II SA/GL 562/24

II SA/Gl 562/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2733/24 - Wyrok NSA z 2025-01-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 190 ust. 13
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu J. B., M. B. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 12 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia do poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 12 marca 2024 r. numer GL.RUZ.4217.7.2023.6.BS Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej "Dyrektor Regionalny" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. (dalej "Dyrektor Zarządu" lub "Organ pierwszej instancji") z 4 października 2023 r. numer [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia do poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, Dyrektor Zarządu decyzją z 4 października 2024 r. nałożył na właścicieli urządzenia wodnego, tj. M. B. i J. B. (dalej "Skarżący") obowiązek likwidacji zarurowania rowu znajdującego się na działkach nr 1, 2, 3 i 4, obręb [...] poprzez przywrócenie do poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w postaci rowu z uwagi na fakt wykonania przebudowy urządzenia bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (punkt I sentencji decyzji). W decyzji ustalono warunki wykonania orzeczonego obowiązku oraz ustalono termin wykonania obowiązku (punkt II i III sentencji decyzji).
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 190 ust. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.; dalej "p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Organ pierwszej instancji przedstawił chronologicznie przebieg i czynności postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, że w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono dokumentów potwierdzających istnienie zarurowania rowu przed rokiem 1974. Pomimo przedstawionych dokumentów oraz dowodów Skarżący nie wykazali, za zarurowanie rowu istniało z chwilą nabycia działek nr 1, 2, 3 i 4. Brak jest także jakichkolwiek dokumentów potwierdzających istnienie zarurowania rowu przed 1996 rokiem. Organ pierwszej instancji nałożył obowiązek likwidacji zarurowania rowu bazując na mapach dostępnych na stronie earth.google.com oraz na protokole kontroli nr [...]. Skarżący nie skorzystali przy tym z możliwości legalizacji urządzenia w trybie art. 190 ust. 1 p.w.
W odwołaniu od decyzji Skarżący zarzucili decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazując na przerzucenie ciężaru dowodowego wyłącznie na stronę postępowania, niezebranie materiału dowodowego w sposób wystarczający, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 3 w związku z art. 2 p.w. poprzez brak jurysdykcji organu, art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz art. 190 ust. 14, p.w. poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 16 pkt 47 p.w. art. 191 p.w. oraz art. 133 ust. 1 p.w. z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy.
W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że nieruchomość Skarżących nie stanowi terenu pod wodami w rozumieniu art. 2 w związku z art. 3 p.w. Tereny te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są użytkami rolnymi. Podczas rozprawy administracyjnej oraz na zdjęciach satelitarnych nie były uwzględnione wszystkie działki objęte decyzją. Nie wiadomo zatem czy nałożony obowiązek dotyczy wyłącznie zarurowania widocznego na fotografiach, czy też wszystkich działek. Prace związane z zarurowaniem na części odcinka wykonano na zlecenie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a pozostałe zarurowanie istniało już od połowy XX wieku. Organ pierwszej instancji bezpodstawnie pominął oświadczenie pracownika Państwowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Rolnej, który wyjaśnił stan faktyczny sprawy co do czasu powstania spornego zarurowania. To że zarurowanie istniało już w latach 70-tych potwierdza także stan wylotów oraz pismo z KOWR dotyczące inwentaryzacji z przekazania gospodarstwa. Organ nie wykazał, aby rów melioracyjny widniał w jakichkolwiek bazach danych lub też aby był zaznaczony na jakichkolwiek mapach. Skarżący nie wie zatem na jakich dowodach bazuje organ twierdząc, iż nastąpiła likwidacja rowu i że rów taki w ogóle istniał w tym miejscu. Z całą pewnością jego istnienia nie potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia z Google Earth.
Zaskarżoną obecnie decyzją Dyrektor Regionalny, po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Organu pierwszej instancji w całości i przekazał Organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy przedstawił chronologiczne i szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że uchylenie decyzji spowodowane jest stwierdzonymi uchybieniami proceduralnymi dotyczącymi postępowania wyjaśniającego i zebrania materiału dowodowego. Dyrektor Regionalny wskazał, że zastosowanie 190 ust. 13 p.w. (w sentencji decyzji Organ pierwszej instancji błędnie wskazał na art. 190 ust. 14 p.w.) wymaga ustalenia, czy wykonanie konkretnego urządzenia wodnego wymagało zgody wodnoprawnej, czyli uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia wodnoprawnego, a to z kolei zależy od tego, kiedy urządzenie zostało zrealizowane, gdyż na przestrzeni lat przepisy prawa przewidywały różne regulacje w tym zakresie.
W toku prowadzonego postępowania Skarżący podnosili, że zarurowania rowu dokonano w 1996 r., w czasie gdy właścicielem nieruchomości była Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, po interwencji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w wyniku zanieczyszczenia wód pochodzących ze zgromadzonych w sąsiedztwie odpadów. Jednak nie przedstawili oni żadnych dokumentów potwierdzających to stanowisko, a jedynie informację o przebiegu i stanie technicznym zarurowania po 1982 r. przedstawioną przez pracownika zakładu prowadzącego działalność na terenie tych nieruchomości, a także informację o zakresie wykonywania przez spółkę wodną prac utrzymaniowych urządzeń melioracyjnych. Z kolei Organ pierwszej instancji swoje stanowisko w sprawie czasu dokonania zarurowania rowu, a co za tym idzie ustalenia, czy wymagało ono uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, oparł jedynie na przekazanych wraz z pismem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z 17 stycznia 2022 r. wycinkach zdjęć lotniczych z portalu Google Earth.
Zdaniem Organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje czasu wykonania spornego orurowania rowu, a co za tym idzie nie może być podstawą do nałożenia na Skarżących obowiązku jego likwidacji. Ponadto Dyrektor Zarządu nakładając obowiązek likwidacji wykonanego orurowania w decyzji powinien opisać szczegółowo jaki jego odcinek powinien zostać zlikwidowany i na czym ma polegać likwidacja.
W konsekwencji zdaniem Dyrektora Regionalnego postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 13 p.w. poprzez:
- niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego kiedy została wykonana przebudowa rowu i czy jej wykonanie wymagało uzyskania zgody wodnoprawnej;
- brak szczegółowego określenia w sentencji decyzji warunków likwidacji, poprzez brak wskazania odcinka zarurowania rowu, który powinien zostać zlikwidowany, a także na czym ma polegać likwidacja;
- nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, co jest objęte ustaleniami art. 191 p.w., który nie był podstawą prowadzenia postępowania;
- brak wyjaśnienia na jakiej podstawie ustalony został termin wykonania obowiązku likwidacji urządzenia.
Ponadto w toku postępowania przez Organem pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżących o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie (w tym o nowym dowodzie w postaci pisma byłego pracownika zakładu z 23 września 2023 r.) oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.
Wobec tego Organ odwoławczy uznał za konieczne:
- zgromadzenie dowodów wskazujących kiedy wykonana została przebudowa rowu będąca przedmiotem postępowania, jakie przepisy prawa obowiązywały w tym czasie i czy jej wykonanie wymagało uzyskania zgody wodnoprawnej;
- określenie w sentencji decyzji zakresu oraz warunków likwidacji, w tym wskazanie lokalizacji oraz długości odcinka zarurowania rowu, które powinno zostać zlikwidowane, a także na czym ma polegać likwidacja;
- ustalenie terminu wykonania likwidacji zarurowania w sposób zapewniający jego dotrzymanie przez Skarżących;
- umożliwienie Skarżącym czynny udział w postępowaniu;
- uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie nie jest możliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż wymagałoby to od Organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.
Od decyzji Dyrektora Regionalnego Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli w ustawowym terminie sprzeciw. W sprzeciwie Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania sprawy.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania ww. przepisu, bowiem Organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie.
W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że największym uchybieniem organów było przerzucenie w całości ciężaru dowodowego, tj. udowodnienia legalności urządzenia oraz braku wykonania przebudowy na Skarżących, co jest niedopuszczalne w świetle art. 77 i art. 78 k.p.a.
Organowi pierwszej instancji nie udało się wykazać braku legalności urządzenia w postaci zarurowania, co winno być ocenione na korzyść Skarżących. Organ odwoławczy nie powinien uchylać decyzji pierwszoinstancyjnej dając w nieskończoność temu organowi możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, ale winien umorzyć postępowanie. Braki w dokumentacji państwowej nie mogą być oceniane na niekorzyść Skarżących. Co niezwykle istotne Organ odwoławczy nie zlecił żadnych konkretnych czynności dowodowych ani nie wskazał konkretnych zaleceń. W ocenie Skarżących Organ odwoławczy stwierdzając brak udowodnienia przez Organ pierwszej instancji braku legalności urządzenia wodnego winien był orzec na korzyść stron oraz uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie.
W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Regionalny wniósł o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Wprawdzie w myśl art. 64d § 2 p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie jednakże jest to dyskrecjonalne uprawnienie sądu (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie nie jest przy tym uzależnione od woli stron postępowania. Zatem zawarty w sprzeciwie wniosek Skarżących o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania sprawy nie był dla Sądu wiążący. Przedłożone do sprawy akta administracyjne pozwalały zaś na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron.
Następnie należy wyjaśnić, że sprzeciw służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zatem przesłankami zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. jest ustalenie, że doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, opubl. w CBOSA). Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a.
Ustalenie, czy dopuszczalne było zakończenie postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. wymaga odniesienia się do regulacji materialnoprawnej. Zakres postępowania determinują bowiem przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W świetle zatem art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19 oraz z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 – opubl. w CBOSA).
Sąd dokonuje zatem kontroli decyzji kasacyjnej wyłącznie pod kątem zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z przepisami pozostającymi w danej sprawie w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, opubl. w CBOSA).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że Dyrektor Regionalny w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że Dyrektor Zarządu naruszył przepisy postępowania w postaci art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże, zdaniem Skarżących, w sytuacji gdy Dyrektorowi Zarządu nie udało się wykazać braku legalności urządzenia wodnego w postaci zarurowania, Organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną. W ocenie Skarżących brak było podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy winien oprzeć się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i uchylić zaskarżoną decyzję Organu pierwszej instancji oraz umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
Wskazać zatem należy, że wszczęte z urzędu postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone było w oparciu o art. 190 ust. 13 p.w. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. W myśl natomiast art. 190 ust. 1 p.w. jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w. przepisy ustawy p.w. dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.
Na gruncie ww. przepisów obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ramach którego należy ustalić, czy i kiedy doszło do wykonania urządzenia wodnego bądź też do realizacji czynności w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w. Następnie należy wyjaśnić, czy przepisy p.w. obowiązujące w czasie wykonania urządzenia wodnego lub realizacji czynności wymagały zgody wodnoprawnej, czyli uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia wodnoprawnego. Konieczne jest zatem wyjaśnienie, czy wykonanie urządzenia wodnego lub realizacja czynności z art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w. miała miejsce z naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów p.w. Naruszenie przepisów p.w. poprzez wykonanie urządzenia bądź prac, na które konieczne było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego lub dokonanie zgłoszenia powinno być bowiem przez organ oceniane na podstawie przepisów obowiązujących w czasie dokonywania naruszeń.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że Dyrektor Zarządu nie wyjaśnił kiedy doszło do przebudowy rowu poprzez jego zarurowanie i na jakim odcinku miało to miejsce. Organ pierwszej instancji swoje stanowisko w sprawie czasu dokonania przebudowy rowu, a tym samym istnienia wymogu uzyskania na taką przebudowę pozwolenia wodnoprawnego, oparł jedynie na wycinkach zdjęć lotniczych z portalu Google Earth. Zdjęcia te obrazują fragmenty działek objętych postępowaniem, nie obejmują całego rowu i jego orurowania. Organ pierwszej instancji, wskazując w decyzji na materiał zdjęciowy i ustalenia protokołu z kontroli z 14 października 2021 r., nie wyjaśnił na podstawie jakich danych zawartych w tej dokumentacji doszedł do wniosku, że przebudowa rowu wymagała pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Zarządu nie ustalił zatem kluczowej dla stwierdzenia samowoli wodnoprawnej okoliczności faktycznej.
W ocenie Sądu, Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że niewyjaśnienie wskazanej wyżej okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 13 p.w.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzić trzeba, że już tylko wykazanie ww. naruszenia uprawniło Organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej.
