II SA/GL 545/22

II SA/Gl 545/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 82 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 2 pkt 1.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. M., B. K., E. M., E. G., K. G., M. D., M. M., T. M., M. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 stycznia 2022 r. nr IFXIV.7840.10.13.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. nr IFXIV.7840.10.13.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołań: E. i K.G., M. i W.L., M. i T.M., M.D., B.K., M.N., E.W. i A.M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 15 stycznia 2021 r. nr [...] (znak [...]), którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. Sp.k. w K. (dalej – Inwestor, Spółka) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zespołem garaży, infrastrukturą oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w C., na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] k.m. [...] i [...] k.m. [...], obręb [...].
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpatrzeniu wniosku Inwestora, organ I instancji decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zespołem garaży, infrastrukturą oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu wyjaśniono, że projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia w tej materii. Prezydent Miasta przyjął, że inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, a także uchwałą Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. dla części obszaru gminy C. położonego w rejonie ulicy [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...] z późn. zm. – dalej uchwała, plan miejscowy). W tym ostatnim przypadku podkreślono, że dochowano wszelkim wymaganiom określonym w § 18 uchwały co do lokalizacji samego budynku i miejsc parkingowych, jak również wymaganiom dotyczącym parametrów zabudowy. Organ I instancji podniósł także, że realizacja zjazdu indywidulanego z drogi publicznej nie jest objęta niniejszym postępowaniem, a ponadto zaznaczono, że wykonanie zjazdu z drogi gminnej lub powiatowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia jego budowy (art. 29 ust. 2 pkt 11 u.p.b.). Podniesiono również, że wobec uchylenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. obecnie inwestor zwolniony jest z obowiązku uzyskania oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. W końcowej części uzasadnienia organ I instancji - powołując się na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone na jego stronie internetowej – stwierdził, że kopie dokumentów dołączonych do projektu budowlanego nie musza być uwierzytelniane.
W odwołaniu: z dnia 2 lutego 2021 r. wniesionym przez K. i E.G., a także W. i M.L.; z dnia 5 lutego 2021 r. wniesionym przez M.M. i T.M., a także E.W. i A.M.; z dnia 11 lutego 2021 r. wniesionym przez B.K. i M.N., zarzucono decyzji organu I instancji, że:
1) jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C., w tym:
a) jest niezgodna z przeznaczeniem terenu, wynikającym z § 18 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b, doprecyzowanym w § 5 pkt 8 (definicja przeznaczenia podstawowego), § 5 pkt 9 (definicja przeznaczenia dopuszczalnego) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 (symbol terenu);
b) narusza zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej, wyznaczone w § 6 ust. 1 pkt 1-3;
c) nie spełnia wskazań wynikających z zasad budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej określonych § 15 ust. 3 oraz zasad zagospodarowania terenu, wynikających z § 18 ust. 1 pkt 5 lit. e;
2) narusza uzasadniony interes osób trzecich.
W motywach odwołania uzasadniono każdy z zarzutów. Co do pierwszego z nich wskazano, że zgodnie z definicją przeznaczenia dopuszczalnego (§ 5 pkt 9 uchwały) realizacja dopuszczalnej przez uchwałę zabudowy możliwe jest tylko wtedy, gdy nie pozostaje ona w kolizji z przeznaczeniem podstawowym. Tymczasem organ I instancji nie wziął pod uwagę tego, że zabudowa wielomieszkaniowa pozostaje w kolizji z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. To zatem stanowi o niezgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. W kwestii drugiego z zarzutów podniesiono, że § 18 uchwały winien być interpretowany przy uwzględnieniu § 6 uchwały. Takie podejście prowadzi do wniosku, iż planowany budynek ze względu na jego gabaryty (m.in. wysokość i długość) i kształt dachu nie wpisuje się w istniejące otoczenie i nie nawiązuje do zabudowy jednostki, a także przerywa istniejącą kompozycję przestrzeni. Wyrażono również stanowisko, że pomimo wyartykułowania w § 15 ust. 3 uchwały standardu lokalizowania garaży w kubaturze budynku wielorodzinnego, aż 52 miejsca parkingowe na ogólna liczę 90, znajduje się poza nią. Ponadto zieleń o charakterze parkowym, której utworzenia wymaga § 18 ust. 1 pkt 5 lit. e uchwały, ma być zlokalizowana pomiędzy projektowanym budynkiem wielorodzinnym, a dwoma budynkami jednorodzinnymi, których właściciele nie postrzegają ich domów jako części osiedla z kwestionowanym budynkiem. Ponadto zaznaczono, że dojście do przestrzeni z zielenią będzie możliwe jedynie przez ul. [...], stanowiącą własność prywatną. Uzasadniając zarzut naruszenia interesu strony, wskazano przede wszystkim, że jest on związany z niegodnością inwestycji z planem miejscowym. Jej realizacja wpływa negatywnie nie tylko na wartość nieruchomości sąsiednich, ale również na komfort życia w sąsiedztwie budynku wielorodzinnego. Organ I instancji skoncentrował się wyłącznie na zagadnieniach technicznych, dając tym samym prymat interesom Inwestora i marginalizując interesy pozostałych stron postępowania.
W odwołaniu z dnia 10 lutego 2021 r. M.D. zarzuciła decyzji organu I instancji:
1) naruszenie prawa procesowego tj.:
a) art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., a to poprzez ich niezastosowanie, tj.: niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, pozorne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;
b) art. 76a § 2a i 2b w związku z art. 75 § 1 k.p.a., a to poprzez dopuszczenie jako dowodów w sprawie nieuwierzytelnionych kopii dokumentów;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.b. w związku z § 5 pkt 8 i § 38 § 1 pkt 2 lit. b uchwały, a to poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W motywach odwołania podniesiono, że organ I instancji nie dotrzymał standardów przewidzianych dla uzasadnienia decyzji administracyjnej, tj. przede wszystkim nie przywołał przepisów prawa i nie wyjaśnił dlaczego mają one zastosowanie w sprawie. W tym zakresie wskazano również, że Prezydent Miasta nie przeprowadził prawidłowej oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według M.D., wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej pozostaje w kolizji z przeznaczeniem podstawowym tego terenu, tj. zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Umożliwienie realizacji spornego budynku doprowadzi do dominacji przeznaczenia dopuszczalnego nad podstawowym, co jest niedopuszczalne. Podkreślono także, że w sposób nieuprawniony uwzględniono dowody z dokumentów, które nie zostały uwierzytelnione.
Wojewoda nie uwzględnił odwołań, w związku z czym decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy przyjął prawidłowość stanowiska co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniósł w tym zakresie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby kategorycznie stwierdzić, że planowana zabudowa wielorodzinna jest w tym miejscu niedopuszczalna, bo w sposób oczywisty koliduje z zabudową jednorodzinną, tym bardziej, że forma architektoniczna zaprojektowanego budynku wielorodzinnego jest zbliżona do formy budynków jednorodzinnych w tzw. zabudowie szeregowej. Następnie wskazano, że Inwestor stosując się do zaleceń z § 15 ust. 3 uchwały zlokalizował w budynku taką ilość garaży, na jaką pozwalała jego kubatura. Wojewoda nie zgodził się również z twierdzeniem, że mieszkańcy projektowanego budynku nie będą mieli bezpośredniego dostępu do przewidywanej do realizacji zieleni o charakterze parkowym. Otóż, jak zaznaczył, przestrzeń ta nie jest wydzielona ogrodzeniem. W kwestii natomiast załączenia do projektu nieuwierzytelnionych dokumentów Wojewoda stanął na stanowisku, iż pieczęć i podpis projektanta na stronie tytułowej projektu budowlanego jest potwierdzeniem wiarygodności wszystkich zawartych w nim dokumentów. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.p.b.
