II SA/Gl 553/25

II SA/Gl 553/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 1, art. 64d § 1, art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. P., M. P. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7721.408.2024.PG w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz wnoszącego sprzeciw 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...], znak sprawy: [...], z dnia 13 listopada 2024 r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej "k.p.a." oraz na podstawie art.49i w zw. art. 49f i na podstawie art. 83 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej "P.b.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB", "organ I instancji") zalegalizował garaż i barak przy ulicy [...] w K., zlokalizowane na działce o nr [...], które zostały zrealizowane ponad 20 lat temu bez prawem wymaganej zgody organu architektoniczno-budowlanego.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 25 stycznia 2024 r. do PINB wpłynął wniosek pełnomocnika E.P. i M.P. (dalej "Wnioskodawcy" lub "Skarżący") o wszczęcie uproszczonej legalizacji obiektu garażowego oraz baraku, posadowionych na działce nr [...] przy ul. [...] w K., które zostały wybudowane w 1986 roku.
W dniu 30 stycznia 2024 r. PINB wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie tych obiektów.
Pismem z 1 marca 2024 r. adwokat M.K., w imieniu własnym oraz A.P., wniosła o wyłączenie pracownika PINB Z.M. od prowadzonych postępowań o sygnaturze [...] i [...], które są ze sobą tożsame podmiotowo i przedmiotowo.
Postanowieniem nr [...] z dnia 4 marca 2024 roku znak: [...] PINB odmówił wyłączenia swojego pracownika.
W dniu 5 marca 2024 r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotowych obiektów i stwierdził, że budynek garażowy wykonany jest z pustaków i posiada wymiary 3,18 x 5,34 m, o płaskim dachu i przylega do budynku sąsiedniego. Budynek baraku określony został jako budynek gospodarczy, zbudowany w konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,35 x 5,10 m.
Postanowieniem nr [...] z dnia 18 marca 2024 roku znak: [...] PINB nałożył na wnioskodawców obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących garażu i baraku przy ul. [...] w K. na działce nr [...], do których należą:
1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawnie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane);
2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego;
3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego:
a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania,
w terminie do 30 września 2024 r.
Postanowieniem nr [...] z 21 marca 2024 roku znak: [...] PINB odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego garażu i baraku, przy ul. [...] w K. dz. nr [...].
W dniu 24 września 2024 r. Wnioskodawcy przedłożyli dokumentację w sprawie uproszczonej legalizacji, tj. ekspertyzę techniczną dotyczącą budynku garażowego i baraku z dnia 12 sierpnia 2024 r. sporządzoną przez mgr inż. T.K. (nr upr. [...], członka ŚOIIB nr [...]), z której wynika, że przedmiotowe obiektu nie stwarzają zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, pozwalają na bezpieczne użytkownie obiektów zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania, "tj. jako budynek – pomieszczenie gospodarcze" .
W dniu 29 października 2024 roku przedłożyli w siedzibie PINB geodezyjną inwentaryzację powykonawczą dla przedmiotowych nieruchomości, sporządzoną przez geodetę D.T. oraz geodetę uprawnionego mgr inż. A.G. (nr upr. [...]).
W dniu 13 listopada 2024 r. M.K. przedłożyła w siedzibie PINB kserokopię opinii pożarowej sporządzonej dla przedmiotowego garażu z 16 czerwca 2020 r. oraz kserokopię opinii technicznej z 1 października 2019 r., z których wynika, że obiekty nie spełniają wymogów pożarowych w zakresie wymaganej odległości między budynkami i nie są wydzielone pożarowo za pomocy ściany oddzielenia ppoż., w związku z czym stanowią zagrożenie pożarowe dla budynku sąsiedniego, znajdującego się na działce nr [...]. Budynek, który przylega ścianą do budynku, znajdującego się na działce sąsiedniej nie posiada ściany oddzielenia ppoż., a pomiędzy obiektami nie znajduje się żadna dylatacja, w budynku występują pęknięcia na granicy konstrukcji płyt żelbetowych co może świadczyć o niestabilności konstrukcji.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB opisaną na wstępie decyzją zalegalizował budynek garażowy i barak, zlokalizowane na działce o nr [...] przy ulicy [...] w K., zrealizowane ponad 20 lat temu bez prawem wymaganej zgody organu architektoniczno-budowlanego.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła M.K., kwestionując poprawność ekspertyzy sporządzonej dla przedmiotowych obiektów. Ponadto podniosła, że geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza została przedłożona po terminie wskazanym w postanowieniu PINB.
ŚWINB w Katowicach decyzją z dnia 7 marca 2025 r. nr WINB.WOA.7721.408.2024.PG, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 P.b., uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy w pierwszej części opisał przebieg dotychczasowego postępowania. Po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy oraz zapoznaniu się z zarzutami i twierdzeniami podnoszonymi w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwym było złożenie skutecznego wniosku o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec budynku garażowego oraz baraku, stanowiącego budynek gospodarczy. Przedmiotowe obiekty zostały wybudowane ponad 20 lat temu w warunkach samowoli budowlanej, co poświadczyli właściciele budynku oraz co zostało przesądzone w toku postępowania prowadzonego przez PINB o sygn. akt [...]. ŚWINB stwierdził ponadto, że przedłożona przez wnioskodawców ekspertyza nie zawiera żadnej adnotacji dotyczącej spełnienia warunków p.poż ani potwierdzenia stanowiska sporządzającego ekspertyzę, że budynki "nie stwarzają zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi". Podkreślił, że przedmiotem postępowania są obiekty, które zostały wybudowane nie tyle w granicy działki, co przylegające do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej. W konkluzji ŚWINB stwierdził, że nie zostało wyjaśnione czy przedmiotowe budynki nie stwarzają zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi – co stanowiło element sporny w postępowaniu prowadzonym przed PINB pod sygnaturą akt [...]. Ponadto przedłożona ekspertyza została sporządzona dla obiektów - "garaż" i "barak", natomiast z jej treści wynika, że "przedmiotowe obiekty nie stwarzają zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, pozwalają na bezpieczne użytkownie obiektów zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania, "tj. jako budynek - pomieszczenie gospodarcze". W ocenie ŚWINB ekspertyza dotyczy dwóch budynków o funkcji gospodarczej, natomiast wniosek o wszczęcie postępowania uproszczonego legalizacyjnego dotyczy budynku garażowego oraz "baraku" o funkcji gospodarczej. W związku z tym ŚWINB stwierdził sprzeczność złożonej dokumentacji legalizacyjnej z przedmiotem postępowania. Inne bowiem warunki techniczne powinien spełniać budynek o funkcji gospodarczej a inne o funkcji garażowej. Zdaniem ŚWINB organ I instancji błędnie określił przedmiot legalizacji jako garaż, ponieważ z dokumentacji legalizacyjnej (ekspertyzy) wynika, że legalizacja powinna dotyczyć budynku gospodarczego oraz baraku - budynku o funkcji gospodarczej. Organ odwoławczy stwierdził ponadto brak przedłożenia kompletnej dokumentacji legalizacyjnej tj. brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokument ten jest niezbędnym i koniecznym elementem procesu uproszczonej legalizacji, wynikającym z art. 49g P.b. W ocenie ŚWINB uniemożliwia to dokonanie legalizacji przedmiotów postępowania.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził m.in. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. M.in. zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie "w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności". Organ odwoławczy uznał, iż wydana przez organ I instancji decyzja obarczona jest wadami powodującymi konieczność jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazania do co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania wynikają z uzasadnienia jego decyzji.
Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od wyżej opisanej decyzji ŚWINB z dnia 7 marca 2025 r. zarzucając jej, iż została wydana bez zaistnienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a a także z naruszeniem konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej dodatkowo w art. 6 k.p.a.
W szerokim uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżących przedstawił argumenty uzasadniające podniesione zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. sygn. II SA/Gl 259/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).
W doktrynie przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729).
Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych w/w przepisem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, pomimo dostrzeżonego niepełnego uzasadnienia jej podstaw, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a., art. 64d § 1 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a., Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja ŚWINB z dnia 7 marca 2025 r. nr WINB.WOA.7721.408.2024.PG, którą organ uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB nr [...], znak sprawy: [...], z dnia 13 listopada 2024 r. legalizującą garaż i barak przy ulicy [...] w K., zlokalizowane na działce o nr [...], które zostały zrealizowane ponad 20 lat temu bez prawem wymaganej zgody organu architektoniczno-budowlanego.
W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchybienia w zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w tym braków w zakresie dokumentacji legalizacyjnej. W sprawie nie budzi jednak wątpliwości fakt, iż wymagana postanowieniem dokumentacja legalizacyjna nie została dostarczona przez wnioskodawców w zakreślonym w postanowieniu z dnia 18 marca 2024 r. terminie tj. do dnia 30 września 2024 r. co jak stwierdził organ odwoławczy uniemożliwia zalegalizowanie obiektów budowlanych objętych wnioskiem skarżących. Zgodnie z treścią art. 49i ust.1 "Organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje:(...)
2) decyzję o nakazie rozbiórki, w przypadku:
a) nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1,(...)"
Dokonanie przez organ odwoławczy takiego ustalenia powoduje, że po stronie organu odwoławczego brak było podstaw do podjęcia decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego może prowadzić bowiem do wydania jednej z dwóch decyzji tj. decyzji o legalizacji zgodnie z art. 49i ust.1 pkt 1 P.b. lub decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowalnych zgodnie art. art. 49i ust.1 pkt 2 P.b. Warto w tym miejscu przypomnieć, że organ odwoławczy jest nie tylko organem kontrolnym, ale również merytorycznym, który powinien samodzielnie przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające w sprawie i wydać zgodne z prawem rozstrzygnięcie.
Reasumując Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ mógł on w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy samodzielnie ją rozstrzygnąć.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.