II SA/Gl 527/24

II SA/Gl 527/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 73 § 1 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 9 lutego 2024 r. nr SKO-V 428/25/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 9 lutego 2024 r., nr SKO-V 428/25/2024, działając na podstawie art. 73, art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - dalej "k.p.a.", po rozpoznaniu zażalenia E. S. (S.), U. K., A. C., A. P., B. S., E. C., G. P., J. B., S. C., D. R. (dalej "strony"), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, uchyliło zaskarżone postanowienie B. W. (dalej "organ" lub "organ I instancji") z dnia 5 grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy za pomocą systemu teleinformatycznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 31 lipca 2023 r. pełnomocnik stron złożył na podstawie art. 73 § 2 i 3 k.p.a. wniosek do organu I instancji o wydanie kopii akt sprawy postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na: "Budowie garaży i parkingów naziemnych w ramach zadania: budowa osiedla mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej w W. ([...]), ul. [...], dz. Nr [...], [...], [...]." prowadzonego pod znakiem [...], poprzez przesłanie skanów na adres e-mail, względnie poprzez przesłanie kopii na adres pełnomocnika oraz zapewnienie dostępu do systemu teleinformatycznego umożliwiającego elektroniczny dostęp do akt sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku w sprawie zapewnienia dostępu do systemu teleinformatycznego umożliwiającego elektroniczny dostęp do akt sprawy organ I instancji postanowieniem z 5 grudnia 2023 r. odmówił tego dostępu uzasadniając to brakiem posiadania przez Urząd Gminy W. systemu teleinformatycznego.
W zażaleniu na postanowienie organu pełnomocnik stron wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przyznanie stronom dostępu do systemu teleinformatycznego zapewniającego dostęp do akt, względnie
2) przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu postanowienia pełnomocnik stwierdził, że organ całkowicie pominął, że systemem elektronicznym może być jakakolwiek platforma obsługiwana przez organ, w tym google drive, dropbox lub inne rozwiązania technologiczne umożliwiające zapewnienie zdalnego dostępu do akt przez stronę. Wyraził przypuszczenie, że organ z całą pewnością korzysta z rozwiązań teleinformatycznych i ma możliwość jego udostępnienia.
Odpowiadając na zażalenie organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie wniosku stron i wyjaśnił, że w załączeniu do pisma z dnia 5 września 2023 r. przesłał skany akt sprawy postępowania administracyjnego od dnia 18 października 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. oraz ponownie stwierdził, "że Urząd Miejski w W. nie jest w stanie zapewnić dostępu do systemu teleinformatycznego umożliwiającego elektroniczny dostęp do akt sprawy o którym mowa w art. 73 § 3 k.p.a. ponieważ nie posiada takiego systemu. Brak więc technicznych możliwości zapewnienia stronom elektronicznego dostępu do akt sprawy w takim systemie. Aktualnie w Urzędzie nie został wprowadzony system Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją. Ponadto nie wszystkie dokumenty trafiają do Urzędu w formie elektronicznej. Każdy dokument jesteśmy w stanie udostępnić w formie skanu dokumentu."
Kolegium przywołanym na wstępie postanowieniem uwzględniło zażalenie i uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania i zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Stwierdziło, że nie wydaje się prawdopodobne, aby w urzędzie nie było systemu teleinformatycznego choćby z uwagi na obowiązek przyjmowania pism w systemie e-PUAP. System taki jest obsługiwany przez Urząd Miejski w W., co wynika chociaż z portalu "[...]". Aby zapewnić stronie dostęp do takiego systemu należy dokonać weryfikacji, o której mowa w art. 73 § 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, aby taka weryfikacja była dokonywana. Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie istnieją rozbieżności, które wymagają przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w szerszym zakresie, wykraczającym poza ramy art. 136 k.p.a. Jego zdaniem z akt sprawy wynika, że organ udostępnił wnioskodawcom skany zgodnie z ich wnioskiem. Także z treści zażalenia wynika, że wystarczające będzie udostępnianie skanów. Organ odwoławczy podkreślił, że udostępnienie skanów nie jest tożsame z dostępem do systemu teleinformatycznego urzędu, który to dostęp wymaga uwierzytelnienia strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Uznał, że kwestię treści żądania wnioskodawców (stron) należy sprecyzować prowadząc ponownie postępowanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący E. S., U. K., J. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili wydanemu rozstrzygnięciu:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 73 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak przyznania skarżącym dostępu do jakiegokolwiek systemu teleinformatycznego organu, w tym np. systemu korespondencji elektronicznej za pośrednictwem, której skarżącym można przesyłać natychmiast każdy pojawiający się w aktach dokument;
2) art. 7a k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wątpliwości prawnych na korzyść skarżących;
3) art. 136 k.p.a. poprzez uznanie, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, podczas gdy zebrany w sprawie materiał jest kompletny i umożliwia zmianę postanowienia;
4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez brak zmiany postanowienia Gminy,
- co doprowadziło do braku przyznania skarżącym dostępu do akt za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, w tym korespondencji e-mail.
Z uwagi na powyższe zarzuty wnieśli o:
1) uchylenie zaskarżonego postanowienia;
2) zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kosztów wpisu i opłaty skarbowej;
3) przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że wystąpił do organu I instancji o stałe udostępnianie mu akt poprzez przesyłanie skanów na adres e-mail. Gmina jednorazowo udostępniła dokumenty, nie zapewniając jednak dostępu do akt poprzez system teleinformatyczny i nie przesyłała dalszych dokumentów pojawiających się w aktach sprawy. W ocenie pełnomocnika organ odwoławczy zobowiązany był do wnikliwego rozpatrzenia zażalenia strony, w tym analizy i oceny każdego zgłoszonego zarzutu i informacji. Zarzucił, że Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji zamiast jednoznacznie rozstrzygnąć, czy ma on przyznać skarżącym dostęp do akt teleinformatycznych, czy może to się odbywać poprzez udostępniania korespondencji e-mail. W ocenie pełnomocnika skarżących Kolegium błędnie w uzasadnieniu wskazało, że przesyłanie skanów mailowo nie jest udostępnieniem akt poprzez system teleinformatyczny a wątpliwości powinny być rozstrzygnięte na korzyść Skarżących.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z dnia 22 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 527/24, Sąd odrzucił skargi U. K. i J. B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak Sąd nie podziela zawartych w niej argumentów.
Istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy organ miał obowiązek zachować się w sposób określony w art. 73 § 3 k.p.a.
Doktryna i orzecznictwo przyjmują, że prawo wglądu w akta sprawy, stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Prawo wglądu do akt sprawy stanowi konkretyzację uprawnienia przewidzianego w art. 51 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że prawo to "jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. K 51/07, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A z 2008 r., nr 5, poz. 87). Jest to bowiem wyraz jawności dla stron, postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Możliwość zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy, jest istotnym uprawnieniem procesowym, gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej, pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej stosownie do art. 8 k.p.a., stanowiąc jednocześnie wypełnienie obowiązku organu do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o którym mowa w art. 9 k.p.a. Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji, wskazywana jest konieczność ich współdziałania, celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie rzeczywistą możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 października 2018 r. o sygn. I OPS 1/18 i przywołane tam stanowiska doktryny i orzecznictwa, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a k.p.a.). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 73 § 3 k.p.a.).
Art. 73 § 3 k.p.a. ww. brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 183). W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk nr 1637 z dnia 21 sierpnia 2013 r., Sejmu VII Kadencji) wskazano, że: "w art. 73 § 3 K.p.a. rozszerza się zakres elektronicznego wglądu w akta sprawy. W obecnym stanie prawnym dostęp on-line do akt sprawy zawężony pozostaje jedynie do "pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych". Wyłącza to możliwość zapewnienia dostępu w pozostałym zakresie akt sprawy, w tym elektronicznego dostępu do metryki sprawy (art. 66a K.p.a.). Projekt nowelizacji dopuszcza elektroniczny wgląd w akta sprawy w pełnym zakresie, co zwalnia obywatela z konieczności stawiania się w siedzibie organu w celu realizacji tego uprawnienia. W organach, które wdrożyły system elektronicznego zarządzania dokumentami, nowe rozwiązanie umożliwi, dzięki funkcjonalnościom tego systemu, dostępność informacji związanych z prowadzonym postępowaniem nie tylko dla urzędnika, ale także dla obywatela, będącego adresatem działań organu".
Analiza treści ww. przepisu, jak również zacytowanego uzasadnienia projektu w/w ustawy nowelizującej, prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było zapewnienie stronie bezpośredniego dostępu do akt sprawy, bez konieczności osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, co należy odczytywać także jako realizację, wyrażonej w art. 12 k.p.a., zasady szybkości i prostoty postępowania.
