II SA/Gl 524/25

II SA/Gl 524/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Grzegorz Dobrowolski
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 57 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi A. W. (W.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7721.35.2025.PG w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 9 grudnia 2024 r. A. W. (dalej jako strona lub skarżąca) złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w B. przy ul. [...], działka nr [...] obręb [...], wykonanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 25 stycznia 1999 r., nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta B.
Postanowieniem z 16 grudnia 2024 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając na podstawie art. 57 ust. 4 w związku z art. 83 i art. 84a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) nałożył na wyżej wymienioną obowiązek uzupełniania zawiadomienia o zakończeniu budowy, poprzez przedłożenie: kopii prawomocnej decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę na aktualnego właściciela terenu inwestycyjnego; aktualnego protokołu sprawdzenia instalacji gazowej i aktualnego protokołu sprawdzenia instalacji elektrycznej.
Odpowiadając na to wezwanie skarżąca przedłożyła protokół z głównej próby instalacji gazu sporządzony 28 listopada 2024 r., protokół w sprawie instalacji ochronnej przeciwporażeniowej urządzeń elektrycznych oraz protokół w sprawie badania stanu izolacji przewodów elektrycznych sporządzony 18 grudnia 2024 r. Równocześnie pismem z 20 grudnia 2024 r. oświadczyła, że nie jest w stanie przedłożyć wymaganej kopii decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę spornego obiektu na aktualnego właściciela (czyli na nią i jej męża). Wyjaśniła, że decyzji takiej nie posiada, gdyż wspomniane pozwolenie na budowę wydano na pierwotnego inwestora - Spółdzielnię [...] w B., przy czym podmiot ten już nie istnieje, a kolejny właściciel nieruchomości - B. W., od którego wraz z mężem ją zakupiła, również nie posiadał decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na jego osobę.
Decyzją z 31 grudnia 2024 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 54 w związku z art. 55, art. 57 ust. 4 i art. 83 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zgłosił sprzeciw w sprawie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy powyższego budynku mieszkalnego. W motywach tego rozstrzygnięcia podkreślono, że skarżąca pomimo wezwania nie uzupełniła swojego zawiadomienia o wszystkie wymagane dokumenty, a mianowicie nie przedstawiła kopii prawomocnej decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę na aktualnego właściciela i dlatego w świetle powołanego art. 54 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. wniesienie sprzeciwu było zasadne.
Niezadowolona z tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach domagając się uchylenia wskazanego aktu i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji w sposób umożliwiający zakończenie inwestycji. Strona zaznaczyła, że w decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku wydanej 25 stycznia 1999 r. wskazano jako inwestora Spółdzielnię [...], która zgodnie z danymi ujętymi w Krajowym Rejestrze Sądowym została z niego wykreślona postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] r. (stało się ono prawomocne 13 października 2017 r.) i od tego czasu nie prowadzi działalności. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji żądanie przedstawienia decyzji przenoszącej na nią owo pozwolenie na budowę jest obiektywnie niewykonalne i nie można obarczać jej negatywnymi konsekwencjami tego faktu albowiem nie ponosi tu żadnej winy, skoro podmiot, który mógłby na takie przeniesienie wyrazić zgodę nie istnieje i nie ma następców prawnych ani kontynuatorów jego praw oraz obowiązków. W rezultacie, zgłoszenie sprzeciwu od zawiadomienia zakończenia robót budowlanych narusza w jej ocenie zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej sformułowaną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz godzi w zasadę racjonalnego i proporcjonalnego działania organów administracji, gdyż powoduje, że strona pozostaje w stanie niepewności zarówno prawnej jak i faktycznej, choć przedstawiła w sposób rzetelny i wyczerpujący wszystkie inne wymagane dokumenty, w tym te wymienione w wezwaniu do uzupełnienia zawiadomienia.
Decyzją z 19 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7721.35.2025.PG Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego aktu powołano się na treść art. 54 ustawy - Prawo budowlane stanowiącego, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Podkreślono, że norma ta umożliwia organowi nadzoru budowlanego wypowiedzenie się co do tego, czy zostały spełnione kryteria warunkujące przystąpienie do użytkowania obiektu, w tym, czy został on wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz z postanowieniami decyzji o pozwoleniu na budowę. Weryfikacji takiej służą dokumenty, które zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy, zaś w orzecznictwie przyjmuje się, że przyczyną wniesienia sprzeciwu od tego zawiadomienia może być w szczególności: ustalenie, że nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę; brak uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy, pomimo wezwania oraz ustalenie, że podmiot zamierza przystąpić do użytkowania obiektu pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych. W tym kontekście podkreślono, że jak wynika z akt niniejszej sprawy, sporna inwestycja została zakupiona przez skarżącą oraz jej małżonka [...] r. w stanie nieoddanym do użytkowania. Obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego mocą decyzji z 25 stycznia 1999 r. Spółdzielni [...] w B.. Skarżąca oświadczyła, że nie posiada dokumentacji budowlanej, w tym dziennika budowy ani też decyzji przenoszącej powyższe pozwolenie na budowę na aktualnego właściciela. Akta te nie zawierają żadnej informacji o tym, kiedy owe roboty zostały zakończone i jak wyglądał ich przebieg, jednak z oświadczenia kierownika budowy wynika, że dziennik był prowadzony na bieżąco i nie wystąpiła przerwa w robotach budowlanych dłuższa niż 2 lata. Organ odwoławczy zaznaczył, że złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy świadczy o spełnieniu przez inwestora przewidzianych prawem wymogów warunkujących przystąpienie do użytkowania obiektu, a tym samym stanowi akt finalizujący proces inwestycyjny, co oznacza, że przed jego złożeniem nie można uznać inwestycji za zakończoną. W konsekwencji podniósł, że okoliczności sprawy dawały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu od złożonego przez skarżącą zawiadomienia albowiem brak decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę na obecnego inwestora powoduje, że nie może on skutecznie dokonać takiej czynności. Końcowo, powołując się na stanowisko judykatury zwrócono uwagę, że zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno mieć miejsce niezależnie od tego, czy obiekt budowlany powstał w sposób legalny czy też nie. W pierwszym przypadku zawiadomienie otwiera bowiem drogę do zgodnego z prawem użytkowania obiektu, z kolei w drugim powinno spotkać się ze sprzeciwem organu nadzoru budowlanego i stanowić podstawę do wszczęcia stosownego postępowania.
Niezadowolona z powyższej decyzji strona reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na je rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Nadto zażądała przeprowadzenia dowodu z dokumentów, a mianowicie: jej wniosku z 10 kwietnia 2024 r. o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę; wezwania z 13 kwietnia 2024 r. do uzupełnienia tego wniosku, jej pisma wyjaśniającego z 30 kwietnia 2024 r. oraz zawiadomienia z 21 maja 2024 r. o pozostawieniu powyższego wniosku bez rozpoznania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie: art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że nie przedłożono całości dokumentacji wymaganej prawem w zakresie spornego budynku mieszkalnego, podczas gdy dokumentację taką złożyła wyjaśniając zarazem, że nie ma możliwości przedstawienia decyzji o przeniesieniu na nią pozwolenia na budowę albowiem podmiot, który był inwestorem już nie istnieje oraz poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 40 ust. 1a, art. 50, art. 54 ust. 1, art. 55 i art. 57 ustawy - Prawo budowlane, polegające na uznaniu, że nie przedłożyła decyzji o przeniesieniu na nią pozwolenia na budowę, a tym samym nie przedstawiła całej dokumentacji wymaganej do skutecznego złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, podczas gdy zachodziła okoliczność, o której mowa w art. 40 ust. 1a powołanej ustawy, umożliwiająca nowemu inwestorowi kontynuowanie budowy w sytuacji, gdy dotychczasowy inwestor utracił byt.
W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że organ pierwszej instancji zwracał się do strony o przedłożenie decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę na aktualnego właściciela nieruchomości, choć wielokrotnie wyjaśniała, że decyzji takiej nie może uzyskać, gdyż pierwotny inwestor nie istnieje. Równocześnie podkreślono, że wspomniany art. 40 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane, wprowadzony do tego aktu mocą nowelizacji z 13 lutego 2020 r. nie wymaga uzyskania zgody podmiotu będącego adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, na przeniesienie tego pozwolenia w sytuacji, gdy własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego przeszły z inwestora dotychczasowego na nowego, który wnioskuje o przeniesienie. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym należy przyjąć domniemanie, że celem sprzedaży nieruchomości, na której została rozpoczęta budowa jest nabycie nieruchomości wraz z tą budową i prawami do jej realizacji, a w rezultacie rzeczona nowelizacja zmierzała do wykluczenia nieuzasadnionego blokowania nowego właściciela nieruchomości w kontynuowaniu procesu inwestycyjnego tylko wolą poprzedniego inwestora. Zważywszy powyższe skarżąca wywiodła, że nabyła sporną nieruchomość wraz z budową oraz prawem do jej realizacji i dlatego, choć poprzedni właściciel nie posiadał decyzji przenoszącej nań pozwolenie na budowę, to jednak okoliczność ta również podlega konwalidacji w drodze art. 40 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane i nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu na nią pozwolenia na budowę z pierwotnego inwestora bez jego zgody. W tym miejscu zaznaczyła, że zwracała się do Prezydenta Miasta B. o przeniesienie wspomnianej decyzji, jednak organ ten zawiadomieniem z 21 maja 2024 r. pozostawił jej wniosek bez rozpoznania podnosząc, że wskazany przepis nie ma w sprawie zastosowania, skoro nabyła działkę wraz budową nie od podmiotu, na który owo pozwolenie wydano, lecz od kolejnego właściciela, który nabył nieruchomość w międzyczasie i nie dokonał przeniesienia pozwolenia na siebie. W ocenie strony, takie stanowisko jest wadliwe i zostało oparte na literalnym brzmieniu powołanego unormowania z pominięciem jego wykładni celowościowej. Skarżąca dodała, że w konsekwencji niezastosowania art. 40 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane doszło do nieprawidłowego zastosowania wobec niej art. 50, art. 54 ust. 1 a także art. 55 i art. 57 wskazanej ustawy, a nadto nie uwzględniono, że wykazując się dobrą wiarą i chęcią współpracy przedstawiła wszystkie dokumenty potwierdzające prawidłowość wykonanych robót budowlanych.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie i zasadniczo powtórzył argumentację z uzasadnienia swojej decyzji stwierdzając, że strona nie przedstawiła całości wymaganej prawem dokumentacji dotyczącej zakończenia budowy spornego obiektu, a w rezultacie sprzeciw od jej zawiadomienia był uzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa.
