II SA/SZ 130/04

II SA/Sz 130/04 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska /sprawozdawca/
Grzegorz Jankowski /przewodniczący/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi A. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 4 oraz art. 28 kpa, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]r. odmawiającą wszczęcia postępowania z wniosku A. i Z. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...]r., Nr [...] z dnia [...]r. i Nr [...] z dnia [...]r., wydanych przez Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia T. Ż. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
Zdaniem skarżących A. i Z. W., opisane wyżej decyzje Prezydenta Miasta zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa a w szczególności art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa, jak również art. 28 i art. 35 ust.1 pkt 1 ppkt a) i b) ustawy Prawo budowlane i z § 3 pkt 4, 7, 14 oraz § 309 pkt 2, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mimo, że teren objęty decyzjami graniczy bezpośrednio z Ich działką, nie zostali poinformowani przez organ I instancji o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowana zabudowa spowoduje znaczne utrudnienie w korzystaniu z działki i domu, poprzez znaczne imisje hałasu, wibracji i spalin, przez co zostanie zagrożone Ich zdrowie i uprawy na działce.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji uzasadniło brakiem uprawnień A. i Z. W. do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalających T. Ż. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. [...]. Ponadto Kolegium dodało, że nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu takiego postępowania, bowiem przedmiotowe decyzje dotyczą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budownictwo mieszkaniowe na terenie objętym ustaleniem miejscowego planu ogólnego o symbolu ZB.07.MN.8.2 przeznaczonym na cele zainwestowania miejskiego z funkcją dominującą - mieszkalnictwo.
A. i Z. W, w ustawowym terminie, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie kwestii stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu wskazują, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu i rażąco narusza te ustalenia. Znajduje się na terenie o symbolu ZBO7MN8.2 z funkcją dominującą mieszkalnictwo jednorodzinne rozproszone o wysokości do 7,5 m z ogródkami przydomowymi. Planowana inwestycja to zwarta, wielorodzinna zabudowa o rzeczywistej wysokości ponad 12,5 m (cztery kondygnacje) bez miejsca na ogródki i jakikolwiek zielony teren. Jest w strefie ochrony ujęcia wody [...], objętej zakazami decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r.
Dalej zarzucają, że w przedmiotowej sprawie posiadają interes prawny, bowiem zabudowa spowoduje znaczne utrudnienia w korzystaniu z Ich działki i domu, w którym mieszkają, poprzez m. in. znaczne emisje hałasu, wibracji i spalin, przez co nastąpi zanieczyszczenie powietrza i gleby, przez co zostanie zagrożone Ich zdrowie i uprawy na działce (50 samochodów w garażach usytuowanych przy granicy Ich działki).
Ponadto droga dojazdowa do skarżonej inwestycji jest drogą wewnętrzną o szerokości 6 m, bez chodników, twardej nawierzchni, krawężników chroniących pieszych, co w sposób istotny stanowi zagrożenie dla aktualnych i przyszłych mieszkańców i użytkowników.
Ponadto zarzucają, że usytuowanie muru oporowego (zwartej betonowej konstrukcji bez otworów) o wysokości 2,5 m na granicy Ich działki utrudni korzystanie z tej działki i uniemożliwi przyszłą rozbudowę Ich domu. A rozbudowa możliwa i planowana jest właśnie od strony skarżonej inwestycji, która powoduje istotne utrudnienie w zagospodarowaniu Ich działki.
Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznał, , że wnioskodawcy nadal nie wykazali na czym polega Ich interes prawny wyrażający się w uprawnieniu do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta ustalających T. Ż. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Inaczej mówiąc nie wykazali, iż przysługuje Im przymiot strony w takim postępowaniu.
Pojęcie strony wyjaśniono w przepisie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, w którym podano: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek prawny."
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 października 1995r. sygn. akt IV S.A./13/95 stwierdził, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, ale przyznanie statusu strony będzie zależało od rodzaju sprawy będącej przedmiotem postępowania. Do takich sprawy można zaliczyć, zdaniem Sądu, inwestycje o szczególnej uciążliwości lub, które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym.
Wnioskodawcy żądają stwierdzania nieważności następujących decyzji:
- Nr [...] z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] dla budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami podziemnymi oraz przyłączami infrastruktury technicznej, z terminem ważności do dnia [...]r.,
- Nr [...] z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu dla budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w liczbie mieszkań od dwóch do czterech w formie zabudowy szeregowej, z terminem ważności do dnia [...]r.,
- Nr [...] z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy również dla tego samego terenu dla budowy zespołu pomieszczeń usług rekreacyjno-kulturalnych, przebudowa kotłowni, budowa stacji transformatorowej wolnostojącej i energetycznych linii kablowych 0,4 kV i 15 kV oraz sieci gazowej, z terminem ważności do dnia [...]r.
Powyższe decyzje ustalają warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oraz obiektów stanowiących uzupełnienie tej zabudowy (garaże, przyłącza infrastruktury technicznej, pomieszczenia usług rekreacyjnokulturalnych, kotłownia, stacja transformatorowa, linia energetyczna, sieć gazowa).
Budownictwo mieszkaniowe nie jest zaliczone do inwestycji o szczególnej uciążliwości lub do takich, które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym, jest funkcją chronioną. Budowa zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych nie spowoduje takiej uciążliwości planowanej inwestycji, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie. W szczególności na wykonywanie prawa własności, w tym sposób zagospodarowania tych nieruchomości.
Inwestycje uciążliwe określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490).
