II SA/Gl 567/25

II SA/Gl 567/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 5c, art. 30 ust. 5d
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 75, art. 76, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 marca 2025 r. nr IFXIV.7843.1.6.2024 w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 marca 2025 r., znak: IFXIV.7843.1.6.2024, Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2024 poz. 572) - dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 725 ze zm.) – dalej "P.b.", po rozpatrzeniu odwołania inwestora P. P. (dalej "Inwestor", "Strona" lub "Skarżący") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia 4 marca 2024 r., znak [...], wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M., utrzymał ją w mocy.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 17 lutego 2023 r. Inwestor dokonał w organie I instancji zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M.
Postanowieniem z 22 lutego 2023 r., Starosta [...] wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia między innymi o wykazanie zapewnienia dostępu dla działki inwestycyjnej do drogi publicznej - wyznaczając termin do dnia 20 kwietnia 2023 r.
Na prośby inwestora ww. termin był wydłużany kolejnymi postanowieniami (ostatnim postanowieniem termin został przedłużony do dnia 31 stycznia 2024 r.)
Przy piśmie z dnia 28 grudnia 2023 r. inwestor przedłożył dokumenty, świadczące jego zdaniem o posiadaniu dostępu do drogi publicznej.
Postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. Starosta [...] ponownie wezwał Inwestora do uzupełnienia dokumentacji zgłoszeniowej - wyznaczając termin do dnia 29 lutego 2024 r.
W dniu 19 lutego 2024 r. Inwestor złożył wyjaśnienia w związku z ww. postanowieniem.
Decyzją z 4 marca 2024 r. znak [...], organ I instancji wniósł sprzeciw wobec złożonego przez Inwestora zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta [...] wyjaśnił, że dojazd do działki inwestycyjnej ma się odbywać m. in. po działce o nr ewid. [...], która posiada użytek gruntu oznaczony symbolem LslV - Lasy. Ponadto ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy C. z dniem [...] r. (Dz. u. Województwa Śląskiego poz. 7540) oznaczona jest częściowo jako droga dojazdowa KDW17, a częściowo jako zieleń nieurządzona 2ZE16 oraz lasy ZL9. W tym zakresie Starosta [...] wyjaśnił, że działka ta nie została wyłączona z produkcji leśnej, co powinno nastąpić w drodze odrębnej decyzji. Starosta [...] poinformował, że zgodnie z art. 11 ust. 4a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do zweryfikowania czy do wniosku o pozwoleniu na budowę została załączona decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Fakt, że inwestor takiej decyzji nie przedstawił, jak również nie przedstawił dokumentu potwierdzającego brak możliwości jej wydania, uniemożliwił wydanie korzystnego dla Inwestora rozstrzygnięcia i Starosta zgodnie z art. 30 ust. 5c P.b. wniósł sprzeciw w drodze decyzji.
Niezadowolony z rozstrzygnięcia Inwestor złożył odwołanie do Wojewody. W odwołaniu Inwestor stwierdził, że wyłączenie z produkcji leśnej działki drogowej której właścicielem jest gmina następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 220 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Pismem z 5 kwietnia 2024 r. Inwestor przekazał Wojewodzie stanowisko Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w kwestii wyłączenia działek z produkcji leśnej, które były wykorzystywane jako dojazd przed 1995 r. tj. przed wejściem w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Przywołaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Stwierdził, że zgłoszony przez Inwestora budynek jest budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, parterowym oraz mającym znajdować się na niezabudowanej działce o powierzchni 1116 m2. Organ odwoławczy uznał, że podstawą sprzeciwu Starosty sprawie był brak dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Zgodził się, że działka nr [...] nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej. Zwrócił uwagę, że zgodnie z dostarczonym w toku postępowania przed organem I instancji zaświadczeniem Urzędu Gminy C. z dnia 18 grudnia 2023 r., znak: [...] działka [...] posiada normatywny dostęp do drogi publicznej - ul. [...] po działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Inwestor posiada służebność przejazdu po działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (akt notarialny [...] z dnia 12 grudnia 2023 r.) oraz działce nr [...] (akt notarialny nr [...] z dnia 16 czerwca 2023 r.) - oraz jest współwłaścicielem działki nr [...]. Zdaniem Wojewody nie oznacza to jednak, że Inwestor spełnił wymagania do przyjęcia zgłoszenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Organ odwoławczy stwierdził, że zaświadczenie wydane przez Gminę C. (o dostępie do drogi publicznej) nie jest wiążące przy rozpatrywaniu sprawy zgłoszenia robót budowlanych i organ administracji architektoniczno-budowlanej sam musi ustalić czy działka inwestycyjna posiada prawnie wymagany dostęp do drogi publicznej. W jego ocenie w zaświadczeniu tym nie jest wyjaśnione czy dostęp ten spełnia wymogi z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1225 ze zm.) - dalej "rozporządzeniem WT". Wojewoda zauważył, że działka nr [...] nie posiada 3 m szerokości na całej swojej długości - co oznacza, że nie został spełniony wymóg z ww. § 14 rozporządzenia WT. Zwrócił uwagę, że droga częściowo przebiegająca przez tę działkę wkracza na działki do których Inwestor nie dysponuje prawem własności (np. działkę [...]). Powyższe oznacza, że faktyczny przebieg drogi nie pokrywa się z granicami działki, której współwłaścicielem jest skarżący. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie wykazał faktycznego dostępu do swojej działki, który jednocześnie spełniałby wymogi z § 14 Rozporządzenia WT.
