II SA/GL 558/06

II SA/Gl 558/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Krawczyk
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Sygn. powiązane
I OZ 1015/07 - Postanowienie NSA z 2008-01-17
I OSK 620/08 - Wyrok NSA z 2009-04-23
I OSK 592/09 - Postanowienie NSA z 2009-07-23
I OZ 585/07 - Postanowienie NSA z 2007-10-04
I OZ 969/09 - Postanowienie NSA z 2009-10-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi E. L., J.L. i J.L. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. działająca z upoważnienia Starosty B. Kierownik Referatu Ewidencji Gruntów Starostwa Powiatowego w B. odmówiła wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów Gminy M., obręb P. polegającej na ujawnieniu w tym operacie tytułu własności nieruchomości objętej zbiorem dokumentów [...]. W podstawie prawnej decyzji podane zostały przepisy art. 104 i art. 268 a k.p.a., art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ). W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismami E. i J.L. sygnalizujących niezgodność między danymi zawartymi w wyżej wymienionym operacie, a danymi wynikającymi ze zbioru dokumentów [...]. W oparciu o zapisy rejestrów stwierdzono, że grunty stanowiące współwłasność E. i J. L. wpisano do operatu ewidencji na podstawie prawomocnego aktu własności ziemi z dnia [...] r. Nr [...] dotyczącego działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że działki te zostały nabyte w drodze umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] r. Stanowiły one [...] nieruchomości objętej [...]. Pozostałą część nieruchomości objętej tym zbiorem dokumentów, a składającą się z działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha nabyła I.C.( siostra J.L.) na podstawie prawomocnego aktu własności ziemi z dnia [...]r. nr [...]. Przez przyjęcie wskazanych aktów własności ziemi została zniesiona dotychczas istniejąca współwłasność nieruchomości dla której założono zbiór dokumentów [...]. Ostatnio wymienioną część nieruchomości I. C. darowała E.L. i prowadzona jest dla niej w Sądzie Rejonowym w Z. księga wieczysta nr [...]. W dalszej części uzasadnienia decyzji Starosta podał, że będące podstawą wpisu do operatu wyżej wymienione akty własności ziemi uzyskały walor prawomocności, albowiem zainteresowane strony nie wniosły od nich odwołania, a zgodnie z obowiązującymi przepisami są one niewzruszalne na drodze postępowania administracyjnego. Ponadto nieruchomość objęta drugim z tych aktów była przedmiotem obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, gdyż czynności organu prowadzącego ewidencję mają jedynie charakter rejestracyjny i nie może on rozstrzygać żadnych spornych kwestii własnościowych oraz dotyczących granic nieruchomości.
W bardzo obszernym odwołaniu od tej decyzji J. i E.L. powołując się na liczne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego, Konstytucji R.P., ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków domagali się stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i dokonania wpisu do ewidencji gruntów zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wskazali, że w okresie prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego nie zmienił się obszar nieruchomości, której dotyczyła umowa darowizny z [...] r. sporządzona w formie aktu notarialnego ( repertorium Nr [...]) znajdująca się w zbiorze dokumentów, a mimo to wg aktu własności ziemi, na który powołał się organ I instancji "gruntu ubyło". Oba akty własności ziemi wskazują na powierzchnię [...] ha i [...] ha, co nie odpowiada powierzchni [...] ha o jakiej jest mowa w zbiorze dokumentów. Podnieśli, że będący podstawą wpisu do operatu ewidencji gruntów akt własności ziemi z [...] r. nie został im doręczony. Akt ten został, ich zdaniem, wydany także z naruszeniem prawa, bowiem w chwili jego wydania nie byli oni posiadaczami samoistnymi nieruchomości lecz jej właścicielami, gdyż nabyli ją w drodze kilku aktów notarialnych. Podnieśli także, że organ bez wymaganych dokumentów podzielił ich własność po [...] na dzieci po zmarłej I. C., mimo zbycia przez nią swojej własności na ich rzecz. Stanowisko zaś organu o braku podstaw do wzruszania aktów własności w trybie postępowania administracyjnego uznali za sprzeczne z k.p.a. Zauważyli wreszcie, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów prowadzi się wg ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, a nie jak to miało miejsce w przypadku wpisów dotyczących ich nieruchomości.
Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazał art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu podał, że po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 6, art. 10, art. 75 i art. 107 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania zauważył, że wpisy w rejestrze ewidencji gruntów prowadzonym dla nieruchomości stanowiącej własność E. i J. L. zostały dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zainteresowani ich wówczas nie kwestionowali. Uznał, że zasadna była odmowa wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym na podstawie wcześniejszego dokumentu prawnego, zawierającego informację o wysokości udziałów do nieruchomości bez wskazania konkretnych działek. Organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego podzielił także stanowisko Starosty, że decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów nie może rozstrzygać kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności, co było zasadniczym żądaniem wnioskujących o zmianę wpisu w ewidencji.
