 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m.
W świetle powyższych regulacji uznać należy, że w stosunku do użytkowanych budynków istniejących na datę wejścia w życie rozporządzenia z 2002 r. mają również zastosowanie warunki techniczne w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określone tym rozporządzeniem, w szczególności w przepisach § 235 tego rozporządzenia, jeżeli budynki te uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Zatem odstępstwo od wymagań bezpieczeństwa pożarowego wprowadzonych przepisami rozporządzenia z 2002 r. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy budynek już istniejący na datę wejścia w życie tych przepisów jest użytkowany i nie zagraża życiu ludzi, przy czym przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się do użytkowanych budynków istniejących z uwzględnieniem § 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Oznacza to, że wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania użytkowanych budynków istniejących mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, o ile budynki te nie zagrażają życiu ludzi, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
Należy w tym miejscu przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 3 września 2014 r., II OSK 516/13, lex nr 1664434), zgodnie z którym "(...) w § 207 ust. 2 rozporządzenia prawodawca dopuścił możliwość spełnienia warunków technicznych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w inny niż wskazany w tym rozporządzeniu sposób. A mianowicie prawodawca postanowił, iż przepis ten stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia. Po myśli § 2 ust. 2 rozporządzenia przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Uwzględnienie § 2 ust. 2 przy zastosowaniu § 207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia."
Zatem w stosunku do użytkowanych budynków istniejących możliwe jest odstępstwo od wymagań określonych w przepisach rozporządzenia z 2002 r., ale wyłącznie w sytuacji, gdy budynki takie nie zagrażają życiu ludzi, a oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem § 2 ust. 2 tego rozporządzenia.
Należy także w tym miejscu powołać się na ugruntowany pogląd sądów administracyjnych (zob. pow. wyrok NSA II OSK 516/3), że istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa, jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Nie można też ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu wymogów ochrony przeciwpożarowej do zmieniających się warunków społecznych. W szczególności dotyczy to właśnie budynków, które z natury rzeczy istnieją bardzo długo. Ustawodawca musi mieć w tej sytuacji swobodę w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do postępów w nauce (nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (wzrost zaludnienia, zagęszczenie zabudowy).
W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły w sposób wszechstronny dowodów w sprawie i nie dokonały ustaleń faktycznych - uzasadniających odstępstwo od wymagań określonych w § 235 ust. 2 i 3 r.w.t. - w zakresie tego, czy przebudowany budynek znajdujący się na działce o nr ew. [...] w J. nie zagraża życiu ludzi, czy to poprzez przeprowadzenie dowodów w celu pozyskania dokumentów, o jakich mowa § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, czy też poprzez zobowiązanie właściciela nieruchomości do przedłożenia właściwej ekspertyzy. Organy obu instancji nie dokonały także analizy kwestii istnienia zagrożenia dla życia ludzi ze strony rozbudowanego budynku na działce o nr ew. [...] w J. przez pryzmat przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 822 ze zm.), który wyjaśnia, kiedy użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. W konsekwencji organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji nie ocenił, czy przedmiotowy budynek zagraża życiu ludzi, czy też nie stwarza takiego zagrożenia.
Z zestawienia art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego wynika, że celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zastosowanie art. 51 ustawy jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy i ocenić, czy roboty wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami. Pozytywna ocena w tym zakresie skutkuje odstąpieniem od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. Ocena negatywna wymaga natomiast ustalenia, czy możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 P.b.
Zaznaczyć przy tym trzeba, że stan zgodny z prawem w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz zgodność z przepisami prawa materialnego. Przepis ten stanowi podstawę do nałożenia określonego obowiązku w przypadku nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w przeciwieństwie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi podstawę nałożenia określonych obowiązków w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 199/16, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy znajduje bowiem zastosowanie również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska w tym także wtedy, gdy zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podzielić należy ocenę organów, że brak prawidłowego wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy, a powyższe uzasadniać może nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Jako prawidłowe uznać też należy dokonanie oceny, w zakresie konieczności doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, na podstawie przepisów r.w.t. Dokonana przez organy ocena merytoryczna w tym zakresie nie była jednak wyczerpująca, a sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie.
Skoro w niniejszej sprawie organy nie dokonały na podstawie przepisów odrębnych ustaleń faktycznych i oceny co do istnienia zagrożenia dla życia ludzi, to przedwcześnie uznały, że w sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia wymogów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego wynikających z § 272 ust. 3 i art. 235 ust. 3 rozporządzenia. Jednocześnie ustalając, że wymogi te nie zostały spełnione nie rozważyły możliwości zastosowania unormowania § 2 ust. 2 rozporządzenia i tym samym możliwości uzyskania przez skarżących odstępstw na tej podstawie (innego sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień). To powodowało, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Organy orzekające w sprawie w ogóle nie badały i nie oceniały możliwości zastosowania § 2 ust. 2 rozporządzenia, co stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 art. 77 § 1 k.p.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji jako przedwczesne uznał też nałożenie obowiązku w zakresie rozbiórki ocieplenia z płyt styropianowych na zachodniej ścianie szczytowej budynku, jako związane bezpośrednio z dostosowaniem tej ściany do wymogów związanych z bezpieczeństwem pożarowym. Sąd dostrzegł przy tym, że także ocena w tym zakresie nie została dokonana w sposób prawidłowy, albowiem organy nie wyjaśniły podstaw prawnych nałożenia tego obowiązku.
W tym stanie rzeczy w pkt 1 wyroku Sąd, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w pkt 2 wyroku orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.) oraz wpis od skargi ustalony w kwocie 500 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa.