II SA/Gl 533/24

II SA/Gl 533/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 lutego 2024 r. nr WINB-WOA.7722.116.2023.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. stało się postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, ŚWINB) z dnia 27 lutego 2024 r. Nr WINB-WOA.7722.116.2023.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu 19 stycznia 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: organ, PINB) wpłynęło pismo Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie), w którym zwrócono się o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zlokalizowanej na działce nr 1 przy ul. [...] w L. (karta nr 1 akt administracyjnych). Pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie (karta nr 12 akt administracyjnych).
Postanowieniem Nr [...] z dnia 13 marca 2015 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: Pr. bud.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr 1 w L., zobowiązał P. do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na właściciela obiektu obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2015 r. dokumentów legalizacyjnych wskazanych w postanowieniu (karta nr 41 akt administracyjnych). Skarżąca Spółka przedłożyła dokumenty, w tym kopię zaświadczenia Wójta Gminy L. z dnia 4 kwietnia 2016 roku nr [...], w którym wskazano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...], Nr [...], poz. [...]) dopuszczają funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej na przedmiotowej działce (działka położona jest w terenie o symbolu A4U - tereny zabudowy usługowej, gdzie między innymi dopuszcza się lokalizację sieci i obiektów infrastruktury technicznej, karta nr 99 akt administracyjnych).
Decyzją Nr [...] z dnia 2 sierpnia 2016 r., znak: [...] PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozbudowy ww. stacji bazowej (karta nr 207 akt administracyjnych). Na skutek odwołania Stowarzyszenia, ŚWINB decyzją z dnia 27 grudnia 2016 r., znak WINB-WOA.7721.581.2016.MKJ uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz uchylił postanowienie PINB Nr [...] z dnia 13 marca 2015 r. (karta nr 216 akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II SA/GI 191/17 oddalił skargę na ww. decyzję ŚWINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 2492/17 oddalił skargę kasacyjną od wymienionego wyroku.
PINB decyzją Nr [...] z dnia 8 stycznia 2018 r., znak [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w ww. sprawie (karta nr 260 akt administracyjnych). Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, ŚWINB decyzją z dnia 7 maja 2018 r., znak WINB-WOA.7721.156.2018.MKJ uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (karta nr 265 akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/GI 501/18 oddalił sprzeciwy od decyzji ŚWINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3389/18 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję z dnia 7 maja 2018 r., wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ŚWINB zobowiązany jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gliwicach sygn. II SA/GI 191/17.
Decyzją Nr [...] z dnia 28 maja 2018 r. znak [...] PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przebudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej (karta nr 267 akt administracyjnych). Decyzja ŚWINB z dnia 31 sierpnia 2018 r., znak WINB-WOA.7721.330.2018.MKJ utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję (karta nr 280 akt administracyjnych), oraz poprzedzająca ją decyzja, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/GI 888/18, z uzasadnieniem, że zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o uchyloną przez NSA decyzję ŚWINB z dnia 7 maja 2018 r., czyli w warunkach dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., ponadto organy pominęły treść wyroku o sygn. II SA/Gl 191/17 nie odnosząc się do oceny, którą były związane.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania oraz przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, ŚWINB decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. znak WINB- WOA.7721.156.2018.MKJ/AN uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (karta nr 329 akt administracyjnych), wskazując, że w toku postępowania odwoławczego wystąpiły nowe okoliczności polegające na zamontowaniu w lutym 2018 roku 6 anten sektorowych, anteny radioliniowej oraz modułów, zamontowano siłownię TMPL oraz inne urządzenia sterujące na ruszcie i pomoście roboczym, ponadto w październiku 2019 roku wymieniono 3 sztuki anten sektorowych i dołożono jedną antenę radioliniową. Obecnie poza nowymi antenami należącymi do [...], pojawiły się również anteny należące do innego podmiotu świadczącego usługi telekomunikacyjne, a mianowicie do sieci [...]. ŚWINB wyjaśnił, iż z uwagi na rodzaj i charakter robót należy je zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/GI 301/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw Skarżącej Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1743/21 oddalił skargę kasacyjną od wskazanego wyroku. W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę, iż ŚWINB "trafnie uznał, że do rozbudowy konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ze wszelkimi konsekwencjami, w tym wynikającymi z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., gdyż przedmiotowa rozbudowa nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 29 - 30 Pr. bud.", "zaaprobowanie tej kwalifikacji rodzi konieczność uruchomienia trybu legalizacyjnego, który powinien odbyć się najpierw przed organem pierwszej instancji".