Skargę na to orzeczenie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.L., E.L. oraz przyłączający się do skargi J.L. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Starosty B. wskazując, że ich wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności zarzucili wydanie tych decyzji z naruszeniem przepisów Konstytucji R.P. ( art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2, a ponadto: art. 2, art. 7, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 77, art. 87 ust. 1 ustawy zasadniczej ), przepisów zamieszczonych w art. 75 i następnych k.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. a także art. 107 § 3 tej ustawy. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący powtórzyli też w całości argumentację prawną zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo też podnieśli, że organ odwoławczy oparł swoją decyzję na niekompletnych aktach sprawy oraz zakwestionowali prawidłowość numerów działek wchodzących w skład ich nieruchomości, uwidocznionych w ewidencji gruntów.
W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego udziału w postępowaniu spadkobierców I.C. organ wyjaśnił, że osoby te nie nabyły udziałów w nieruchomości skarżących. Nabyły one natomiast w drodze spadku po [...] części własność innej należącej do I.C. nieruchomości położonej w N.W. Co zaś się tyczy zarzutu nieprzekazania przez organ I instancji wszystkich pism stron Ś.W.I.N.G. i K. podał, że dotyczyło to korespondencji skarżących kierowanej do Starosty B. w trybie skargowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269, w aspekcie jej zgodności z prawem uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodać należy, że kontrolę tę Sąd przeprowadził kierując się także wskazaniami zawartymi w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a. ),a zatem nie będąc związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami.
W pierwszym rzędzie Sąd był zobligowany do oddalenia skargi J. L., bowiem nie posiadał on legitymacji do jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, poza prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz organizacją społeczną w sprawie mieszczącej się w zakresie jej statutowej działalności, jest każdy kto ma w tym interes prawny. O "interesie prawnym" w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy zaś wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Tym samym od wykazania związku między tak rozumianym interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej jest uzależnione uprawnienie do złożenia skargi ( A. Kabat, Komentarz do art. 50 P.p.s.a. w :
B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005.
J. L. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem administracji geodezyjnej i kartograficznej oraz organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w sprawie zmiany wpisu danych do operatu ewidencji gruntów i budynków Gminy M. Postępowanie to dotyczyło, bowiem gruntów stanowiących własność, bądź współwłasność E. i J. małżonków L. W toku rozprawy E. L. podała, że współskarżący jest ich synem, któremu mają zamiar przekazać prowadzone przez nich gospodarstwo rolne. Z tej okoliczności, w świetle przeprowadzonych wyżej rozważań, nie można jednak wyprowadzić wniosku, że rozstrzygnięcia zapadłe w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu dotyczyły jego interesu prawnego. W tym stanie rzeczy skarga J. L. podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 tej ustawy, gdyż nie miał on interesu prawnego w jej wniesieniu do sądu.
Co się tyczy skargi E. L. i J. L. należy wskazać, że poddana kontroli Sądu decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uchybia przepisom proceduralnym, albowiem organ drugiej instancji wbrew twierdzeniom skarżących poprawnie ocenił zebrane dowody, na ich podstawie dokonał trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Zdaniem Sądu nie jest zasadny w szczególności zarzut wydania decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 75, art. 77 i art. 83 tej ustawy. Z urzędu Sąd dostrzegł jednak uchybienie w treści rozstrzygnięcia decyzji Starosty B. W sentencji tej decyzji Starosta odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wskazując jednocześnie, że postępowanie w sprawie prowadzone było z urzędu. Zauważyć należy, że w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego właściwym orzeczeniem kończącym postępowanie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, winna być oparta na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. decyzja o jej umorzeniu. Z treści oraz uzasadnienia decyzji Starosty, a także z decyzji organu II instancji oraz wyjaśnień złożonych przez skarżących na rozprawie, wynika jednak, że postępowanie w sprawie było prowadzone z wniosku E. i J. małżonków L., a nie z urzędu, jak podał organ. Stanowisko to Starosta oparł prawdopodobnie w wyniku dokonania nieprawidłowej wykładni § 46 § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu opisane uchybienie sprowadzić zatem należy do błędnego poinformowania stron o trybie w jakim nastąpiło wszczęcie postępowania, a tym samym nie mogło mieć ono istotnego wpływu na wynik sprawy.