Art. 73 § 3 k.p.a. jest przepisem określającym jeden ze sposobów zapewnienia stronie realizacji prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Ustawodawca w tym przypadku posługuje się zwrotem "może zapewnić", co oznacza fakultatywny charakter tego konkretnego sposobu wyegzekwowania przyznanego stronie uprawnienia tj. wglądu w akta sprawy za pomocą systemu teleinformatycznego. Zatem uznać należy, iż art. 73 § 3 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy administracyjnej poprzez prowadzony system teleinformatyczny. W świetle art. 73 § 3 k.p.a., organ administracyjny może zapewnić stronie dokonywanie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w sposób przewidziany tym przepisem, o ile:
- ma własny system teleinformatyczny przeznaczony do realizacji tych zadań publicznych,
- akta sprawy są prowadzone w całości postaci elektronicznej lub poszczególne dokumenty żądane przez stronę mają taką postać,
- nastąpiło uwierzytelnienie strony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, ewentualnie przy zastosowaniu innych technologii uwierzytelniania w systemie teleinformatycznym.
Z treści art. 73 § 3 k.p.a., nie wynika obowiązek organu administracyjnego, przekształcania akt administracyjnych sprawy lub poszczególnych dokumentów prowadzonych w postaci papierowej, do postaci cyfrowej, w celu ich udostępnienia stronie w tej formie, ani obowiązek udostępniania ich w ogóle za pomocą jakichkolwiek środków komunikacji elektronicznej, np. poczty elektronicznej, lecz tylko za pośrednictwem własnego sytemu teleinformatycznego.
Nie oznacza to jednak, że organ może odmówić stronie takiego sposobu wglądu do akt sprawy, nie uzasadniając w sposób dostateczny swojego stanowiska w tym zakresie. Organ odmawiając stronie udostępnienia wglądu do akt sprawy w formie określonej w art. 73 § 3 k.p.a., ma przede wszystkim obowiązek podania, czy posiada własny system teleinformatyczny, a w konsekwencji techniczną możliwość zapewnienia stronie elektronicznego dostępu do akt sprawy w takim systemie. W przypadku, gdy ww. wymogi są spełnione, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien wykazać, dlaczego – mimo możliwości zapewnienia stronie dokonania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a. w formie elektronicznej – odmawia takiego sposobu zapewnienia stronie przysługującego jej prawa. Przy czym organ takie rozstrzygnięcie musi uzasadnić dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności (vide wyroki NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2522/19, z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2568/19, z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2552/19, CBOSA).
W przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, że nie wydaje się prawdopodobne, aby w urzędzie organu I instancji nie było systemu teleinformatycznego choćby z uwagi na obowiązek przyjmowania pism w systemie e-PUAP. Organ odwoławczy nie akceptując informacji organu I instancji przyjął jednocześnie, że w urzędzie organu musi być system teleinformatyczny, skoro przyjmowane są do urzędu pisma przez system e-PUAP. Jednocześnie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie wynika, że takim systemem w rozumieniu art. 73 § 3 k.p.a. jest system, którego cechy sąd opisał powyżej. Z jednoznacznej wypowiedzi organu I instancji wynika, że w Urzędzie Miasta W. taki system nie funkcjonuje. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących nie jest tym systemem google drive czy system dropbox. Formą dostępu do systemu teleinformatycznego w rozumieniu art. 73 § 3 k.p.a. nie jest również przesyłanie tzw. skanów dokumentów w formacie pdf za pomocą poczty elektronicznej, a organy administracji nie mają obowiązku przesyłania takich skanów w ramach dostępu stron do akt postępowania.
W ocenie Sądu, Kolegium dokonując błędnej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwej wykładni art. 73 § 3 k.p.a. w sposób nieuzasadniony uznało, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia kasatoryjnego z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku merytorycznego rozpoznania zażalenia przez organ odwoławczy Sąd stwierdza, że wniosek skarżących o zapewnienie przez organ odwoławczy dostępu do systemu teleinformatycznego znajdującego się w urzędzie organu I instancji, w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na treść art. 73 § 3 k.p.a. nie może być zrealizowany przez ten organ. Zapewnienie dostępu do takiego systemu wiąże się bowiem z szeregiem czynności materialno-technicznych koniecznych do wykonania tylko przez organ dysponujący takim systemem - chociażby związanych z bezpieczeństwem dostępu do dodanych przetwarzanych w takim systemie, ochroną danych osobowych itp. Z akt sprawy jednoznacznie wynika równocześnie, że organ I instancji nie dysponuje takim systemem.
Zatem z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.