II SA/Gl 555/25

II SA/Gl 555/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 418
art. 29 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7721.421.2024.ZS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 4 grudnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zainicjowane zostało w dniu 14 czerwca 2023 r., kiedy to do organu I instancji wpłynęło pismo A.S. oraz obecnie skarżącej A.R. zatytułowane "zgłoszenie samowoli budowlanej". W piśmie tym wskazano, że na działce nr [...] w J. przy ul. [...], należącej do M.D., zwanego dalej inwestorem, wybudowano wiatę trwale związaną z gruntem o powierzchni ok. 60 m2. Ponadto, na przedmiotowej wiacie zainstalowano panele fotowoltaiczne. W związku z powyższym autorzy pisma wnieśli o przeprowadzenie przez PINB kontroli wiaty pod kątem obowiązujących przepisów.
Po przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r., umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U z 2025 r., poz. 418). Tym samym, ponieważ nie można udowodnić samowoli budowlanej w stosunku do wybudowania spornej wiaty, a inwestycja nie jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego, to brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca oraz uczestnik postępowania A.S. W odwołaniu wskazali, że wiata wybudowana przez inwestora ma powierzchnie zabudowy 56 m2, w związku z czym brak było podstaw do umorzenia postępowania.
Postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2024 r., zlecono organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie dokonania oględzin na działce w celu ustalenia czy ściana oporowa będąca przedmiotem odrębnego postępowania jest konstrukcyjnie powiązana z wiatą w ten sposób, że stanowią one jeden obiekt budowlany. W uzasadnieniu wskazano, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym dotychczas w sprawie materiałem dowodowym organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji wskazującej na to, że przedmiotową ścianę oporową i wiatę należy uznać za odrębne obiekty budowlane.
W dniu 26 marca 2024 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na okoliczność powiązania konstrukcyjnego ściany oporowej oraz wiaty. Podczas oględzin ustalono, że konstrukcja wiaty jest konstrukcją samonośną bez powiązań z elementami do których przylega, tj. ściany oporowej. Jednocześnie w protokole oględzin wskazano, że ściana oporowa i konstrukcja wiaty nie stanowią jednego obiektu budowlanego.
Decyzją z dnia 8 maja 2024 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia 11 grudnia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dokonano pomiaru powierzchni zabudowy wiaty, a okoliczność ta ma znaczenie dla ustalenia czy jej budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego koniecznym również było jednoznaczne określenie daty budowy wiaty. Ponadto, w przypadku ustalenia, że właściciel nieruchomości korzysta z wiaty jako miejsca postojowego dla samochodu, to w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 poz. 1225).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego wiaty, sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Ocena taka została sporządzona i przedłożona organowi w dniu 29 października 2024 r. Wynika z niej m.in. wyliczenie "powierzchni wiaty": 12.50 m x (4.04+3.93/2) = 49.81 m2. Autor oceny wskazał jednocześnie, że z uwagi na odległość od okien i granicy działki nie ma możliwości lokalizacji miejsca postojowego pod wiatą, natomiast dopuszcza się przeznaczenie gospodarczo-rekreacyjne.
Decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r. organ I instancji ponownie umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skoro wątpliwości zostały wyjaśnione a powierzchnia zabudowy wiaty wynosi 49.81 m2 , to brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżąca oraz uczestnik postępowania. W treści odwołania organowi I instancji zarzucono m.in. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że organ pominął uwagi co do przedłożonej przez inwestora oceny stanu technicznego spornej wiaty, a tym samym niezasadnie umorzył postępowanie administracyjne.
Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podniesione przez skarżących są bezzasadne. Organ I instancji wykonał zawarte polecenia, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Organ uznał dalej, że obiekt posiada cechy pozwalające uznać go za wiatę (wsparcie budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian) – funkcję nośną stanowią słupy a nie ściany. Nie jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem jest to budowla. Obiekt stanowi niewątpliwie wiatę o powierzchni 49,81 m2 a na jej budowę, zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Wyjaśniono przy tym, że powierzchnia zabudowy wiaty została obliczona i podana w ocenie stanu technicznego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Podkreślono jednocześnie, że ocena ta stanowi, stosownie do art. 75 k.p.a., dowód w postępowaniu, który nie budzi zastrzeżeń pod względem wiarygodności, a zatem okoliczności w niej wykazane nie wymagają dalszego prowadzenia postępowania dowodowego. Wskazano również, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji przedmiotowa wiata nie pełniła funkcji użytkowej, bowiem nie była ona wykorzystywana do zaspokajania potrzeb bytowych czy magazynowych. Z tego też względu do przedmiotowej wiaty nie miały zastosowania przepisy z zakresu warunków technicznych dotyczące m.in. odległości budynków (lub ich części) oraz odległości od granicy działki budowlanej, czy też przepisy dotyczące odległości stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, wskutek oparcia rozstrzygnięcia w zakresie określenia powierzchni spornej wiaty wyłącznie na dokumencie przedstawionym przez inwestora, podczas gdy kwestia określenia powierzchni spornej wiaty miała dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie. Skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawione zostały argumenty na poparcie postawionego zarzutu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie.
Poprzedzając ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania przyjdzie zauważyć, że w przepisach prawa budowlanego brak jest definicji legalnej wiaty. Próby zdefiniowania obiektu budowlanego będącego wiatą wielokrotnie dokonywało jednak orzecznictwo sądowoadministracyjne. Pod pojęciem wiaty rozumie się więc samodzielną budowlę, posiadającą dach, nie obudowaną ze wszystkich stron ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawioną (wiata wolnostojąca), której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Podstawową jej cechą jest natomiast oparcie dachu na słupach, które wiążą obiekt z gruntem (por. np. wyroki NSA z dnia: 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/14; 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 575/17; 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1091/18; 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2266/18; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20; 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2083/22).
W sprawie bezspornym jest, że obiekt budowlany co do którego prowadzone jest postępowanie jest wiatą. Konsekwencją zakwalifikowania obiektu budowlanego objętego postępowaniem jako wiaty, jest konieczność dokonania oceny jej legalności w świetle regulacji ustawy - Prawo budowlane.
Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Z kolei w myśl art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.
Jak wynika z akt sprawy, w tym z oświadczenia inwestora (k.a. nr 9, nr 15), na wybudowanie przedmiotowej wiaty nie uzyskano ani pozwolenia na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia tej budowy. Tym samym, kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego było prawidłowe ustalenie powierzchni zabudowy spornej wiaty. Przypomnieć należy, że organy nadzoru budowlanego przyjęły powierzchnię zabudowy wiaty na 49.81 m2 i w konsekwencji uznały, że wiata nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia w związku z czym postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż na gruncie prawa budowlanego, postępowanie co do zasady staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organ mógł zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, to obowiązany jest kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić przyjdzie, że przeprowadzone postępowanie dowodowe budzi zastrzeżenia, bowiem nie spełnia ono wymogów przewidzianych w art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., a co za tym idzie, również tych z art. 80 k.p.a. stanowiącego, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zasadniczym dowodem, na podstawie którego organy nadzoru budowlanego oparły swe wyniki dot. powierzchni zabudowy wiaty (49,81 m2) stała się ocena stanu technicznego, sporządzona w trybie i na zasadach określonych w art. 81c Prawa budowlanego. Przyjdzie jednak zauważyć, że ocena ta, odnośnie sposobu obliczenia "powierzchni wiaty", jawi się jako lakoniczna. Na tą okoliczność zaprezentowano jedynie działanie matematyczne, nie wskazując przy tym w jaki sposób dokonywano tych obliczeń ani czym różni się "powierzchnia" od "powierzchni zabudowy". Z przedstawionej oceny technicznej nie wynikało jednocześnie czy osoba ją sporządzająca obliczyła powierzchnię zabudowy wiaty na podstawie wymiarów jej zadaszenia, czy też jako iloczyn wymiarów wyznaczonych po zewnętrznym obrysie słupów, analogicznie jak liczona jest powierzchnia zabudowy budynków.
Powyższe uwagi, zestawione z twierdzeniami organu I instancji, jakoby okoliczności wykazane w ocenie stanu technicznego "nie wymagają dalszego prowadzenia postępowania dowodowego", wskazują na niedopuszczalną, z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), praktykę przyjęcia a priori prawidłowości dowodu sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Analiza rozstrzygnięcia i stanowiska organów obydwu instancji prowadzi bowiem do wniosku, że organy przyjęły w sposób bezkrytyczny zaproponowane przez biegłego obliczenia.
Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że sam fakt, iż ocena stanu technicznego została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, nie zwalnia organów z obowiązku dogłębnego zapoznania się z jej treścią, poddania jej krytycznemu osądowi i wreszcie, jeżeli pojawią się jakiekolwiek wątpliwości, ich rozwianiu poprzez uzyskanie dodatkowych wyjaśnień. Jak wskazuje się w orzecznictwie rzeczą oczywistą jest, że organ może uznać prymat poszczególnego dowodu w danej sprawie, uznając go za kluczowy. Z pewnością taki walor mogą mieć wszelkiego rodzaju opinie czy też ekspertyzy specjalistów posiadających specjalistyczną wiedzę w danej dziedzinie. Jednakże i w takim przypadku taki dowód podlega analizie. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na konkluzję zawartą w opinii specjalisty, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach oparł on swoje konkluzje i skontrolować prawidłowość jego rozumowania, w tym skonfrontować zawarte w opinii wnioski z podniesionymi przez stronę zarzutami (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1124/13).
Przyjdzie jednocześnie wskazać, że zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Istota postępowania odwoławczego wyklucza więc ograniczenie się tylko do kontroli kwestionowanej decyzji, bez ponownej analizy wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik postępowania. To z kolei oznacza, że organ odwoławczy nie może poprzestać na polemice z argumentami odwołania, lecz winien raz jeszcze ocenić zgromadzone w sprawie dowody i okoliczności oraz odnieść je do przepisów mających zastosowanie w tej konkretnej sprawie. W tym stanie rzeczy, stanowisko organu odwoławczego kwitujące zarzuty odwołania stwierdzeniem, że ocena stanu technicznego nie budzi zastrzeżeń organu, świadczy o istotnym naruszeniu zasady dwuinstancyjności i uchyleniu się od zbadania zgromadzonego materiału dowodowego.
W ocenie Sądu organy powinny były zatem skonfrontować wydaną ocenę stanu technicznego z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i w sposób jednoznaczny potwierdzić powierzchnię zabudowy wiaty, wskazując przy tym sposób jej obliczenia. Zauważyć przy tym przyjdzie, że pomiar i obliczenie powierzchni obiektu o nieznacznych wymiarach nie należą do czynności, do których wykonania niezbędna byłaby wiedza fachowa. Tego rodzaju obliczenie może być dokonane przez pracowników organu podczas oględzin. Taka sytuacja miała zresztą miejsce podczas pierwszych oględzin przeprowadzonych w dniu 6 września 2023 r. Zabrakło jednak w protokole wyjaśnień odnośnie danych wyjściowych służących do obliczenia powierzchni. Dodatkowo w protokole podano powierzchnię przybliżoną, o czym świadczy użycie wyrażenia "około". Zabrakło też w ustaleniach organów wyjaśnień odnośnie znaczenia pojęć "powierzchnia zabudowy wiaty" i "powierzchnia całkowita wiaty".
Przyjdzie również zauważyć, że we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 13 czerwca 2025 r. wskazano, że wiata ma powierzchnię około 60 m2 (przybliżona długość 14 m, szerokość 4 m., wysokość 2 m 73 cm). W piśmie inwestora z dnia 6 lipca 2025 r. wskazano, że wiata ma powierzchnię zabudowy 50 m2. Z kolei we wspomnianym już protokole oględzin z dnia 6 września 2023 r. ustalano, że na posesji na której przeprowadzono oględziny znajduje się wiata o wymiarach powierzchni całkowitej ok. 61.5 m2 i ok. 50 m2 powierzchni zabudowy. Tego rodzaju różnice i rozbieżności w ustaleniu decydującego dla rozstrzygnięcia parametru wymagały wyczerpujących działań organu i jednoznacznych ustaleń.
Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji rozważy, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, jaka jest rzeczywista powierzchnia zabudowy wiaty i wyjaśni, w oparciu o jaką metodę (tj. na podstawie wymiarów zadaszenia czy też iloczynu wymiarów wyznaczonych po zewnętrznym obrysie słupów, czy też w jeszcze inny sposób) dokonano powyższych obliczeń. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii, w zależności od wyników ustaleń, organ wyda odpowiednią decyzję.
Mając powyższe na uwadze decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl