II SA/GL 542/24

II SA/Gl 542/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 415 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1311
par. 4 ust. 2, par. 5 ust. 2 pkt 2, par. 8 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla  środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód  opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 21 lutego 2024 r. nr GL.RUZ.4213.13.2023.5.BS w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. na rzecz strony skarżącej 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem nadanym dnia 28 marca 2024 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w K. ul. [...] (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. (dalej: organ odwoławczy) z dnia 21 lutego 2024 r. znak GL.RUZ.4213.13.2023.5.BS utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w O. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 28 sierpnia 2023 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w O. z dnia 29 listopada 2022 r. znak [...] Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną w zakresie odprowadzenia oczyszczonych ścieków bytowych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w K. na działce nr [...], a.m. [...], obręb [...] do rzeki S. w km [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 20 grudnia 2022 r. W dniu 7 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. znak [...] dotyczące kontroli przeprowadzonej w dniach 3-21 listopada 2022 r. w zakładzie Skarżącej. Skarżąca pismem z dnia 29 maja 2023 r. została wezwana do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej realizację warunków ujętych w pkt V pozwolenia wodnoprawnego z dnia 29 listopada 2022 r.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. znak [...], działając na podstawie art. 397 ust. 1, 3 pkt 2, ust. 4, art. 415 pkt 1, art. 416 ust. 4, art. 418 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478) cofnął z urzędu bez odszkodowania opisane wyżej pozwolenie wodnoprawne z dnia 29 listopada 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Skarżąca mogła odprowadzać oczyszczone ścieki do rzeki S., które dla wskazanych wskaźników nie przekraczają następujących wartości zanieczyszczeń: BTZ(5) 25 mg O2/l, ChZT(Cr) 125 mg O2/l, zawiesiny ogólne 35 mg/l. Organ ustalił, iż przedłożone wyniki badań za rok 2023 wskazują znaczne przekroczenia norm jakości odprowadzanych ścieków. Następnie wyjaśnił, iż stosownie do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311, dalej: rozporządzenie ściekowe) Skarżąca została zobligowana do wykonywania badań 12 razy w ciągu roku. W przypadku awarii oczyszczalni wskaźniki jakości odprowadzanych ścieków można podnieść o 50%. Organ nie otrzymał jednak żadnego zgłoszenia o awarii oczyszczalni. W wyniku przeglądu pozwolenia wodnoprawnego z dnia 29 listopada 2022 r. zakończonego protokołem z dnia 14 czerwca 2023 r. organ stwierdził, że Skarżąca nie dotrzymuje warunków tego pozwolenia. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2023 r. prezes Spółdzielni wskazała m.in., że została zapewniona przez Wójta, iż po rozbudowie kanalizacji gminnej, Spółdzielnia w pierwszej kolejności zostanie podłączona do sieci gminnej. Wobec tych ustaleń w oparciu o art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne organ orzekł o cofnięciu bez odszkodowania ww. pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja została doręczona w dniu 15 września 2023 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji, złożonej w ustawowym terminie, pełnomocnik Skarżącej akcentował, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji, wskazał, iż uzasadnienie decyzji nie zawiera przesłanek materialnych uzasadniających to cofnięcie, powodów dla których organ uznał za konieczne cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, ani też analizy pod kątem proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra, z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony, ponadto organ nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny oraz dowolnie go ocenił, w sposób nieuprawniony oparł się o stanowisko oraz treść protokołu WIOŚ w O. z przeprowadzonej kontroli. Podał, iż organ powinien przeprowadzić postępowanie w ramach swoich kompetencji, zwrócić się do akredytowanego laboratorium oraz przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego. Wniósł również o dopuszczenie dowodów z odwołań od decyzji WIOŚ w O. z dnia 20 kwietnia 2023 r. ustalających wysokość i wymierzających Spółdzielni opłatę podwyższoną za lata 2018-2022.
Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia 21 lutego 2024 r. znak GL.RUZ.4213.13.2023.5.BS, działając na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W pierwszej części uzasadnienia tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał stan faktyczny sprawy oraz treść przepisów znajdujących w niej zastosowanie. Następnie zwrócił uwagę, iż w toku postępowania odwoławczego wezwał pełnomocnika Skarżącej do złożenia wyjaśnień w sprawie. W piśmie z dnia 28 listopada 2023 r. pełnomocnik Skarżącej przedstawiła żądane dane i wyjaśnienia.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 403 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w pkt II decyzji z dnia 29 listopada 2022 r. organ ustalił cel korzystania z wód wskazując, że jest nim odprowadzanie oczyszczonych ścieków bytowych do rzeki S., a także zakres tego korzystania - ustalając ilość oraz skład ścieków, które to wartości zostały ustalone zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia ściekowego, natomiast w pkt IV i pkt V ww. decyzji organ ustalił warunki wykonywania uprawnień oraz nałożył obowiązki wynikające z udzielonego pozwolenia, w tym zobowiązał Spółdzielnię do realizowania na bieżąco warunków ujętych w § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ściekowego lub innego rozporządzenia wydanego w tym przedmiocie (pkt IV.3), a także do każdorazowego zgłaszania poważnych awarii mających wpływ na jakość odprowadzanych ścieków (pkt V.4).
W toku tych ustaleń, organ odwoławczy przedstawił w ujęciu tabelarycznym wyniki analiz ścieków w 2023 r. w oparciu o dane przedstawione przez Spółdzielnię. Z ww. analiz wynika, że w 11 przeprowadzonych w 2023 r. badaniach, w stosunku do wartości dopuszczonych pozwoleniem, przekroczone zostały wartości: BZT(5) w 9 próbach, ChZT(Cr) we wszystkich próbach, zawiesin ogólnych w 8 próbach. W większości przypadków są to przekroczenia wykraczające znacznie poza podwyższone o 50% wartości w sytuacji awarii urządzeń oczyszczalni, a także niepewność pomiaru. Przywołał również treść § 8 rozporządzenia ściekowego.
Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że ścieki odprowadzone w 2023 r. nie spełniają warunków wymaganych pozwoleniem wodnoprawnym oraz przepisami prawa. W związku z tym Spółdzielnia zmieniła zakres korzystania z wód wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 29 listopada 2022 r.
W odniesieniu do pkt IV.3 decyzji z dnia 29 listopada 2022 r. organ odwoławczy stwierdził, iż pobór prób ścieków (co miesiąc od ostateczności decyzji) był zgodny z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym i nie było zasadne wskazane przez organ pierwszej instancji naruszenie w tym zakresie. Spółdzielnia nie naruszyła również pkt V.3. decyzji obligującego do zgłaszania awarii, ponieważ nie miały one miejsca w okresie obowiązywania pozwolenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z wygaszeniem uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 2 stycznia 2013 r. znak [...], punktem I decyzji z dnia 29 listopada 2022 r., bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostają stwierdzone przez WIOŚ w O. nieprawidłowości w poborze prób oraz wykonywaniu analiz odprowadzanych ścieków.
W kontekście fakultatywnego charakteru decyzji wskazał, że organ musi uwzględniać obowiązek wyboru jednego z zastosowanych środków z uwzględnieniem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra oraz z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony, rozważyć celowość takiego działania z punktu widzenia ochrony wód, a w szczególności czy cofnięcie lub ograniczenie jest proporcjonalne do zakresu naruszenia wymogów zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Dokonując tej analizy podkreślił, że ścieki wprowadzane do wód rzeki S. w km [...] nie tylko nie spełniają warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, ale i znacząco je przekraczają w większości pobranych prób. Oczyszczalnia ścieków w K. została wykonana w latach 1974-1976, w 2001 roku dokonano jej gruntownego remontu, w czerwcu, wrześniu i listopadzie 2023 roku dokonano bieżącej konserwacji urządzeń oczyszczalni. Z pisma pełnomocnika Spółdzielni ani z akt sprawy nie wynika, że Spółdzielnia podejmuje jakiekolwiek działania mające na celu doprowadzenie stanu odprowadzanych ścieków do jakości wymaganej ww. pozwoleniem. Ponadto w okresie obowiązywania cofniętego pozwolenia nie miały miejsca awarie urządzeń oczyszczalni, mające wpływ na jakość odprowadzanych ścieków. Oznacza to, że jakość odprowadzanych ścieków nie jest wynikiem awarii urządzeń, lecz niewłaściwą eksploatacją oczyszczalni lub niewłaściwą technologią oczyszczania ścieków. Zaznaczył także, że rzeka S. w miejscu wprowadzania ścieków w "Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O." została wyznaczona jako jednolita część wód powierzchniowych nr [...] (S. od [...] do ujścia), sklasyfikowana jako naturalna część wód o złym stanie, zagrożona ryzykiem nieosiągnięcia do 2027 r. celów środowiskowych. Ponadto z podstawowych zasad korzystania z wód i gospodarowania nimi wynika, że wody jako integralna część środowiska podlegają ochronie. Zdaniem organu odwoławczego dalsze korzystanie przez Skarżącą z wód poprzez wprowadzanie do wód rzeki S. ścieków nieoczyszczonych w wymaganym stopniu narusza podstawowe zasady ochrony wód, uniemożliwi osiągnięcie celów środowiskowych dla niej określonych, a nawet może doprowadzić do pogorszenia jakości wód, co w konsekwencji uzasadnia cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego.