Pozbawione podstaw były także podniesione w skardze zarzuty naruszenia decyzjami obu instancji przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z :
1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,
2) prawomocnych orzeczeń sądowych,
3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia
lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,
4) ostatecznych decyzji administracyjnych,
5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,
6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.
( § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków)
Z powyższego uregulowania wynika, że postępowanie ewidencyjne nigdy nie służyło kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczenia bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie można też – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 1907/01 ( LEX nr 156364) – oceniać aktów, orzeczeń i czynności prawnych wymienionych w cytowanym wyżej § 12 rozporządzenia, ani uzależniać zmian w ewidencji od dokonania takiej oceny.
Z akt sprawy oraz przedstawionych przez skarżących dodatkowych dokumentów wynika, że domagali się oni, aby Starosta B. dokonał takiej opisanej wyżej oceny i wprowadził zmiany w prowadzonym przez siebie operacie ewidencji gruntów i budynków. Zmiany te polegać miały na ujawnieniu w tym operacie danych zawartych w zbiorze dokumentów [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Z. dla nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w P. i zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...]. Zgodnie z wnioskiem skarżących miały one zostać wprowadzone w miejsce danych wynikających z aktu własności ziemi z dnia [...] r. Nr [...]. W szczególności E. i J. małżonkowie L. domagali się wpisania do operatu określonej w tym zbiorze powierzchni ich nieruchomości. W skardze podnieśli dodatkowo, że numery ewidencyjne należących do nich działek także nie odpowiadają numerom uwidocznionym w operacie. Żądanie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów skarżący oparli przede wszystkim na treści wspomnianego już art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w którym to przepisie nie zostały wymienione decyzje administracyjne, a decyzjami takimi były kwestionowane przez nich akty własności ziemi. Jak wynika z zestawienia wielkości powierzchni działek składających się na nieruchomość dla której został założony [...], a które ujawniono w operacie ewidencyjnym ich łączna powierzchnia wynosi [...], gdy tymczasem ich powierzchnia w świetle wspomnianego zbioru dokumentów winna wynosić [...] ha.
W tym miejscu zauważyć należy, że poza przywoływanym zbiorem dokumentów, dla części tej nieruchomości o pow. [...] ha została założona na podstawie wniosku z dnia [...] r. księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w Z., w której jako właściciel została ujawniona E. L. Z zapisów zamieszczonych w dziale II tej księgi wynika, że podstawą nabycia przez wyżej wymienioną przedmiotowego prawa własności była umowa darowizny sporządzona w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. rep. nr [...] oraz drugi akt własności ziemi wydany przez PPRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Z. dnia [...] r. Nr [...]. W świetle powyższego poważne wątpliwości budzić musi zasadność zarzutu skarżących twierdzących, że nie mieli świadomości o sporządzeniu aktu własności ziemi odnoszącego się do części ich nieruchomości, a w szczególności iż nie został on im doręczony. Zauważyć też należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych znajdujące się w samoistnym posiadaniu rolników stały się z mocy samego prawa z dniem wejścia z życie tej ustawy własnością tych rolników, nie tylko jeżeli oni sami lub ich poprzednicy nabyli je bez prawem przewidzianej formy umowy nie tylko sprzedaży, zamiany, darowizny czy dożywocia, ale także umowy o zniesienie współwłasności, co miało miejsce w przypadku będącej przedmiotem postępowania nieruchomości, bowiem udziały w jej współwłasności mieli E. i J. L.( [...] cz.) oraz I. C. ([...] cz.). Zasadnie skarżący zostali także pouczeni przez Starostę B. o braku możliwości kwestionowania w postępowaniu administracyjnym treści aktów własności ziemi wydanych w opisanym trybie. Powyższe stanowisko wynika wprost z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 57, poz. 229 ze zm.) stanowiącym, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Przepis ten był także kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/99 ( opubl. w: OTK z 2000 r. nr 1, poz. 5 ) uznał, że nie jest on niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji R.P.
Bezzasadnym okazał się także zgłoszony przez skarżących zarzut o błędnym oznaczeniu w operacie ewidencyjnym działki wchodzącej w skład nieruchomości objętej [...], która oznaczona była pierwotnie numerem ewidencyjnym [...], a w której miejsce wpisane zostały do tej ewidencji działki o nr [...] i nr [...].
W przywołanej księdze wieczystej istotnie dokonano wpisu, że na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w C.z dnia [...] r. sygn. akt [...] przywrócono wpis dotyczący działki [...]. Jednakże z kolejnego wpisu do tej księgi wynika, że w oparciu o zawiadomienie Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] r. i dołączonego do niego wyciągu z wykazu zmian gruntowych ponownie ujawniono podział działki nr [...] na działki nr nr [...] i [...].
Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił także skargę E. L. i J. L.
su.