W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB w dniu 20 grudnia 2022 r. przeprowadził czynności kontrolne. Ustalił, że Skarżąca posiada 9 anten sektorowych i 2 radioliniowe, stwierdzono także zamontowanie 6 anten operatora [...].
Postanowieniem Nr [...] z dnia 10 lutego 2023 r. znak [...], działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r, o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce 1 w L. przy ul. [...], zobowiązał Skarżącą Spółkę do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich, oraz nałożył na Inwestora – Skarżącą Spółkę obowiązek przedstawienia:
- zaświadczenia Wójta Gminy L. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, zaświadczeniem osoby wykonującej samodzielne funkcje w budownictwie, wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu, oraz sprawdzeniem projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - w terminie do 30 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu po przywołaniu stanu sprawy wskazał, że przedmiotowa stacja bazowa została wybudowana w oparciu o decyzję Starosty W. o pozwoleniu na budowę z dnia 21 stycznia 2011 r. nr [...]. Zatwierdzony projekt przewidywał wyposażenie obiektu w sześć anten sektorowych [...] na wysokości 46,2 m, oraz azymutach odpowiednio 60, 180 i 300, a także antenę radioliniową. Następnie organ przedstawił kolejne odnotowane w toku postępowania zmiany – wymiany i montażu anten oraz pozostałych wymienionych elementów na istniejącej konstrukcji wsporczej. Wskazując na związanie wyrokiem tut. Sądu o sygn. II SA/Gl 191/17, organ zakwalifikował roboty jako rozbudowę obiektu budowlanego, a w związku z brakiem pozwolenia na budowę zastosował art. 48 Pr. bud. Organ stwierdził, że obiekt nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L.. Obiekt nie narusza w sposób istotny przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, zatem możliwa jest jego legalizacja, co uzasadniało nałożenie obowiązków jak w treści wydanego postanowienia. Końcowo podał, że rozbudowa stacji przez nowego operatora została wyłączona do osobnego postępowania.
W złożonym zażaleniu Skarżąca Spółka podniosła naruszenie:
- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na: niewskazanie rodzaju robót, które mają być wstrzymane, niewyjaśnienie zakresu przedmiotowego postępowania, niewyjaśnienie co organ rozumienie przez twierdzenie, iż stacja bazowa stanowi obiekt budowlany, dlaczego instalacja wsporników oraz anten przy deinstalacji istniejących na antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej stanowi rozbudowę, co organ rozumie pod pojęciem robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej, niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie dlaczego zakres zrealizowanych robót nie mieści się w hipotezie art. 229 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr. bud. brak prawidłowego uzasadnienia prawnego,
- art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że instalacja kolejnych urządzeń przez Spółkę na istniejącej wieży i deinstalacja dotychczasowych wymagała pozwolenia na budowę,
- art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania z urzędu, pomimo, że bezprzedmiotowość postępowania istniała przed jego wszczęciem,
- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że realizowane roboty wymagały pozwolenia na budowę, zatem prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej,
- art. 48 ust. 1 Pr. bud. poprzez jego zastosowanie, gdy przeprowadzone roboty nie doprowadziły do rozbudowy obiektu budowlanego w postaci budowli,
- art. 48 ust. 3 w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a., gdyż wstrzymanie robót i obowiązki zostały nałożone na tyle nieprecyzyjnie, że są niewykonalne,
- art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 § 1 Pr. bud. poprzez ich zastosowanie, w sytuacji, gdy inwestycja nie stanowi rozbudowy obiektu budowlanego,
- art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie, gdy roboty nie wymagały ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę.