Odnosząc się do wniosków odwołania, organ odwoławczy podkreślił, że przywołane przez pełnomocnika Spółdzielni odwołania od decyzji WIOŚ w O. dotyczą ustalenia opłat podwyższonych za lata 2018 - 2022, kiedy obowiązywało uprzednie pozwolenie wodnoprawne, nie są one zatem w żaden sposób powiązane z postępowaniem w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. Końcowo organ odwoławczy podał, iż próby pobierane w celu określenia jakości odprowadzanych ścieków były próbami średniodobowymi, a analizy zostały wykonyne przez laboratorium akredytowane, zatem przeprowadzenie opinii biegłego oraz zwrócenie się do Zakładu [...] nie jest zasadne, gdyż wymagane przepisami badania zostały przez Spółdzielnię przedstawione.
Decyzja organu odwoławczego została doręczona w dniu 27 lutego 2024 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca Spółdzielnia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Skarżącej podniósł względem zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego, wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolnej jego ocenie, i przyjęcie, iż miało miejsce niedotrzymywanie warunków i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 29 listopada 2022 r.,
2) art. 415 pkt 1 i art. 418 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, gdyż kompetencje organów mają charakter fakultatywny,
3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu badania jakości ścieków, podczas gdy okoliczności sprawy wymagały wiadomości specjalnych,
4) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu, iż dalsze korzystanie przez Skarżącą z wód narusza podstawowe zasady ochrony wód, a także uniemożliwi osiągnięcie celów środowiskowych i może doprowadzić do pogorszenia jakości wód, podczas gdy Spółdzielnia postępowała zgodnie z warunki pozwolenia, w szczególności dokonywała poboru prób ścieków w celu kontroli, a także należycie dbała o urządzenia mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków,
5) art. 7 w zw. z art. 75 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolnej jego ocenie poprzez wskazanie, iż przeprowadzenie dowodu z odwołań od decyzji WIOŚ z dnia 20 kwietnia 2023 r. nie ma żadnego związku z niniejszym postępowaniem, podczas gdy ustalenia w nich zawarte przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy,
6) art. 417 pkt 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia słusznego interesu społecznego i pominięcia kwestii wpływu negatywnych skutków cofnięcia pozwolenia na okoliczną społeczność,
7) art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści decyzji: przesłanek uzasadniających cofnięcie pozwolenia, powodów, dla których organ uznał za konieczne cofnięcie pozwolenia, nieprecyzyjnego wskazania dowodów, na których organ oparł decyzję i powodów, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także analizy pod kątem proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra,
8) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na przeniesieniu na Skarżącą ciężaru dowodu, podczas gdy obowiązek ten spoczywa na organie,
9) art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na nowo, nieprzeprowadzenie całościowo postępowania dowodowego, w tym niepowołanie nowych dowodów m.in. z opinii biegłego, oparcie się na ustaleniach organu pierwszej instancji, a także ustaleń WIOŚ, co godzi w zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ wyższego stopnia winien rozpatrzyć sprawę co do jej istoty przeprowadzając merytoryczne postępowanie.
