II SA/Gl 528/08

II SA/Gl 528/08 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2008-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Maria Taniewska-Banacka
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 225/09 - Wyrok NSA z 2009-11-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
art. 22 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
par. 44 pkt 2, par. 46 ust. 1 i  par. 47 ust. 1 i 3
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy, A. M. jest właścicielką działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w Z. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym według stanu z dnia [...] r., rodzaj użytków określony był ówcześnie jako tereny rolne zabudowane klasy RIVb.
Pismem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do Starosty Powiatowego w Z. o wyjaśnienie, na jakiej podstawie przedmiotowa działka została zakwalifikowana jako teren mieszkaniowy, skoro nie ma na niej żadnego nowego mieszkania i, ze względu na szerokość działki, nie można go zbudować. Zwróciła uwagę, że podatek od nieruchomości wzrósł z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł. Zapytanie swoje ponowiła w piśmie z dnia [...] r.
Decyzją z dnia [...] r. Starosta Z. odmówił wprowadzenia zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w zakresie zmiany powierzchni użytku "zurbanizowanego, zabudowanego" dla działki w Z. W podstawie prawnej podano przepis art. 22 ust. 1 i art. 24a ust. 1 w związku z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454). W uzasadnieniu wyjaśniono, że w latach [...] w jednostce ewidencyjnej została przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i założona ewidencja budynków. Został sporządzony projekt operatu opisowo-kartograficznego, który po wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych w siedzibie Starostwa w okresie od [...] r. do [...] r. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Zostało to ogłoszone przez Starostę Z. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r., nr [...], poz. [...]. Do projektu operatu w zakresie dotyczącym działki [...] nie zostały zgłoszone zastrzeżenia. Przeprowadzenie modernizacji ewidencji wynikało z obowiązku dostosowania zapisów istniejących w operacie do wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przeprowadzone prace geodezyjne ujawniły budynki oddane do użytkowania do roku [...]. Dane były uzyskiwane bezpośrednio z terenu jak również z dokumentacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Geodeci dokonali również zmian w rodzaju użytków gruntowych. Na skutek zabudowy poszczególnych działek zmienił się ich sposób użytkowania, nadto na wielu działkach zaniechano użytkowania rolniczego. Określono w związku z powyższym grunty zabudowane i zurbanizowane, w szczególności, zurbanizowane tereny mieszkaniowe. Do gruntów takich zalicza się grunty niewykorzystane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi a także ogródki przydomowe. Wskazano, że wniosek A. M. został potraktowany jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją. Organ zlecił wykonawcy prac modernizacyjnych dokonanie weryfikacji w zakresie użytku określonego dla przedmiotowej działki. Wykonawca prac geodezyjnych nie znalazł podstaw do dokonania zmiany wielkości użytku ustalonego dla działki skarżącej. Organ administracji podzielił to stanowisko, uznając, że ustalony dla działki rodzaj użytku "B" jest zgodny z przepisami i stanem faktycznym.
Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] r. a sprawa przekazana do ponownego rozstrzygnięcia ze względu na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. Zarzucono, że organ I instancji nie mógł ograniczyć się do stwierdzenia, że użytek ustalono zgodnie z przepisami w oparciu o ustalenia na gruncie. Do sprawy nie przedłożono dokumentów przedstawiających sposób zagospodarowania i uzasadniających zmianę użytku gruntowego. Nie uwzględniono regulacji wynikających z przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że w jednostce dokonano wyodrębnienia zurbanizowanych terenów niezabudowanych "Bp" i zauważono, że ze względu na zasadę jednolitości operatu poszczególnym działkom powinny być przypisane jednakowe atrybuty.
Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji ustalił, że istniejący na działce budynek pochodzi z roku [...]. W gminie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z tym planem działka skarżącej położna jest w jednostce oznaczonej symbolem MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Decyzją z dnia [...] r. Starosta Z. ponownie odmówił zmiany użytku na przedmiotowej działce. Wyjaśniono, że działka jest zabudowana, nie jest użytkowana rolniczo, zalicza się zatem do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych oznaczonych symbolem "B". Podkreślono, że uprzednio, przed modernizacją operatu, działka w zakresie rodzaju użytków była zaliczona do gruntów zabudowanych zwanych terenami osiedlowymi zgodnie z § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz. 98). Do terenów osiedlowych zabudowanych były zaliczane tereny mieszkaniowe, czyli grunty pod budynkami przeznaczonymi na cele mieszkalne oraz podwórza, dojazdy, przejścia oraz zieleń przydomową (§ 18 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia). Tereny zabudowy mieszkaniowej, do których zaliczono działkę, zostały w operacie oznaczone symbolem B/RIVb.