Ponadto alternatywny dostęp z działki inwestycyjnej po wewnętrznej drodze gminnej (przebiegającej m. in. po działce [...] daw. [...]), której część została oznaczona w Ewidencji Gruntów i Budynków jako las a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy C. nr [...]
z dnia 30 października 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa M. w Gminie C. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 12 listopada 2019 r. poz. [...]) w części znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako ZL9, dla którego przeznaczeniem podstawowym są lasy - również nie posiada 3 m szerokości na całej swojej długości - co oznacza, że nie został spełniony wymóg z ww. § 14 Rozporządzenia WT.
W ocenie Wojewody kwestia potencjalnego wyłączenia części działki nr [...] z produkcji leśnej pozostaje aktualnie bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ wskazane przez skarżącego warianty dostępu do drogi publicznej nie spełniają wymagań Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący i zarzucił jej:
1) nierozpoznanie istoty zaskarżenia;
2) naruszenie art. 75 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejących dowodach;
3) naruszenie art. 76 k.p.a. w zw. z art. 220 k.p.a. przez ustalenia niezgodne z treścią przedłożonych przez skarżącego zaświadczeń.
W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o:
1) o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
2) o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty uzasadniające jego zdaniem podniesione zarzuty. Stwierdził, że Wojewoda rozpoznając odwołanie nie zajął się istotą jego zarzutu, ponieważ uznał, że kwestia potencjalnego wyłączenia części działki [...]z produkcji leśnej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji. Dodatkowo stwierdził, że Wojewoda poczynił ustalenia będące podstawą orzekania na nieistniejącym materiale dowodowym. W aktach sprawy brak jest dowodów na okoliczności ustalone przez Wojewodę, a to, że droga gminna -działka [...] - faktycznie w niektórych fragmentach przebiega po działkach osób trzecich, droga gminna - działka [...]miejscowo jest węższa niż wymagane przepisami 3 metry. Zdaniem Skarżącego jedynym logicznym wyjaśnieniem sposobu ustalenia ww. okoliczności jest "posłużenie się narzędziami powszechnie występującymi, a mianowicie informacjami graficznymi zawartymi na portalach (np. geoportal360). Jednak portale tego typu nie są źródłem dowodowym. Sam administrator serwisu Geoportalu w § 3 ust. 3 regulaminu wskazuje, że mapy w nim zawarte są mapami tylko orientacyjnymi i mogą być wykorzystywane jedynie w zakresie przybliżonej identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki oraz oszacowania jej powierzchni".
Skarżący podniósł także że wątpliwości dotyczące informacji wynikających z zaświadczenia Gminy C. o dostępie do drogi publicznej powinny być przedmiotem dodatkowych czynności dowodowych, których organ I instancji nie podjął.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez sąd kontroli jest zbadanie czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego w stopniu, który uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Sprzeciw w niniejszej sprawie wniesiony został na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Wydanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia oznacza, że zgłoszenie obarczone jest brakami uniemożliwiającymi merytoryczne jego zbadanie. Mimo zatem formalnego stanu, w którym do organu został złożony dokument określony jako zgłoszenie, z uwagi na jego wadę w postaci niekompletności, nie można mówić o złożeniu zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 P.b. Tylko zgłoszenie spełniające wszystkie wymogi formalne pod względem treści i kompletności załączonych dokumentów, niewymagające uzupełnienia, pozwala właściwemu organowi, do którego wpłynęło, na jego merytoryczną ocenę (patrz: Andrzej Gliniecki, (w:) "Prawo budowlane. Komentarz", pod. red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, pkt 13 do art. 30).