Po rozpoznaniu środka zaskarżenia, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a., zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r. nr WINB-WOA.7722.116.2023.ZS, w pkt 1 - uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu i wyznaczył nowy termin realizacji zobowiązania do dnia 30 czerwca 2024 r., w pkt 2 - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu ŚWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę, że z uwagi na wszczęcie postępowania w dniu 23 stycznia 2015 r. przy rozpatrzeniu sprawy należy stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, stosownie do treści art. 25 ustawy nowelizującej. Wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania bada jedynie kwestię wpadkową w ramach postępowania głównego - tj. zasadność wstrzymania robót budowlanych oraz zobowiązania Inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w tym przepisie. W dalszej części ŚWINB wskazał na wiążącą ocenę prawną zawartą w zapadłych w sprawie wyrokach WSA i NSA, w szczególności przywołując stanowisko wyrażone w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1743/21. Zważywszy na wskazaną ocenę prawną oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ŚWINB stwierdził, że roboty budowlane należy zakwalifikować jako rozbudowę stacji bazowej. Zauważył, że mimo szeregu robót budowlanych w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania wykonanych na przestrzeni lat, niewątpliwie nie powrócono do stanu sprzed nielegalnej rozbudowy zarówno w zakresie ilości anten jak i ich pierwotnej mocy, a tym samym aktualne pozostają wytyczne WSA i NSA co do dalszego prowadzenia postępowania. W odniesieniu do zarzutów zażalenia - błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego podał, iż niezasadność zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. została już przesądzona i szczegółowo wyjaśniona na wcześniejszych etapach postępowania. Wyjaśnił, iż skoro Skarżąca Spółka dokonała samowolnej rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej, a plan miejscowy dopuszcza taką inwestycję, zasadnie PINB wdrożył tryb postępowania z art. 48 Pr. bud. zobowiązując do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. ŚWINB wyjaśnił również, że Skarżąca jest inwestorem spornego obiektu i aktualnie jest właścicielem urządzeń telekomunikacyjnych, zatem w pierwszej kolejności jest zobowiązana do dokonania czynności wskazanych w decyzji. Z uwagi jednak na upływ wyznaczonego terminu przedłożenia dokumentów, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia w tym zakresie i wyznaczenie Inwestorowi nowego terminu przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że nie każde naruszenie tego przepisu może być uznane za mające wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie brak jest w ocenie organu podstaw do twierdzenia, iż gdyby do tego naruszenia nie doszło to zapadłoby inne rozstrzygnięcie.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca Spółka wnosząc, sporządzoną przez fachowego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonego postanowienia sformułowała zarzuty naruszenia:
1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez zastosowanie i zmianę postanowienia, w sytuacji, gdy postanowienie PINB winno zostać uchylone z tego względu, że nałożone w kontekście art. 48 ust. 3 Pr. bud. zostały nałożone na tyle nieprecyzyjnie, że są niewykonalne,
2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w dwóch instancjach, gdyż organ odwoławczy nie odniósł się i nie rozważył zarzutu braku precyzji w nałożeniu obowiązków,
3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprowadzeniu postępowania w sposób, by w uzasadnieniu postanowienia przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody,
4. art. 48 ust. 3 Pr. bud. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a., gdyż wstrzymanie robót i obowiązki nałożone w kontekście art. 48 ust. 3 Pr. bud. zostały nałożone na tyle nieprecyzyjnie, że są niewykonalne,
5. art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud. poprzez przyjęcie, że bez względu na zakres przedmiotowy postępowania wynikający z treści zawiadomienia o jego wszczęciu dotyczy ono jakichkolwiek robót czy zmian w stacji bazowej do daty uzyskania dla niej decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu.
Pełnomocnik Skarżącej Spółki sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej Spółki wskazał, że organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. podał, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 3 Pr. bud. przez wstrzymanie robót i nałożenie obowiązków na tyle nieprecyzyjnie, że są niewykonalne. Zdaniem strony skarżącej zarzut ten jest słuszny, gdyż organ nie wskazał zakresu robót, który miał być zgodny z planem miejscowym oraz nie sprecyzował planu miejscowego, z którym zakres robót ma być zgodny. Ponadto zdaniem strony skarżącej, co do projektu budowlanego - "nie wiadomo jakiego zakresu robót ma dotyczyć np. czy rozbudowy stacji z 2014 roku czy robót wykonanych w innym okresie czy obecnego stanu urządzeń w ramach tej stacji bazowej". W powołaniu na zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., pełnomocnik Skarżącej Spółki podał też, iż fakt wszczęcia postępowania w styczniu 2015 r. powoduje, że postępowanie jest prowadzone w oparciu o przepisy sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r., tymczasem wykonanie robót budowlanych po dniu 19 września 2020 r. powinno być związane z ich oceną na gruncie przepisów obowiązujących po wskazanej nowelizacji. Jedno wszczęte i niezakończone postępowanie nie powinno zdaniem strony skarżącej obejmować wszystkich zmian dokonywanych na stacji po dacie jego wszczęcia już w innym otoczeniu prawnym i faktycznym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 533/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Istotą rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych opisanych na wstępie.
Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż Sąd przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną bada legalność zaskarżonej decyzji, a dodatkowo w niniejszej sprawie działa w zakresie związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do przywołanej regulacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt III FSK 920/21, z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 1540/21).