Po rozpoznaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o przywróceniu w ewidencji gruntów i budynków dotychczasowego użytku gruntowego – grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem B-RIVb. Wskazał, że dla przedmiotowej działki przy założeniu w roku [...] ewidencji gruntów miasta Z. ustalono użytek gruntowy oznaczony symbolem B/RIVb – grunty rolne zabudowane, co wynika z decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] r., nr [...]. Zgodnie z § 45 ust. 1 aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych. Udokumentowanie zmian może nastąpić w oparciu o materiały wskazane w art. 23 ustawy oraz § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy stwierdził, że zmiana użytku gruntowego nie została udokumentowana, co uzasadnia przywrócenie dotychczasowego użytku gruntowego jako wynikającego z gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zatwierdzonej powołaną decyzją z [...] r.
Zawiadomieniem z dnia [...] r. Starosta Powiatowy w Z. zawiadomił A. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji zapisu w operacie ewidencyjnym w zakresie użytku na działce nr [...] w Z.
Przeprowadzono oględziny działki w dniu [...] r. stwierdzając, że działka jest zabudowana od strony ulicy budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym z widocznymi oznakami renowacji i użytkowania. Od strony ulicy istnieje nowe ogrodzenie drewniane na podmurówce. Za domem istnieje nie urządzony ogród z paroma starymi drzewami. Dnia [...] r. sporządzony został wykaz zmian gruntowych w którym w miejsce dotychczasowego rodzaju użytku B/R IVb wpisano dla przedmiotowej działki użytek B dla powierzchni [...] ha i użytek Bp dla powierzchni [...] ha. Jak wynika z załączonej mapy, granicę miedzy rodzajami użytków poprowadzono wzdłuż tylnej ściany budynku, znajdującego się na przedmiotowej działce.
W następnej kolejności decyzją z dnia [...] r. Starosta Z. orzekł o wprowadzeniu dla przedmiotowej działki zmiany w zakresie użytku w sposób wyżej opisany. W podstawie prawnej powołano przepis art. 22 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2, § 46 ust. 1 i § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania oraz poczynione ustalenia faktyczne, dotyczące sposobu zagospodarowania działki, przeznaczenia w planie miejscowym, dotychczasowego rodzaju użytków. W świetle tych ustaleń przyjęto, że działka, zabudowana i nieużytkowana rolniczo, w części zalicza się do gruntów wykazywanych w ewidencji jako grunty zabudowane i zurbanizowane, zgodnie z § 67 pkt 3 rozporządzenia, oznaczanych symbolem "B". Natomiast teren za budynkiem mieszkalnym, na którym nie jest prowadzona działalność rolnicza i na którym nie stwierdzono istnienia urządzeń funkcjonalnie związanych z budynkiem, winien zaliczać się do zurbanizowanych terenów niezabudowanych oznaczanych symbolem "Bp". Wskazano też na fakt, że w stosunku do działek sąsiednich zastosowano analogiczną klasyfikację rodzaju użytków.
W odwołaniu od decyzji A. M. zarzuciła, że podane uzasadnienie nie wskazuje, co było podstawą przeklasyfikowania rodzaju użytków. Podniosła, że budynek nie jest użytkowany i nadaje się do rozbiórki. Starosta nie udzielił także odpowiedzi, czy na działce o szerokości 11 m można postawić wolnostojący dom mieszkalny. Uznała, że jej działka jest bezwartościowym nieużytkiem.
Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że celem postępowania było dostosowanie zapisów w ewidencji do wymogów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. Ustalono, że część powierzchni działki zajmuje budynek i urządzenia funkcjonalnie związane z budynkiem, co zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia należy uznać za tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem "B", natomiast pozostały obszar przeznaczony jest w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową i nie jest użytkowany rolniczo, w związku z czym zalicza się do zurbanizowanych terenów mieszkaniowych oznaczanych symbolem "Bp". Kwestie związane z możliwością udzielenia pozwolenia na budowę nie pozostają natomiast w gestii organów nadzoru geodezyjno-kartograficznego.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji jako niezgodnych ze stanem faktycznym. Zarzuciła, że rzeczywista wielkość powierzchni mogącej być zaliczoną do użytków "B" to [...] ha, (skarżąca pomyłkowo określiła tę wielkość jako [...] ha) albowiem tyle zajmuje budynek o podstawie [...] m2 i prowadząca do niego ścieżka o długości 2,5m. Nieprawdą jest, aby na działce były jakieś urządzenia funkcjonalnie z nim związane, ich istnienia nie potwierdziły oględziny działki. Konsekwencją jest zaniżenie wielkości użytków oznaczonych "Bp", która winna wynosić [...] ha (skarżąca omyłkowo podała [...] ha). Zaniżenie to uznała za krzywdzące, albowiem jego pochodną jest wysokość podatku od nieruchomości. Zwróciła też uwagę, że organy, mimo wielokrotnie stawianego pytania, czy można zabudować działkę o szerokości 11 m, nie udzieliły jej na nie odpowiedzi. Wyjaśniła, że nie neguje istnienia budynku i nie twierdzi, że użytkuje działkę rolniczo, natomiast domaga się sklasyfikowania rodzajów użytków zgodnie z rzeczywistymi wymiarami oraz udzielenia jednoznacznej odpowiedzi na pytanie w kwestii możliwości zbudowania nowego domu. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca przedstawiła zdjęcia działki mające udokumentować powierzchnię zajmowana przez budynek wraz z dojściem i brak innych urządzeń.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:
Do obowiązków Starosty jako organu właściwego w sprawach prowadzenia ewidencji należy m. in. okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych i modernizacja ewidencji (§ 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Przepis § 54 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przewiduje, że starosta przeprowadza okresową weryfikację danych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym. Modernizacja ewidencji polega natomiast na modyfikowaniu istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (§ 55 pkt 2 rozporządzenia). Oba te zabiegi podlegają procedurze właściwej dla aktualizacji operatu ewidencyjnego przewidzianej w § 45-49 rozporządzenia.