Takie stanowisko potwierdza norma art. 30 ust. 5d P.b. Stanowi ona o przerwaniu biegu termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5. Po uzupełnieniu zgłoszenia termin biegnie od nowa. Skoro zaś w przypadku złożenia niekompletnego zgłoszenia nie można mówić o skutecznym zgłoszeniu, nie jest możliwe uznanie, że rozpoczął bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 zdanie drugie P.b. W rezultacie uprawniony jest pogląd, zgodnie z którym, na mocy art. 30 ust. 5d, "nałożenie obowiązku", o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Zatem skutek ten następuje nie w konsekwencji doręczenia postanowienia, ale "nałożenia obowiązku" (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1282/18).
W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy podstawą wniesienia sprzeciwu był brak dostarczenia przez Skarżącego decyzji o wyłączeniu decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej dz. nr ewid. [...] z produkcji lub dokumentu, który by stwierdzał brak możliwości jego wydania po uprzednim wezwaniu Inwestora postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. do uzupełnienia zgłoszenia z dnia 17 lutego 2023 r. Rozpatrując odwołanie Skarżącego od decyzji organu I instancji Wojewoda, działając nie tylko jako organ kontrolny, ale i merytoryczny, uznał, że kwestia potencjalnego wyłączenia części działki nr [...] z produkcji leśnej pozostaje aktualnie bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ wskazane przez Skarżącego warianty dostępu do drogi publicznej nie spełniają wymagań Rozporządzenia MI w zakresie zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. W jego ocenie zarówno działka nr [...] jak i działka [...]nie posiadają na całej swej długości 3 m szerokości.
W ocenie Sądu należy zgodzić się ze Skarżącym, że powyższe ustalenie organu odwoławczego nie wynika z materiału dowodowego sprawy. W ocenie Sądu w aktach sprawy brak jest dokumentu, który potwierdzałby w sposób niebudzący wątpliwości, że wskazane przez organ odwoławczy parametry działek nie spełniają wymogów dla dróg wewnętrznych co do ich szerokości. Powyższe kwestia wiąże się również, na co także zwrócił uwagę Skarżący, z podważeniem mocy dowodowej dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy C. z dnia 12 grudnia 2023 r., z którego wynika, że działka nr [...] w M. posiada normatywny dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Zgodnie z art. 76 k.p.a.
§ 1. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
§ 2. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4.
§ 3. Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.
Dokument urzędowy ma największą moc dowodową spośród wszystkich środków dowodowych, ponieważ na mocy prawa korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą treści w nim zawartej. Oznacza to, że sąd lub organ administracji uznaje za fakt to, co zostało urzędowo stwierdzone, o ile nie zostanie obalone to domniemanie. Wojewoda uznał, że zaświadczenie nie wyjaśnia kwestii czy dostęp ten spełnia wymogi z § 14 Rozporządzenia MI nie zwracając uwagi na treść zaświadczenia, w którym Wójt Gminy używa pojęcia "normatywny dostęp" do drogi publicznej. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN normatywny to "ustalający obowiązujące normy" lub podlegający normom lub przez nie określony", co w ocenie Sądu pod można również rozumieć w tej sytuacji jako "zgodny z przepisami prawa". Zdaniem Sądu z uwagi na treść § 3 art. 76 k.p.a. organ odwoławczy mógł zakwestionować treść zaświadczenia wykazując, że wskazany przez Wójta Gminy C. dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymogów określonych prawem tj. normatywów dotyczących szerokości drogi wewnętrznej, ale powinien był to zrobić innymi dowodami, które pozwoliłyby obalić domniemania zgodności z prawdą wydanego przez Wójta Gminy C. zaświadczenia. W aktach sprawy takich dowodów brak.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 76, art. 80 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy ponownie rozpatrzy podniesione w odwołaniu zarzuty i uwzględni stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.