Powyższe nabiera istotnego znaczenia, uwzględniając, iż - jak już wskazano w części historycznej uzasadnienia, sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonego postanowienia była rozpoznana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W wyroku z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3389/18 NSA zwrócił szczególną uwagę na związanie wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 maja 2017 sygn. akt II SA/Gl 191/17, w którym zauważano, że "wobec ustalenia w postępowaniu zwiększenia ilości anten domontowania na istniejącej konstrukcji wsporczej dodatkowego pionowego elementu, ale także dobudowy dodatkowej szafy sterującej wraz z okablowaniem nie sposób uznać, że wykonane roboty budowalne wypełniają hipotezę art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud.", "nie można zgodzić się z dokonaną przez stronę kwalifikacją wykonanych robót jako instalacji urządzeń na istniejącej stacji bazowej, nie wymagającej ani pozwolenia, ani zgłoszenia" (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 2492/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku, wyjaśniając, tut. Sąd odniósł się do rozważanej kwalifikacji prawnej robót zrealizowanych przez Inwestora "wywodząc prawidłowo, że nie można było ich potraktować jako instalacji urządzeń na istniejącej stacji bazowej, niewymagającej ani pozwolenia art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud., ani zgłoszenia). W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1743/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, iż organ dokonując kwalifikacji prawnej wykonanych robót powinien pamiętać o ocenie prawnej wyrażonej w poprzednich wyrokach zwracając uwagę na to, że stanowiły rozbudowę.
Przedmiotowe roboty budowlane należy zakwalifikować niewątpliwie jako rozbudowę stacji bazowej. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organy, na podstawie zatwierdzonego decyzją z dnia 21 stycznia 2011 r. Starosty W. projektu budowlanego, stacja bazowa telefonii komórkowej w L. składała się z 6 anten sektorowych oraz anteny radioliniowej. Jak wynika z przeprowadzonych w sprawie oględzin, w toku postępowania ulegała zmianie ilość zamocowanych anten do konstrukcji wsporczej jak również infrastruktury towarzyszącej (oględziny: z dnia 18 lutego 2015 r. - karta nr 35 akt administracyjnych, z dnia 14 listopada 2016 r. - karta nr 214 akt administracyjnych, z dnia 4 sierpnia 2017 r. - karta nr 234 akt administracyjnych, z dnia 29 października 2020 r. - karta nr 329 akt administracyjnych). Na dzień przeprowadzonych ostatnich w sprawie oględzin - w dniu 20 grudnia 2022 r. stwierdzono, że na wieży zamontowanych jest 9 anten sektorowych i 2 radioliniowe (według wykazu, tj. sprawozdania pola magnetycznego) należące do P. oraz 6 anten operatora [...] (protokół z dnia 20 grudnia 2022 r., karta nr 357 akt administracyjnych). W zaskarżonym postanowieniu PINB zaznaczył, że rozbudowa stacji przez nowego operatora została wyłączona do osobnego postępowania.
Jak zasadnie wskazywał już tut. Sąd w przywołanych wyżej wyrokach, wobec pierwotnie 6 anten w zatwierdzonym projekcie budowalnym, nastąpiła niewątpliwie rozbudowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W wyniku wykonywanych robót budowlanych Inwestor zmieniał parametry zrealizowanego przedsięwzięcia poprzez zmianę urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne, montując dodatkowe anteny sektorowe. Wymiana niektórych elementów stacji bazowej, które nie są identyczne z dotychczasowymi i będą wytwarzać promieniowania o dużo większej mocy stanowi nowe przedsięwzięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2492/17, i przywołane tam orzecznictwo).
W świetle związania wyrokami wydanymi w przedmiocie niniejszej sprawy, oraz uwzględniając ustalenia, iż w sprawie nie powrócono do stanu sprzed rozbudowy, kwalifikacja przedmiotowych robót jako rozbudowy nie budzi wątpliwości Sądu, ponadto nie była już przedmiotem skargi. W dniu 20 grudnia 2022 r. organ przeprowadził oględziny, o terminie których zawiadomił strony postępowania, następnie dokonał ustaleń pozostając w granicach związania ww. orzeczeniami i w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych oraz nałożył na Skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów.
Przypomnienia wymaga, iż stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jednocześnie zgodnie z wcześniejszą nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) w sprawach, o których mowa w art. 48 wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 48 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 26 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2). Z kolei stosownie do ust. 3 – w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przepis art. 33 ust. 2 Pr. bud. w pkt 1 i 2 wymieniał natomiast: trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów (pkt 1), oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2).
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków stosuje się przepis ust. 1 stanowiący o nakazie rozbiórki, natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Odnosząc się do podniesionych wątpliwości skargi, wyjaśnienia wymaga, iż w sprawach objętych przedmiotem niniejszego postępowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, a pogląd ten w całości podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, podobnie: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 200/18). Zatem w pierwszej kolejności przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy organ ustala naruszenie Prawa budowlanego, do którego doszło w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a żeby to było możliwe, uprzednio ustala stan faktyczny sprawy.