Procedura regulująca dokonywanie aktualizacji operatu przewiduje możliwość wprowadzania z urzędu zmian wynikających z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian gruntowych.
Kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych i rodzaje tych użytków zostały ustalone w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Działka skarżącej była uprzednio zaliczona do gruntów rolnych zabudowanych. Zgodnie z ust. 1 pkt załącznika gruntami rolnymi zabudowanymi są grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca nie prowadzi żadnego gospodarstwa rolnego, istniejąca kwalifikacja użytków widniejąca w operacie była wobec tego niezgodna ze stanem faktycznym i nie odpowiadała wymaganiom rozporządzenia.
Jak ustalono, działka skarżącej leży w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w jednostce oznaczonej symbolem 4 MN 1 przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na działce jest też zlokalizowany budynek mieszkalny. Należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącej, że dla zakwalifikowania działki jako przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową nie ma znaczenia, czy da się na niej, biorąc pod uwagę warunki techniczne, zbudować budynek. Działka nadaje się do zabudowy ze względu na przeznaczenie terenu ustalone w planie miejscowym. Nie jest także sporne, że aktualnie znajduje się na niej budynek. Stan techniczny tego budynku nie ma znaczenia dla kwalifikacji gruntu, czy jest on zabudowany (zajęty pod budynek), czy też wolny od zabudowy.
Postanowienia ust. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia wyróżniają kategorię użytków określoną jako grunty zabudowane i zurbanizowane. Zgodnie z pkt 1 do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe.
W pkt 4 ust. 3 załącznika nr 6 wyróżnione zostały ponadto grunty określone jako zurbanizowane tereny niezabudowane. Zalicza się do nich grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. Przez grunty wyłączone z produkcji rolnej i leśnej należy rozumieć, zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty w stosunku do których rozpoczęto inne rodzaj użytkowania niż użytkowanie rolnicze. Ustalenia poczynione w sprawie potwierdzają fakt, że działka nie jest wykorzystywana rolniczo, nie może być także uznana za zajęta pod budynki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego.
Skarżąca nie negowała co do istoty zasadności wyróżnienia na działce dwóch rodzajów użytków, nie negowała także prawidłowości ustalenia rodzaju tych użytków. Żądanie jej dotyczyły powierzchni określonej jako tereny zabudowane. W przekonaniu skarżącej przez tereny takie można uznać wyłącznie grunty bezpośrednio zajęte pod budynek i utwardzoną ścieżkę. Skarżąca podnosi, że na działce brak jakichkolwiek innych urządzeń związanych z istniejącym budynkiem, które pozwalałyby również inne fragmenty działki zakwalifikować jako zabudowane. Należy wskazać jednak, że do terenów zabudowanych zaliczane są także grunty wolne od zabudowań i urządzeń z nimi funkcjonalnie związanych, stanowiące ogródki przydomowe. W ocenie Sądu zakwalifikowanie terenu zielonego położonego w bezpośrednim otoczeniu budynku, trawnika z nasadzonymi iglakami, jako ogródka przydomowego nie narusza zapisów ust. 3 pkt 1 załącznika nr 6. Ogródek przydomowy nie musi być ogródkiem użytkowym, może być także ogródkiem ozdobnym, terenem zielonym zwyczajowo urządzanym w bezpośrednim otoczeniu budynku. Fakt, że granica między wyodrębnionymi rodzajami użytku została przeprowadzona wzdłuż tylnej ściany budynku uzasadnia przyjęcie, że zaliczony do użytku B teren zielony położony w bezpośrednim otoczeniu budynku mieszkalnego został w uprawniony sposób zakwalifikowany jako teren zabudowany. Terenu takiego nie można identyfikować jedynie z tymi fragmentami działki, na których bezpośrednio znajdują się jakieś budynki czy urządzenia budowlane.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.