Należy mieć na uwadze, że postępowanie z art. 190 ust. 13 p.w. jest prowadzone z urzędu, a nie na wniosek strony. Oznacza to, że to na organie spoczywa główny ciężar ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy. Przy czym realizacja przez organ administracji obowiązków z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy.
Zasadnie wskazują Skarżący, że brak dokumentów czy dowodów dotyczących czasu oraz przyczyn zarurowania spornego rowu nie może rodzić domniemania samowoli wodnoprawnej Skarżących. Nie zwalnia to jednak organów z obowiązku przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w sprawie.
Podkreślić należy, że także stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Rozważanie przez organ prowadzący postępowanie jego bezprzedmiotowości nie zwalnia organu z powinności określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarówno bowiem przy zakończeniu sprawy w sposób merytoryczny jak i nie merytoryczny jej okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę orzeczenia nie mogą budzić wątpliwości. Wobec tego także przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania organy powinny, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokonać ustaleń stanu faktycznego co do okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie – co nie jest kwestionowane – Organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego. Wprawdzie z art. 81a § 1 k.p.a. wynika, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, to wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Jednakże zastosowanie wynikającej z ww. przepisu zasady uwzględnienia wątpliwości na korzyść strony jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu wszelkiego dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Organ musi zatem najpierw dążyć do ustalenia stanu faktycznego i dokonać jego oceny, w tym wyjaśnienia pojawiąjących się wątpliwości, a dopiero gdy wyjaśnienie tych wątpliwości nie jest możliwe, wówczas rozstrzyga je na korzyść strony. O istnieniu niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego można mówić dopiero wówczas, gdy nie ma dowodów, przy pomocy których można ustalić istnienie lub nieistnienie określonej okoliczności albo pomimo przeprowadzenia wszelkich możliwych dowodów nie udało się ustalić jednoznacznie istnienia lub nieistnienia określonej okoliczności.
Wobec tego niezasadne jest zarzucanie Organowi odwoławczemu, że nie wydał decyzji merytorycznej na korzyść Skarżących, tj. uchylającej decyzję Organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne. Organ nie może zastosować art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli braki w materiale dowodowym są rezultatem uchybień organu (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 81a teza 8).
Zasadnie także Organ odwoławczy wskazał na naruszenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art. 10 § 1 k.p.a. i na wadliwość sformułowania rozstrzygnięcia decyzji Organu pierwszej instancji. Wadliwość ta polegała na braku wskazania odcinka zarurowania rowu, który powinien zostać zlikwidowany oraz na nałożeniu obowiązku z art. 191 p.w., który nie był podstawą prowadzenia postępowania w sprawie.
Wobec powyższego należy uznać, że Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał na naruszenie przez Organ pierwszej instancji konkretnych przepisów prawa procesowego oraz wyliczył braki, jakie zawiera materiał dowodowy. Zdaniem Sądu wskazany w zaskarżonej decyzji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Chodzi bowiem o okoliczności o charakterze zasadniczym dla prowadzonego postępowania, od których zależy jego wynik. Wydanie przez Dyrektora Regionalnego decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego nie może gromadzić nowych dowodów, czynić nowych ustaleń faktycznych i je oceniać, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20, opubl. w CBOSA). Słusznie zatem Dyrektor Regionalny przyjął, że zaniedbania Organu pierwszej instancji w zgromadzeniu i ocenie materiału dowodowego nie mogły być usunięte w postępowaniu odwoławczym, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności.
W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty sprzeciwu dotyczące braku wskazania w zaskarżonej decyzji konkretnych czynności dowodowych jakie powinien przeprowadzić Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę. Organ odwoławczy wskazał bowiem jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia i wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taki zakres wytycznych odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis nakazuje wskazać jedynie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zawiera natomiast wymogu wskazania jakich czynności dowodowych organ pierwszej instancji winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyroki NSA z: 14 lutego 2019 r., II OSK 748/17; 12 czerwca 2019 r., II OSK 1599/19 - opubl. w CBOSA).
Należy zatem uznać, że Organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a..
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.