Zdaniem Kolegium charakter przedmiotowej zabudowy przesądza, iż po stronie wnioskodawców występuje brak legitymacji procesowej do bycia stroną w kwestionowanych postępowaniach. Bowiem brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną wnioskodawców. Inaczej mówiąc brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą Ich roszczeń, który chroniłby Ich interes pozytywny lub negatywny. Podstawy takiej nie mogą stanowić przywołane przez wnioskodawców przepisy prawa budowlanego, ani ogólne odwoływanie się do przepisów prawa ochrony środowiska. Ochrona interesu osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta regulacją prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach.
Wnioskodawcy zainteresowani są, aby działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...] zbudowana została wolnostojącymi domami jednorodzinnymi. Wskazują na zagrożenia jakie Ich zdaniem stwarza realizacja planowanej inwestycji na tej działce, łącznie z zagrożeniem zdrowia i życia. Jednak Ich interes, jako nie oparty na żadnym przepisie prawa materialnego, należy określić jako faktyczny, a nie prawny.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i Z. W.
Z treści skargi wynika, że domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, bowiem im jako właścicielom sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony. Zmiana zagospodarowania sąsiadującego z nim terenu przy ul. [...] wpływa negatywnie na sferę ich interesów jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości tym samym na wykonywania prawa własności ich nieruchomości i to w wielu aspektach. Nadto podnoszą, że Kolegium powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. nader wybiórczo przytacza twierdzenia NSA z tej uchwały.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje:
Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przedmiotem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zagadnienie procesowe dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta.
- Nr [...] z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] przy ul. [...] dla budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami podziemnymi oraz przyłączami infrastruktury technicznej, z terminem ważności do dnia [...]r.,
- Nr [...] z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu dla budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w liczbie mieszkań od dwóch do czterech w formie zabudowy szeregowej, z terminem ważności do dnia [...]r.,
- Nr [...] z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy również dla tego samego terenu dla budowy zespołu pomieszczeń usług rekreacyjno-kulturalnych, przebudowa kotłowni, budowa stacji transformatorowej wolnostojącej i energetycznych linii kablowych 0,4 kV i 15 kV oraz sieci gazowej, z terminem ważności do dnia [...]r. z tej przyczyny, że wniosek o stwierdzenie nieważności zostały złożony przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa.
Sąd nie bada w niniejszej sprawie zgodności z prawem ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oraz obiektów stanowiących uzupełnienie tej zabudowy, /garaże, przyłącza infrastruktury technicznej, pomieszczenia usług rekreacyjno-kulturalnych, kotłownia, stacja transformatorowa, linia energetyczna, sieć gazowa/. Zarzuty skargi w tym zakresie pozostają bez rozpatrzenia.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 157 § 3 kpa, przewidujący, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji . W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właśnie w art. 157 § 3 kpa uregulowano zagadnienie dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji bez bliższego wyjaśnienia z jakich przyczyn może dojść do wydania takiej decyzji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze i komentarzach przyjmuje się, że na podstawie przepisu art. 157 § 3 kpa orzeka się co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych.
Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie, legitymacji strony.
Skarżący A. i Z. W. wyprowadzają swoje uprawnienie do występowania w charakterze strony z treści art. 28 Kpa wskazując, że są właścicielami działki, która sąsiaduje z działką nr [...] położonej w [...] w stosunku do której wydano decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołuje się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na to, że stronami postępowania administracyjnego mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Podzielając trafność orzecznictwa NSA w tym zakresie, należy jednak stanowczo stwierdzić, że nie sformułowało ono wiążącego nakazu traktowania wszystkich osób, dysponujących sąsiednimi działkami jako stron postępowania administracyjnego. Sformułowanie użyte w orzeczeniach NSA “stronami mogą być..." nie oznacza obligatoryjności. Tak więc w każdej sprawie powinno być badane, czy określonemu podmiotowi można przypisać przymiot strony i czy stosownie do art. 28 kpa ma on interes prawny lub obowiązek prawny. Przesądzają o tym przepisy prawa administracyjnego materialnego. Ustawodawca definiując pojęcie strony wskazał wyraźnie na związek określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu więc nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Poza tym wymieniony interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, a więc musi dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym czy określony podmiot ma być stroną, w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie określona norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki.
Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, brak bowiem bezpośredniego wpływu wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na sferę prawną skarżących będących właścicielami sąsiedniej nieruchomości. Skarżący nie wykazali żadnego przepisu prawa materialnego z którego wynikałoby, że zaskarżona decyzja wpłynie na ich prawa lub obowiązki. Planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dotyczy takiej samej zabudowy jak została zrealizowana na działce skarżących. Budownictwo mieszkaniowe ze swej istoty jest funkcją chronioną i nie zalicza się do inwestycji o szczególnej uciążliwości.
W orzecznictwie NSA wyraźnie stwierdzono, że osoba fizyczna nie dotknięta uciążliwościami wynikającymi z realizacji określonej inwestycji, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w żądaniu podjęcia przez organ administracji decyzji zmierzającej do ochrony jej interesu prawnego (IV SA 1941/96, IV SA 2214/94, II SA 135/98, II SA/Po 1147/99, OPS 11/99/). Wbrew zatem zarzutom podniesionym przez skarżących, nie mają oni przymiotu strony w tym postępowaniu, a jej interes można jedynie charakteryzować jako faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie może krępować swobody działania organów, lub wymuszać zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok Sądu Najwyższego z 16 stycznia 1992r., II ARN 42/91).
Skarżący powołują się na uciążliwości dla środowiska oraz utrudnienia w ruchu drogowym w okolicy planowanej inwestycji, ale zdaniem Sądu nie są to czynniki bezpośrednio wpływające na sposób korzystania z sąsiednich nieruchomości. Należy je uznać za normalne następstwa zamieszkiwania na zurbanizowanych terenach miejskich. Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270.) skargę oddalił.