W ocenie Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy stan faktyczny został ustalony prawidłowo, bez przekroczenia przez organ granic związania zapadłymi w sprawie orzeczeniami sądów administracyjnych.
Roboty budowlane stanowiły rozbudowę i zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stąd też legalizacja tych robót powinna nastąpić w trybie art. 48 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Uwzględniając powyższe, organ stwierdzając, że roboty nie naruszają przepisów w stopniu uniemożliwiającym jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (str. 4 uzasadnienia postanowienia PINB, str. 14 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) zasadnie nałożył obowiązek, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Nie sposób podzielić, jak podnosi Skarżąca Spółka, zarzutu nieprecyzyjności w jego nałożeniu (zarzut nr 1 i 4 petitum skargi). Projekt budowlany winien dotyczyć stanu podlegającego legalizacji, a punktem wyjścia pozostaje stan z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 stycznia 2011 r. W kwestii zaświadczenia o zgodności z ustaleniami planu miejscowego, postanowienie wprost wskazuje na ustalenia "obowiązującego" planu miejscowego, zatem zgodności rozbudowy objętej projektem budowlanym na dzień wydania tego zaświadczenia.
Brak było także podstaw do podzielenia stanowiska skargi, jakoby jedno wszczęte i niezakończone postępowanie nie powinno - zdaniem strony skarżącej - obejmować wszystkich zmian dokonywanych po dacie jego wszczęcia, oraz związanej z tym argumentacji. W tej kwestii zasadnie organ odwoławczy przywołał stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w uzasadnieniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie".
Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1743/21, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę iż "badając poszczególne wymiany anten dokonywane przez inwestora należy pamiętać, że czynności te nie powinny doprowadzić do takiej sytuacji, w której wymiana anten po pierwotnej rozbudowie i zwiększeniu mocy, która to wymiana nie doprowadza do powrotu do stanu sprzed rozbudowy, nie powinna skutkować uznaniem, że inwestor samodzielnie usunął skutki rozbudowy. Należy po takiej wymianie oceniać zgodność z prawem stanu obiektu (stacji bazowej) w porównaniu z legalnym stanem początkowym. Sama wymiana anten, czy też innych elementów, bez powrotu do pierwotnej mocy, nie sanuje dokonanej uprzednio samowolnej rozbudowy. W innym przypadku, tj. w razie umarzania postępowania jako bezprzedmiotowego, nowo wykonane roboty pozostawałyby poza przedmiotem zakończonego postępowania organu nadzoru budowlanego, a jednocześnie w obrocie prawnym pozostawałaby decyzja stwierdzająca legalność istniejącego obiektu budowlanego".
Dokonywane przez Inwestora zmiany w zakresie ilości i mocy zainstalowanych anten pozostają wobec tego bez znaczenia, w sytuacji gdy samowola budowlana trwa nadal, bowiem nie doprowadzono przedmiotowej stacji bazowej do stanu sprzed rozbudowy.
Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Pr. bud. umożliwiając zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej pod warunkiem, przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud.
Postępowanie przeprowadzono prawidłowo. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie zaskarżonego postanowienia oraz nie wymagał w ocenie Sądu uzupełnienia. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób szczegółowo określony w skardze (zarzut nr 2 i 3 petitum skargi). W ocenie Sądu nie budził także wątpliwości zakres toczącego się postępowania, obejmujący rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zlokalizowanej na działce nr 1 przy ul. [...] w L. (zarzut nr 5 petitum skargi). Na kolejnych etapach postępowania w powołaniu na art. 10 § 1 k.p.a. organ zawiadamiał o prawie zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień i składania wniosków i zastrzeżeń (m.in. karty nr 39, 204, 243, 259, 359 akt administracyjnych), i wówczas zakres przedmiotowy nie był kwestionowany. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę, nie naruszając zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć spełniają wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., obejmując uzasadnienie faktyczne i prawne wydanego postanowienia. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego.
Za prawidłowe Sąd uznał również rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia w zakresie reformatoryjnym, dotyczącym zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 104/21 termin wynikający z art. 48 ust. 3 Pr. bud. jest terminem urzędowym, a co za tym idzie zakreślenie jego ram czasowych zależy od uznania administracyjnego. Ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2331/17). Dlatego też "z uwagi na upływ wyznaczonego terminu" (str. 15 uzasadnienia postanowienia ŚWINB) w pełni uzasadniona była zmiana postanowienia organu pierwszej instancji w zakresie terminu realizacji obowiązku. Konsekwentnie nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uwzględniając powyższe, stwierdzić należało, że zostały spełnione przesłanki uprawniające do zastosowania trybu legalizacyjnego wyznaczonego przez art. 48 Pr. bud., w tym do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.