II SA/GL 574/24

II SA/Gl 574/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 391
art. 5 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Z. N., B. N. na uchwałę Rady Gminy w Ślemieniu z dnia 28 czerwca 2013 r. nr XXXVII.196.2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 48 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy w Ślemieniu na rzecz skarżących solidarnie 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 marca 2024 r. Z. N. i B. N. (dalej jako: "skarżący" lub "strony"), reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Ślemień z dnia 28 czerwca 2013 r. nr XXXVII.196.2013, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ślemień (dalej jako: "Uchwała" lub "m.p.z.p.") w zakresie § 48 pkt 4) Uchwały o treści: "obowiązuje zakaz budowy nowych indywidualnych oczyszczalni ścieków". Wskazanemu zapisowi skarżący zarzucili naruszenie art. 5. ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały – t.j. Dz.U.2012 poz. 391) dalej jako "u.p.c.g.", poprzez nieuprawnione zawężenie postanowieniami Uchwały możliwości sposobu wykonywania na terenach objętych planem obowiązku zagospodarowania nieczystości płynnych.
W związku z powyższym zarzutem skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonym zakresie w odniesieniu do położonych w miejscowości Las, w Gminie Ślemień, działek o numerach [...] i [...] tj. nieruchomości dla której Sąd Rejonowy w Z., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą numer [...] (stanowiących współwłasność skarżących), działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], tj. nieruchomości dla której prowadzona jest księgo wieczysta numer [...] (stanowiącej własność Z. N.), [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], tj. nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] (stanowiącej własność B. N.).
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2) u.p.c.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Skarżący mają więc ustawowy obowiązek zapewnienia takiej organizacji nieruchomości i funkcjonowania znajdujących się na niej zabudowań, aby zapewnić prawidłową i zgodną z zasadami ochrony środowiska gospodarkę nieczystościami płynnymi.
Gmina Ślemień nie posiada aktualnie planów dotyczących wykonania zbiorowej sieci kanalizacyjnej dla nieruchomości należących do skarżących.
Pismem z dnia 11 marca 2024 r. doręczonym do Urzędu Gminy Ślemień dnia 18 marca 2024 r. skarżący wezwali Radę Gminy Ślemień do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z obrotu prawnego naruszających przepisy wyższego rzędu postanowień m.p.z.p.
Pełnomocnik skarżących wskazał, że jako właściciele objętych m.p.z.p. nieruchomości posiadają oni wynikający z art. 6 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.", interes prawny, który wynika z przysługującego im prawa do zagospodarowania należących do nich nieruchomości wedle ich woli i w granicach określonych prawem. Prawo to jako bezpośrednio związane z prawem własności nieruchomości, może być ograniczane wyłącznie na podstawie ustaw.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżących argumentował, że na skutek treści Uchwały naruszającej postanowienia aktów prawnych wyższego rzędu skarżący nie mogą zgodnie z przepisami prawa wybudować planowanej przez nich przydomowej oczyszczalni ścieków i wypełnić obowiązków nakładanych przez prawo w zakresie gospodarki nieczystościami ciekłymi i zapewnić oczekiwanego komfortu korzystania z nieruchomości. Ustawodawca organizując sposób zarządzania odpadami produkowanymi w toku normalnego korzystania z nieruchomości sprecyzował dopuszczalne możliwości odprowadzania nieczystości płynnych. Zgodnie z art. 5. ust. 1. pkt 2 u.p.c.g., preferowanym sposobem jest przyłączenie nieruchomości do publicznej sieci kanalizacyjnej zapewniającej zbiorowe świadczenia usług w tym zakresie. Jeśli przyłączenie do sieci publicznej jest niemożliwe - równoważnymi rozwiązaniami są zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomowa oczyszczalnia ścieków bytowych, przy czym posiadanie oczyszczalni przydomowej, jako rozwiązanie o wyższej klasie technologicznej, spełniające normy ochrony środowiska wyłącza również obowiązek przyłączenia się do publicznej sieci kanalizacyjnej w przypadku jej budowy.
W objętym skargą § 48 pkt 4 Uchwały wprowadzono zakaz budowania nowych oczyszczalni przydomowych. Tym samym w sposób nieuprawniony, pozbawiony delegacji ustawowej płynącej z aktu wyższego rzędu, Rada Gminy Ślemień dokonała ograniczenia praw właścicieli nieruchomości objętych m.p.z.p. Skarżący nie znajdują normy, która w ramach stanowienia prawa miejscowego pozwalałaby zawężać właścicielom nieruchomości przewidziane przez ustawę możliwości zapewnienia prawidłowej gospodarki nieczystościami płynnymi. Równocześnie takie postanowienia Uchwały naruszają, w ocenie skarżących, przepisy odrębne z którymi m.p.z.p. powinien pozostawać w zgodzie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W opinii organu skarżący w żaden sposób nie wykazali swojego interesu prawnego, który legitymowałby ich do wniesienia przedmiotowej skargi. Nie wykazali bowiem w jaki sposób Uchwała narusza ich własny indywidualny interes prawny, co w ocenie organu czyni ich skargę niedopuszczalną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga okazała się zasadna.
Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego.
Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).
Skarżący są właścicielami nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Jak podnieśli w skardze, uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, zapisy zaskarżonego m.p.z.p. uniemożliwiają im budowę zgodnie z ustawą o czystości i porządku w gminach przydomowej oczyszczalni ścieków.
Z treści skargi wynika, że złożenie skargi do sądu administracyjnego zostało poprzedzone wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie Sądu niewątpliwie postanowienia zaskarżonego aktu wpływają na ich prawa podmiotowe co uzasadnia interes prawny Skarżących w zaskarżeniu Uchwały.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony m.p.z.p. w jego części wynikającej z § 48 pkt 4 istotnie narusza prawo.
W § 48 uchwały NR XXXVII.196.2013 Rady Gminy Ślemień z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ślemień zostały zawarte ustalenia planu dla modernizacji, rozbudowy i budowy sieci kanalizacyjnej, zgodnie z którymi:
"1) rozbudowa systemu kanalizacji, w tym:
a) odprowadzenie ścieków do istniejącego i rozbudowywanego systemu sieci i urządzeń kanalizacyjnych, odpowiednio sanitarnej, deszczowej rozdzielczej i ogólnospławnej,
b) uzbrojenie terenu w zakresie gospodarki wodno – ściekowej, gwarantującego ochronę wód podziemnych, dla realizowanych nowych lub przebudowywanych istniejących obiektów i budowli;
2) do czasu wybudowania systemu kanalizacji dopuszcza się odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych;
3) obowiązuje zakaz wprowadzania nieoczyszczonych ścieków do gruntu i do wód;
4) obowiązuje zakaz budowy nowych indywidualnych oczyszczalni ścieków.
5) nakaz odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych z ulic publicznych, a także z parkingów, placów manewrowych i magazynowo-składowych do kanalizacji, z dopuszczeniem rozwiązań spełniających wymogi przepisów ochrony środowiska."
Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie.
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten stanowi nadto, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Przepis ten przewiduje obowiązki właścicieli nieruchomości w sytuacji braku podstaw do budowy sieci kanalizacyjnej jak i w sytuacji istnienia takiej sieci. Z jego treści wynika, że:
- w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych - przysługuje im zatem prawo wyboru w tym zakresie,
- natomiast w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednak przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Przepis ten nie rozróżnia bezpośrednio sytuacji, w której istnieją podstawy do budowy sieci kanalizacyjnej, lecz sieć taka nie jest zrealizowana, ani sytuacji właścicieli nieruchomości w razie planowania przez gminę budowy sieci, bądź zaniechania takich planów, mimo istnienia podstaw do budowy sieci. Zapis ustawy, że w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednak przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, dotyczy wszystkich stanów faktycznych, w których doszło do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej, a także takich sytuacji, gdy budowa kanalizacji sanitarnej była uzasadniona i planowana przez gminę. Przepis ten nie uzależnia bowiem prawa właściciela nieruchomości do wybudowania oczyszczalni ścieków i jej dalszego posiadania po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej przez gminę od jakichkolwiek przesłanek. Prowadzi to do wniosku, że właściciel nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na danym terenie ma wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację przydomowej oczyszczalni ścieków.
Analiza powyższego unormowania prowadzi zatem do wniosku, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g., właścicielowi przysługuje prawo do budowy oczyszczalni ścieków zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Plany inwestycyjne gminy odnośnie do wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Podkreślić należy, że sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10, LEX nr 619901, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2024 r., II SA/Kr 17/24, LEX nr 3696845).
W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że § 48 pkt 4 Uchwały w sposób istotny narusza prawo i należy stwierdzić jego nieważność zgodnie z żądaniem skargi.
Działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał również, że zapisy Uchwały zawarte w § 48 pkt 2 i 3 również naruszają prawo w sposób istotny i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy i musi respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Zgodnie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczych", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw i innych aktów normatywnych. Zakaz ten ma na celu budowanie systemu prawnego w sposób spójny, czytelny, ułatwiający wyszukiwanie odpowiedzi na pytanie o to, jak prawo reguluje określoną kwestię. Dlatego też system prawny powinien być budowany od ogółu do szczegółu, a to oznacza, że na poziomie bardziej szczegółowym nie powtarza się już zasad wyczerpująco wyrażonych na poziomie bardziej ogólnym. Niedopuszczalna jest również modyfikacja przepisów ustawowych w aktach niższego rzędu. Jak zauważył WSA w Opolu w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., II SA/Op 378/10, modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego, możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W wyroku z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, cyt. "Narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko uregulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego". Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, także z uwagi na fakt, iż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2011 r., II SA/Wr 518/11).
Zgodnie z art. 5 pkt 3a u.p.c.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Przepis ten w sposób jednoznaczny stanowi o obowiązku właścicieli odprowadzenia nieczystości ciekłych do tych instalacji, chyba że została wybudowana kanalizacja zbiorcza. Zapis § 48 pkt 2 uchwały stanowiący o dopuszczalności odprowadzania ścieków do zbiornika bezodpływowego stanowi w swojej istocie nawet przy wyeliminowaniu § 48 pkt 4 Uchwały niedopuszczalną modyfikację przywołanego przepisu ustawowego i dlatego Sąd uznał, że również ten zapis w sposób istotny narusza prawo.
Sąd stwierdził, że również § 48 pkt 3 Uchwały w sposób istotny narusza art. 5 pkt 2 i 3a u.p.c.g. Skoro właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej, a w przypadku jej braku mają obowiązek odprowadzenia nieczystości ciekłych do zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków tzn. nie mogą oni ich odprowadzać lub gromadzić w inny sposób. Zapis modyfikujący regulacje ustawowe należy uznać za istotne naruszenie prawa i dlatego Sąd stwierdził również nieważność § 48 pkt 3 Uchwały.
Naruszenie ww. przepisów prawa materialnego, niedopuszczalna ich modyfikacja a przez to stwierdzenie, iż uchybienia mają charakter istotny, spowodowało orzeczenie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.