W skardze z dnia 4 marca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik M.N., B.K., K.G., E.G., E.M., A.M., M.M., T.M., M.L. i W.L., zarzucił decyzji Wojewody:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę mimo, iż projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją organu I instancji nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów Skarżących;
b) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b w związku z § 5 pkt 8 (definicja przeznaczenia podstawowego), § 5 pkt 9 (definicja przeznaczenia dopuszczalnego) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 (symbol terenu) uchwały poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przedłożony wraz z wnioskiem projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu podczas, gdy analiza powyższych postanowień planu prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przeznaczeniem terenu wynikającym z planu miejscowego;
c) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. w związku z § 6 ust. 1 pkt 1-3 uchwały poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przedłożony wraz z wnioskiem projekt czyni zadość wymaganiom dotyczącym ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i przestrzeni publicznej podczas, gdy projektowana inwestycja nie wpisuje się harmonijnie w istniejące otocznie ze względu na długość i intensywność zabudowy, nie nawiązuję do otoczenia ze względu na ilość kondygnacji i kształt dachu, niweczy istniejącą kompozycję przestrzeni, tworząc nową, gdzie dominuje pod względem gabarytów;
d) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. w związku z § 15 ust. 3 oraz zasad zagospodarowania terenu, wynikających z § 18 ust. 1 pkt 5 lit. e uchwały poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przedłożony wraz z wnioskiem projekt czyni zadość wymaganiom dotyczącym organizacji miejsc postojowych i parkingowych oraz urządzenia zieleni wewnątrzosiedlowej, podczas gdy w ocenie Skarżących są one z tym planem niezgodne;
e) § 13 ust. 1 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm. - dalej r.w.t.b.) poprzez wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo niespełnienia przez Inwestora warunków wynikających z tych przepisów;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie odwołania bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco materiału dowodowego, skutkiem czego było uznanie, że przedłożony projekt budowlany wraz z jego uzupełnieniami nie posiada stwierdzonych wad, podczas gdy projekt ten na dzień wydania decyzji uniemożliwiał wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponadto w skardze zawarto żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności pełnomocnik podniósł, że usytuowanie spornego budynku narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., gdyż jego realizacja uniemożliwi na linii sąsiadującej bezpośrednio z nim zabudowę przyległych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Otóż w sytuacji realizacji wspomnianego budynku brak będzie możliwości dochowania wymagań z § 12, § 13, § 60, § 277 r.w.t.b. Tymczasem, jak podnoszą Skarżący, Inwestor projektując budynek winien uwzględnić prawo do zabudowy w sposób podobny terenów przyległych do tego objętego wnioskiem. Kwestie te, jak zaznaczył pełnomocnik nie zostały poddane analizie przez organ. W kwestii zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 i § 60 r.w.t.b. pełnomocnik podniósł, że przedłożona wraz z projektem analiza przesłaniania nie pozwala na dokonanie wszechstronnej oceny w odniesieniu zarówno do wyliczonej przez projektanta wysokości przesłaniania, jak i do sposobu przeprowadzenia analizy zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 r.w.t.b., tj. czy wierzchołek kąta 60° usytuowano w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu. W końcowej części skargi pełnomocnik wyraził stanowisko, że wobec podniesionych zarzutów nie widzi konieczności szczegółowego uzasadniania naruszeń prawa procesowego.
Z kolei w skardze z dnia 11 maja 2022 r. wniesionej przez M.D. zarzucono decyzji wydanej przez Wojewodę:
1) naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
a) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a to poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pozornym uzasadnieniu prawnym i nieprawidłowym uzasadnieniu faktycznym decyzji, błędnym ustaleniu stanu faktycznego, niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nierozpatrzeniu sprawy ponownie, przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów odwołania, a w konsekwencji utrzymaniu decyzji organu I instancji mimo zaistnienia podstaw do jej uchylenia;
b) art. 76a § 2a i 2b w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b., a to poprzez dopuszczenie jako dowodów w sprawie nieuwierzytelnionych kopii dokumentów wchodzących w skład projektu architektoniczno-budowlanego;
2) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b., a to poprzez niewezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków w zakresie kompletności projektu budowlanego i w efekcie zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę na podstawie niekompletnego projektu;
b) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.b. w związku z § 5 pkt 8 i § 38 § 1 pkt 2 lit. b uchwały, a to poprzez niedokonanie oceny zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z tym planem miejscowym, a w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponadto w skardze zawarła żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.
Skarga opiera się na założeniach przedstawionych w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono, że organ II instancji nie zapewnił Skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, przez co uniemożliwiono jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Wskazano ponadto, że Wojewoda w podstawie prawnej decyzji błędnie przywołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zdaniem Skarżącej, naruszono zasadę dwuinstancyjności, gdyż Wojewoda nie rozpoznał ponownie sprawy, a skoncentrował się wyłącznie na ocenie decyzji organu I instancji.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M.L. i W.L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 28 stycznia 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zespołem garaży, infrastrukturą oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w C.
Analiza skarg prowadzi do wniosku, że spór koncentruje się wokół trzech zagadnień. Po pierwsze – wyjaśnienia wymaga to, czy projektowany budynek jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie zbadania wymaga to, czy realizacja budynku wielorodzinnego w obszarze, gdzie jedynie dopuszcza się tego rodzaju zabudowę, nie stanowi kolizji z przeznaczeniem podstawowym tego terenu, jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednocześnie koniecznym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy taka inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego tego obszaru, o którym mowa w § 6 uchwały. W ramach tego zagadnienia ustosunkować się należy także do tego, czy zlokalizowanie jedynie części miejsc parkingowych w kubaturze budynku stanowi o wypełnieniu powinności z § 15 ust. 3 uchwały, a także, czy przewidziana w projekcie budowalnym zieleń o charakterze parkowym czyni zadość wymaganiom z § 18 ust. 1 pkt 5 lit. e uchwały. Po drugie – kwestionowane jest zatwierdzenie projektu budowlanego, który zawiera nieuwierzytelnione dokumenty. Taki projekt, według Skarżących, nie może być traktowany jako kompletny. Po trzecie – Skarżący wskazują, na naruszenie interesu osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.) polegające na tym, że organy obu instancji nie przeanalizowały projektu budowalnego pod kątem tego, czy lokalizacja spornego budynku nie uniemożliwi w przyszłości zabudowy sąsiednich nieruchomości w sposób zgodny z planem miejscowym. Otóż rozważania wymaga to, czy ze względu na lokalizację budynku wielorodzinnego będzie możliwe zagospodarowanie terenu przyległego do tego objętego inwestycją w sposób podobny.
Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji podnieść przyjdzie, że myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Na podstawie tego przepisu stwierdzić należy, że ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym jest punktem wyjścia dla dalszego badania prawidłowości i kompletności wspomnianego projektu. Stanowi zatem istotny element w procedowaniu właściwego organu. Podnieść bowiem należy, iż ustalony ład przestrzenny powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1944/16, Lex nr 2527237; z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1657/17, Lex nr 2465018).
Bezspornym jest, że działki, których dotyczy pozwolenie na budowę zlokalizowane są w obszarze oznaczonym symbolem 38MN4. Plan miejscowy dla tych terenów przewiduje jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 18 ust. 1 pkt 1 uchwały). Jednocześnie lokalny prawodawca dopuścił w tym obszarze m.in. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną sytuowaną w odległości nie większej niż 160 m od linii rozgraniczających drogi zbiorczej oznaczonej symbolem 38KDZ1 (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały).
W opinii Skarżących, wykładni tego ostatniego przepisu należy dokonywać przez pryzmat definicji pojęcia "przeznaczenia dopuszczalnego", która została zawarta w § 5 pkt 9 uchwały. Zgodnie z nią przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć ustalony planem istniejący lub uzupełniający przeznaczenie podstawowe sposób użytkowania terenu lub obiektu, a nie powodujący z nim kolizji. Wobec tego przyjmują, że zabudowa wielorodzinna pozostaje w kolizji z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a w konsekwencji jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego obowiązującego dla obszaru oznaczonego jako 38MN4. Wskazano w tym zakresie ponadto, że ze względu na gabaryty i funkcję, inwestycja nie wpisuje się w ład przestrzenny wspomnianej jednostki, tj. 38MN4.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim podkreślić należy, że definicja pojęcia "przeznaczenia dopuszczalnego" nie stanowi upoważnia do badania, czy dana inwestycja - która wprost została wymieniona w planie miejscowym, jako mająca ten charakter - koliduje, czy też nie z przeznaczeniem podstawowym terenu. Lokalny prawodawca uchwalając przepis prawa miejscowego kwalifikujący daną funkcję jako "dopuszczalną" przesądził, że może być ona realizowana na określonym obszarze, a tym samym, że nie pozostaje w sprzeczności z zasadniczą funkcją terenu. Zatem sama treść § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały upoważnia do stwierdzenia, że na działkach określonych przez Spółkę możliwym jest budowa budynku wielorodzinnego. Sprzeczność tego rodzaju zabudowy z planem miejscowym występowałaby natomiast wówczas, gdyby akt prawa miejscowego w ogóle nie dopuszczał zabudowy wielorodzinnej, a taka sytuacja nie ma miejsca. W tym miejscu należy zauważyć, że dopuszczenia w ramach jednej jednostki planistycznej zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej, nie stanowi o sprzeczności wprowadzonych przeznaczeń terenu. Zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii – zabudowy mieszkaniowej. Obie te zabudowy są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełnią jednakową funkcję (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20, Lex nr 3062626).
Według Skarżących, projektowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym również z racji na to, że narusza wymagania z zakresu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, do czego obliguje § 18 ust. 1 pkt 5 lit. e uchwały. Również i w tym przypadku nie można podzielić stanowiska Skarżących. Mianowicie szczegóły ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawarto w § 6 uchwały. Zgodnie z nim dla wspomnianej ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obszaru objętego planem przyjmuje się następujące zasady zagospodarowania: 1) przy realizacji nowych oraz przebudowie, nadbudowie, remoncie i adaptacji istniejących obiektów, wymaga się szczególnej dbałości o osiągnięcie wysokich wartości estetycznych projektowanej przestrzeni i obiektów kubaturowych zarówno w formie, detalu, użytych materiałach i kolorystyce oraz harmonijnego wpisania w istniejące otoczenie; 2) dostosowanie nowej zabudowy do wysokości, kształtu dachów i użytych materiałów dla całej jednostki oraz w nawiązaniu do zabudowy na jednostkach sąsiednich; 3) kontynuacja kompozycji przestrzeni w tym terenów publicznych; 4) dopuszcza się stosowanie indywidualnych, oryginalnych rozwiązań w zakresie kształtowania bryły budynków z zachowaniem spójności w ramach planowanej inwestycji; 5) dopuszcza się sytuowanie budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki w odległości 1,5 m od tej granicy, lub bezpośrednio przy niej.
Skarżący utożsamiają ochronę ładu przestrzennego z budową tożsamych budynków, a przynajmniej bardzo podobnych, do tych istniejących w jednostce planistycznej. Takie podejście jednak pozbawione jest podstaw. Otóż skoro przewidziano możliwość budowy budynków wielorodzinnych, to nie można oczekiwać, aby w swych gabarytach odpowiadały one gabarytom budynków jednorodzinnym. Wyrazem tego jest uregulowanie w planie miejscowym w sposób odmienny wymagań dotyczących m.in. wysokości zabudowy. Mianowicie budynki mieszkalne jednorodzinne winny posiadać wysokość od 5 m do 9 m (§ 18 ust. 1 pkt 4 lit. a tired pierwszy i drugi uchwały), a w przypadku budynków wielorodzinnych ich wysokość nie może przekraczać 14,5 m. Niezależnie od tego należy zauważyć, że projekt budowalny przewiduje, że sporny budynek będzie miał wysokość 8,81 m, a więc będzie się mieścił w przedziale określonym dla zabudowy jednorodzinnej. Dodać jednocześnie należy, że akt prawa miejscowego nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie parametru długości budynku. Oznacza to, że element ten nie może podlegać ocenie w zakresie zachowania wymagań i zgodności z planem danego budynku.
Wbrew twierdzeniu Skarżących, z § 15 ust. 3 uchwały nie można wywieść, aby dla zabudowy wielorodzinnej istniał bezwzględny obowiązek lokowania wymaganych uchwałą miejsc postojowych, parkingowych i garaży w kubaturze obiektów budowlanych. Otóż Rada Miasta C. posłużyła się w tym przepisie zwrotem "wskazanym jest", który nie ma charakteru stanowczego. Jest to raczej pewnego rodzaju zalecenie, aby dokładać starań ku temu by garażowanie i parkowanie pojazdów obywało się w przestrzeni budynków.