Przy tak sformułowanych zarzutach pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniósł o powołanie biegłego sądowego na okoliczność jakości, ilości i składu odprowadzanych ścieków, a także sposobu przeprowadzanych badań.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej w uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę, iż organ odwoławczy częściowo podzielił stanowisko odwołania, co do prawidłowego pobierania przez Skarżącą próbek ścieków oraz nienaruszenia obowiązku zgłaszania awarii. Podkreślił, że to organ jest odpowiedzialny za ustalenie wszystkich okoliczności sprawy, natomiast zaskarżone decyzje zostały wydane bez szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy. Zdaniem strony skarżącej słuszny interes strony przejawia się tym, iż pozwolenie wodnoprawne z dnia 29 listopada 2022 r. powinno być udzielone co najmniej do czasu zakończenia inwestycji związanej z rozbudową i modernizacją istniejącej oczyszczalni ścieków w [...], która umożliwi podłączenie Spółdzielni do gminnego systemu oczyszczania ścieków. Do sierpnia 2025 r. Skarżąca nie będzie miała możliwości przyłączenia do gminnej kanalizacji, zatem cofnięcie pozwolenia spowoduje konieczność korzystania z beczkowozów. Ponownie pełnomocnik Skarżącej wskazał na zasadność powołania biegłego, nieuprawnione odwoływanie się przez organ do ustaleń WIOŚ oraz nieuwzględnienie złożonych odwołań od decyzji WIOŚ w O. Podniósł również naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, a także odniósł się do zarzutów zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej w oparciu o wymienione powyżej kryteria, uczyniona została decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
Uwzględniając wskazaną na wstępie kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd stwierdził uchybienia wymagające zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 415 pkt 1 tej ustawy, stanowiącej podstawę wydanej decyzji, pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. znak [...] organ udzielił Skarżącej Spółdzielni pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie odprowadzenia oczyszczonych ścieków bytowych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w K. na działce nr [...], a.m. [...], obręb [...] do rzeki S. z wylotem zlokalizowanym w km [...]. W decyzji określono m.in. dopuszczalne ilości odprowadzanych ścieków, najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach komunalnych, ustalono punkty kontrolne (pkt II decyzji), lokalizację urządzeń wodnych (pkt III decyzji), wskazano obowiązki zakładu wynikające z obowiązujących przepisów (pkt IV decyzji), warunki i obowiązki zakładu (pkt V decyzji), ustalono czas trwania awarii oraz sposób postępowania w przypadku awarii (pkt VI decyzji).
Skarżąca została zobowiązana m.in. do realizowania na bieżąco warunków określonych w § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ściekowego (pkt IV pkt 3 decyzji, a także potwierdzania spełnienia wymagań określonych w pkt II.2 decyzji (dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach komunalnych: BTZ(5) 25 mg O2/l, ChZT(Cr) 125 mg O2/l, zawiesiny ogólne 35 mg/l) zgodnie z § 8 ust. 1, § 9, § 10 ust. 1 rozporządzenia ściekowego.
Określone pozwoleniem wodnoprawnym dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających pozostają zgodne z wartościami, o których mowa w Załączniku Nr 3 do rozporządzenia ściekowego w zw. z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, przy uwzględnieniu aglomeracji w przedziale 2000 do 9999 RLM.
Liczba pobranych średnich dobowych próbek ścieków, o których mowa w ust. 1, nie może być mniejsza niż dla: RLM oczyszczalni od 2000 do 9999 - 12 próbek w okresie roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 4 próbki w następnym roku; w przypadku gdy co najmniej jedna próbka z czterech pobranych nie spełnia wymaganych warunków, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek (§ 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ściekowego).
Stosownie do regulacji z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ściekowego, ścieki bytowe oraz ścieki komunalne, wprowadzane do wód lub do ziemi, spełniają wymagane warunki, jeżeli: liczba pobranych w okresie roku średnich dobowych próbek ścieków, które nie spełniły warunków dotyczących najwyższych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających albo minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających, określonych wskaźnikami BZT5, ChZT, i zawiesiny ogólnej, nie jest większa od liczby średnich dobowych próbek ścieków bytowych oraz ścieków komunalnych, które mogą nie spełniać wymaganych warunków, określonych w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Uwzględniając, iż w stanie faktycznym sprawy pobrano 11 średnich dobowych próbek ścieków, zatem stosownie do Załącznika Nr 7 do rozporządzenia ściekowego (Lp. 3) – "liczba średnich dobowych próbek, które mogą nie spełniać wymaganych warunków" wynosi 2. Jednocześnie zgodnie z zapisem § 8 ust. 1 pkt 2 omawianego rozporządzenia, wymagane warunki będą spełnione, jeżeli próbki niespełniające warunków nie wykazują przekroczeń najwyższych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających albo minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających większych niż: o 100% dla BZT(5) i ChZT(Cr) oraz o 150% dla zawiesiny ogólnej.
Obowiązek spełnienia powyższych warunków wynikających z rozporządzenia ściekowego został zawarty również w treści pozwolenia wodnoprawnego.
Powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że wprowadzane do wód ścieki komunalne będą odpowiadać warunkom rozporządzenia ściekowego, jeśli nie więcej niż 2 próbki nie spełniłyby wymagań, z tym założeniem, że dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających nie zostały przekroczone o więcej niż o 100% dla BZT5 i ChZT oraz o 150% dla zawiesiny ogólnej, tj. BTZ(5) 50 mg O2/l, ChZT(Cr) 250 mg O2/l, zawiesiny ogólne 87,5 mg/l.
W czasie rozruchu oczyszczalni nowo wybudowanych, rozbudowanych lub przebudowanych oraz w przypadku awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia wodnoprawnego najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających podwyższa się natomiast maksymalnie do 50%, tj. BTZ(5) 37,5 mg O2/l, ChZT(Cr) 187,5 mg O2/l, zawiesiny ogólne 52,5 mg/l. Rozruch ani awaria nie miały jednak miejsca w okolicznościach sprawy.
Zgodnie z ustaleniami organu każda z 11 próbek nie spełniała co najmniej jednego z wymagań. Wartość BTZ(5) – ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym na nie więcej niż 25 mg O2/l, została przekroczona w 9 na 11 próbek, wartość ChZT(Cr) – ustalona w na nie więcej niż 125 mg O2/l została przekroczone we wszystkich 11 próbkach, natomiast wartość zawiesiny ogólnej – ustalona na nie więcej niż 35 mg/l, została przekroczona w 8 na 11 próbek.
Analizując celowość wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego, należy mieć świadomość, że są to rozwiązania najdalej idące. Dlatego też organy administracji odpowiedzialne za utrzymanie środowiska wodnego we właściwym stanie w każdym przypadku powinny dokonać oceny, czy zastosowanie akurat takich rozwiązań jest rzeczywiście niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, czyli doprowadzenia stanu wód do poziomu gwarantującego zrównoważony rozwój. W polskim systemie prawnym występuje bowiem szereg rozwiązań pozwalających na nałożenie obowiązków o charakterze dostosowawczym, których wykonanie może umożliwić konkretnemu podmiotowi dalsze korzystanie z wód. Organy, do właściwości których należy ochrona środowiska wodnego, powinny w każdym przypadku dokonać swoistego "miarkowania", pozwalającego na ustalenie, zastosowanie jakich środków prawnych może wystarczyć do osiągnięcia zamierzonego efektu. Jeśli z przeprowadzonej oceny będzie wynikało, że takie rozwiązania występują, to powinny być one stosowane w pierwszej kolejności (zob. K. Gruszecki, Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, WKP 2024). Stosowane środki prawne powinny być adekwatne do występującej sytuacji. Brak oceny celowości zastosowania cofnięcia lub ograniczenia może wpływać na ocenę prawidłowości wydanej decyzji jako przedwczesnej.
Odnotowania wymaga, iż konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 415 ustawy Prawo wodne nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie wydane w ramach uznania administracyjnego nie może być jednak rozstrzygnięciem dowolnym.
W związku z tym organ ma obowiązek precyzyjnie i wyczerpująco wykazać, z jakich powodów uznał cofnięcie pozwolenia za niezbędne zarówno z punktu widzenia interesu społecznego, jak i słusznego interesu indywidualnego.
Jednocześnie w ramach sprawowanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji ocenie podlega poprawność postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzegł, iż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak aby organ uwzględnił następujące kwestie.
Z przedstawionych wyników analiz za 2023 r. wynika tendencja wyraźnie spadkowa badanych wskaźników od początku okresu badanego. Dla BTZ(5) określonej w pozwoleniu wodnoprawnym na nie więcej niż 25 mg O2/l, najwyższa wartość dla badanego okresu została odnotowana w maju 2023 roku (360 mg O2/l ), a już na koniec okresu badanego wskaźnik wynosił 16 mg O2/l – odnotowany zarówno dla października jak i dla listopada 2023 roku. Dla ChZT(Cr) określonego na nie więcej niż 125 mg O2/l, najwyższa wartość w styczniu 2023, a na koniec okresu badanego 174 mg O2/l w październiku 2023 roku, oraz 150 mg O2/l w listopadzie 2023 r. Natomiast dla wartości zawiesiny ogólnej określonej na nie więcej niż 35 mg/l, najwyższa wartość odnotowana została w lipcu 2023 roku (144 mg/l), natomiast na koniec badanego okresu w listopadzie 2023 roku wartość ta wynosiła 42 mg/l. Tak istotne zmiany wartości substancji zanieczyszczających wymagały pogłębionej analizy oraz odniesienia się do niej przez organy rozpoznające sprawę, czego jednak w niniejszej sprawie zabrakło.