Uwagi te jednak pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż dla terenów 38MN4 w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zastosowanie znajduje zastosowanie § 15 ust. 2 i 4 uchwały. Stanowi o tym § 18 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały. Tym samym wymaga się aby: 1) stałe miejsca postojowe i parkingowe związane z danym zamierzeniem inwestycyjnym mieściły się w granicach nieruchomości objętej tym zamierzeniem, w ilości zapewniającej potrzeby mieszkańców, ewentualnego personelu i klientów (ust. 2); zapewnić nie mniej niż 1,5 miejsca garażowego lub parkingowego na każde mieszkanie (ust. 4 pkt 1). Tytułem jedynie przykładu wskazać należy, iż § 15 ust. 3 uchwały winien być uwzględniony przy projektowaniu inwestycji w obszarze oznaczonym symbolem 38M,U1, 38M,U2, 38M,U3 (§ 18 ust. 3 pkt 6 lit. a uchwały).
Nietrafnym jest również zarzut naruszenia § 18 ust. 1 pkt 5 lit. e uchwały. Wymaga on, aby na każde rozpoczęte 50 mieszkań w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej urządzić wewnątrzosiedlową zieleń o charakterze parkowym, wypoczynkowym bądź rekreacyjnym wraz z elementami małej architektury; minimalną powierzchnię tej zieleni określono na 500 m2. Bezspornym jest, iż takie rozwiązania przewidziano w projekcie budowlanym, gdzie opisano sposób zagospodarowania terenu o powierzchni 1.000 m2. Uczyniono więc zadość tej powinności, przy czym bez znaczenia dla tej kwestii pozostaje to, że zieleń ta ma być urządzona pomiędzy spornym budynkiem wielorodzinnym, a dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Dodatkowo zauważyć należy, że przyszli mieszkańcy budynku wielorodzinnego będą mieli swobodny dostęp do niego, gdyż nie przewiduje się żadnych barier, jak chociażby w postaci ogrodzenia.
Zajmując się problemem ochrony interesów właścicieli działek sąsiednich podnieść należy, że Skarżący wiążą go z brakiem analizy projektowanej inwestycji pod kątem potencjalnej możliwości zabudowy gruntów graniczących z nią. Wspomnianą ochronę gwarantuje art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Z przepisu tego wypływa więc powinność poszanowania interesów osób trzecich poprzez umożliwienie tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1626/18, Lex nr 3173524). Zauważyć jednak przy tym należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 u.p.b., tj., że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1010/18, Lex nr 3059113). Wobec tego niedopuszczalnym jest zaprojektowanie takiego budynku, który pozbawiałby prawnych możliwości zlokalizowania budynku zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na gruntach sąsiadujących z inwestycją. Jednak nie można wymagać, aby brać pod uwagę potencjalną możliwość realizacji obiektu tożsamego z tym, który przewidziany jest do budowy. Ma to być budynek jedynie podobny, a więc o zbliżonej funkcji i gabarytach. Nie można pozbawiać inwestora prawa wynikającego z art. 4 u.p.b., gdy istniejące uwarunkowania w terenie wykluczają lub ograniczają ewentualną budowę budynku na działce niezagospodarowanej. Mianowicie trzeba mieć tu na względzie m.in. istniejącą zabudowę na nieruchomościach przylegającej do niezainwestowanej działki, które już wprowadzają pewne ograniczenia w potencjalnej jej zabudowie.
Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę, że Skarżący nie wyartykułowali konkretnych zarzutów, które nakreślałyby problem ograniczenia w zabudowie ich działek. Analiza natomiast uwarunkowań terenowych prowadzi do wniosku, że od strony południowej inwestycja sąsiaduje z działkami, które zagospodarowane są zgodnie z przeznaczeniem podstawowym tego terenu, tj. znajduje się na nich zabudowa jednorodzinna. W tej części znajdują się również działki niezbudowane, w tym takie, które Inwestor przeznaczył pod urządzenie zieleni o charakterze parkowym. Wielkość tych działek (niezabudowanych), a także ich położenie pomiędzy już zagospodarowanymi nieruchomościami zawęża możliwość ich zabudowy do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Dodać należy, że przeprowadzona analiza oddziaływania projektowanego budynku - a w szczególności w zakresie przesłaniania i nasłoneczniania - na istniejącą zabudowę jednorodzinną pozwala na stwierdzenie, że nie wyklucza on lokalizowania tego rodzaju budynków na działkach niezabudowanych położonych od jego strony południowej. Nieco odmiennie przedstawia się sytuacja na północ od granicy obszaru objętego wnioskiem Spółki. Otóż szerokość działek znajdujących się po tej stronie o ile jest zbliżona do szerokości działki przewidzianej pod inwestycję, to realnie jest ona zmniejszona z racji na wytyczenie w planie miejscowym na ich terenie przebiegu drogi publicznej (38KDD3). Jest to okoliczność, niezależna od Inwestora. Natomiast jego działania pozostają ambiwalentne dla potencjalnej możliwości zabudowy działek po tej stronie chociażby z racji na zlokalizowanie budynku wielorodzinnego w odległości niemalże 12 m od granicy z działkami sąsiednimi. Podsumowując zasadnym jest stanowisko, że nieuzasadnione są obawy Skarżących co do tego, że z racji na realizację inwestycji, nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie nie będą mogły być zabudowane w sposób zgodny z przeznaczeniem tego terenu. Podkreślenia wymaga, że wysokość projektowanego budynku mieści się w granicach wyznaczonych dla zabudowy jednorodzinnej.
Wracając do kwestii przesłaniania oraz nasłoneczniania, które to zagadnienia uregulowane zostały odpowiednio w § 13 i § 60 r.w.t.b., podnieść przyjdzie, że wbrew twierdzeniu Skarżących analiza tych zagadnień została przeprowadzona przez autorów projektu budowlanego. Otóż wyniki tej analizy znalazły swój wyraz na karcie 174 i 178, a także w formie obrazowej na karcie 228 projektu budowlanego. Na mapie odwzorowano odległości dla zachowania wymagań z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a r.w.t.b. Dla porządku przepis ten stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m.
Wspomniane odwzorowanie graficzne dotyczy obu wysokości planowanego budynku. Otóż wysokość jego elewacji południowej wynosi 5,99 m, a elewacji północnej to 8,81 m. W każdym badanym przypadku odległości te są zachowane pomiędzy istniejącymi budynkami jednorodzinnymi a budynkiem projektowanym. Dokładne odległości podano na przekrojach przedstawionych na wspomnianej karcie 228. Zauważyć należy, że wartości te na tyle przekraczają te wymagane, że bez znaczenia pozostaje to, czy powyższych pomiarów dokonano od wewnętrznego lica ściany. W konsekwencji, ze względu na poczynione ustalenia, a w szczególności wynikające z karty 228 projektu budowlanego, zasadnym jest stwierdzenie, że pomieszczenia budynków jednorodzinnych z racji na odległość od budynku przesłaniającego będą nasłonecznione w zakresie określonym w § 60 r.w.t.b.
Nie sposób nie zgodzić się ze Skarżącymi, że co do zasady dokumenty winny być przedkładane organom administracji w formie oryginałów lub też uwierzytelnionych kopii. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę na treść art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.b., który wymaga, aby do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć m.in. projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Uznać zatem należy, że ustawodawca nie wymaga bezwzględnie w tym zakresie posługiwania się jedynie oryginałami dokumentów. Tym samym zasadnym jest założenie, że podpis w metryczce projektu budowalnego złożony przez jego autora (autorów) stanowi niejako poświadczenie (uwierzytelnienie), że znajdujące się w nim dokumenty i mapy są zgodne z oryginałem. Dlatego też podniesione zarzuty z tym związane nie mogą wpłynąć na prawidłowość zaskarżonej decyzji.
W kontekście dotychczasowych rozważań brak jest podstaw dla przyjęcia zasadności zarzutów naruszenia przepisów formalnoprawnych. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Wojewodę zasady czynnego udziału stron w postepowaniu, który uzasadniono niepowiadomieniem ich o zakończeniu postępowania dowodowego. Zajmując się tym zagadnieniem zwrócić należy uwagę, iż organ odwoławczy nie uzupełniał materiału dowodowego, opierając się wyłącznie na tym przedstawionym przez Prezydenta Miasta. Tym samym w sprawie nie pojawiły się nowe dowody, a w konsekwencji niepouczenie stron o prawach z art. 10 § 1 k.p.a. nie wpłynęło negatywnie na ich sytuację procesową. Dodatkowo podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6, poz. 157 oraz z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1194/21, Lex nr 3411963).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).