Ponadto dokonując tabelarycznego ujęcia wyników analiz, organ odwoławczy przedstawia wartości zawarte w pozwoleniu w zestawieniu dopuszczalnymi wartościami substancji zanieczyszczających podwyższonych o 50%, podczas gdy wskazane podwyższone o 50% wartości dotyczą jedynie takich sytuacji jak rozruch oraz awaria, które jak wynika z akt sprawy - nie zaistniały w badanym okresie, co też nie było kwestionowane w sprawie. Analiza dokonana zarówno w części opisowej jak i tabeli (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) pomija natomiast ustalenie wartości podwyższonych, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ściekowego, tj. ustalenia dla próbek niespełniających warunków przekroczeń najwyższych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających o 100% dla BZT(5) i ChZT oraz o 150% dla zawiesiny ogólnej.
Przeprowadzona analiza powinna również uwzględniać wskazaną w wynikach badań "niepewność pomiaru". Nie jest bowiem wystarczające zdaniem Sądu, lakoniczne stwierdzenie przez organ odwoławczy o treści: "wykraczające znacznie poza dopuszczalne podwyższone 50% wartości w sytuacji awarii urządzeń oczyszczalni, a także niepewność pomiaru" (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Nie może ujść uwadze, że wskazana niepewność pomiaru różni się dla poszczególnych okresów oraz dla poszczególnych wartości. Przedstawione przez Spółdzielnię wyniki badań odnotowały niepewność pomiaru nawet w granicach 17-18%, co może mieć szczególne znaczenie dla niewielkich przekroczeń dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających.
Konieczna w ocenie Sądu stała się zatem analiza czy uwzględnienie niepewności pomiaru doprowadziłoby do odmiennych wniosków i ocen. Przeprowadzona ocena wyników badań pobranych próbek ścieków, mająca stanowić podstawę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego niewątpliwie obarczona była wskazanymi brakami.
Należy pamiętać, że cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego powinno zostać oparte o szczegółowe, wyczerpujące ustalenia, w tym uwzględnienie niepewności pomiaru dla każdej wartości, podwyższonych przekroczeń, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ściekowego (odpowiednio 100% i 150%), nie zaś jedynie przekroczeń 50% (mających zastosowanie w przypadku rozruchu bądź awarii), a także wyraźnej tendencji spadkowej przekroczonych wskaźników od początku okresu badanego. Ustalenie stanu faktycznego sprawy, analiza i ocena wyników badań pobranych próbek ścieków, wpływa bowiem bezpośrednio na prawidłowość zastosowania podstawy normatywnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zastosowania przepisów art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Wobec tego powinna zostać przeprowadzona w sposób wyczerpujący i stanowić pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy na tym tle Sąd dopatrzył się wskazanych wyżej uchybień.
Uzupełnienie argumentacji organu w powyższym zakresie nie może stanowić stanowisko przedstawione dopiero na etapie złożonej odpowiedzi na skargę. Tego rodzaju argumentacja mająca uzasadniać zapadłe rozstrzygnięcie, poprzedzona wnikliwą analizą przed jego wydaniem, powinna zyskać swoje odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji.
Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów, w świetle art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
Warunkiem rozstrzygnięcia organu jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, a stwierdzony wynik tych ustaleń winien mieć oparcie w kompletnym i rzetelnie ocenionym materiale dowodowym.
Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej, wnikliwej oceny materiału dowodowego.
Wskazane powyżej uchybienia przepisom postępowania stały się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego.
Nie przesądzając rozstrzygnięcia, Sąd zważył na uchybienia, które uzasadniały zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Konieczne pozostaje dokonanie ponownej oceny, czy zaistniałe przekroczenia wartości dopuszczalnych przy uzupełnieniu zauważonych braków analizy, będzie - w ocenie organu - nadal uzasadniać cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego.
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organ winien mieć na uwadze wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, w szczególności w zakresie szczegółowej analizy wyników badań, ich oceny oraz uzasadnienia w kontekście kwalifikacji z art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a przebieg tych rozważań powinien znaleźć pełen wyraz w uzasadnieniu decyzji organu stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.
W odniesieniu natomiast do wniosku skargi o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego sądowego, wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Stąd też Sąd nie uwzględnił przedmiotowego wniosku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania w wysokości 797,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 300,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (teksy jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.