Mocą tej decyzji organ nadzoru budowlanego zgłosił sprzeciw od złożonego przez skarżącą zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w B. przy ul. [...], działka nr [...] obręb [...].
Dokonując kontroli wskazanego aktu przyjdzie wyjaśnić, że w świetle art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Obowiązujące przepisy prawa nie określają przesłanek wniesienia takiego sprzeciwu, zaś w literaturze przedmiotu oraz w judykaturze przyjmuje się, że należy tu wymienić w szczególności: istotne odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por.: wyrok NSA z 21 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1535/06 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 104/09, publ. CBOSA), nieuzupełnienie zawiadomienia o niezbędne dokumenty (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., II OSK 267/06, publ. CBOSA) lub też przystąpienie do użytkowania obiektu budowalnego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Generalnie jednak przesłanki te należy wyinterpretować z uwzględnieniem funkcji, jakie prawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego oraz przyznanych im kompetencji i w tym zakresie odwołać się do art. 81 i 84a powołanej ustawy, w świetle których podstawowym zadaniem wspomnianych organów jest kontrola poprawności prowadzenia procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego (por: wyrok NSA z 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 520/06, publ. Lex nr 503755 a także A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, publ. Lex 2024 oraz A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz wyd. III, publ. WK 2016).
W tym kontekście należy uznać, że okoliczności sprawy dawały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu od złożonego przez skarżącą zawiadomienia o zakończeniu budowy albowiem orzekające w sprawie organy trafnie ustaliły, że realizowała ona sporną inwestycję w sposób niespełniający wymogów wyrażonych w obowiązujących przepisach prawa. Pozostaje poza sporem, że inwestycja ta była pierwotnie realizowana przez Spółdzielnię [...] w B. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta B. 25 stycznia 1999 r. Bezspornym jest również to, że nieruchomość, na której wskazaną budowę prowadzono, strona nabyła wraz ze swym małżonkiem na mocy umowy sprzedaży z [...]r. (akt notarialny rep. [...] nr [...]) zawartej z W. W., który był drugim z kolei właścicielem owej działki. Ze zgodnych wywodów organu oraz skarżącej wynika przy tym, że powołana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została przeniesiona ani na nią oraz męża ani też na osobę, od której nieruchomość tę nabyli. W powyższym akcie notarialnym podano wyraźnie, że pierwotny inwestor przeprowadził budowę spornego obiektu około 23 lata temu nie doprowadzając jej jednak do końca, gdyż nie została ona oddana do użytkowania. Przedmiotowe zamierzenie nie było więc (i nadal nie jest) zakończone. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że za moment zakończenia budowy należy przyjąć chwilę, w której inwestor złoży skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy, z czym wiąże się to, że obiekt powinien być wtedy w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2161/23 - publ. CBOSA). W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że strona - niezależnie od zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych - inwestycję tę kontynuowała, choć nie posiadała pozwolenia na budowę, które by ją do tego uprawniało, to jest wydanego na jej rzecz lub przeniesionego na jej osobę. Należy dodać, że w aktach sprawy zalega oświadczenie kierownika budowy z 8 grudnia 2023 r., z którego wynika jasno, że w ramach realizacji spornej inwestycji nie nastąpiła przerwa większa niż dwa lata, a to wskazuje, że roboty budowlane w jej zakresie były prowadzone nie tylko przez pierwotnego inwestora posiadającego stosowne pozwolenie, lecz także w okresie późniejszym, kiedy nieruchomość inwestycyjna należała do kolejnych właścicieli, którzy takiego pozwolenia nie posiadali.
Wymaga podkreślenia, że do legalnej kontynuacji budowy przez skarżącą nie wystarczał sam fakt uprzedniego wydania pozwolenia na tę budowę wobec Spółdzielni [...]. Wbrew jej twierdzeniom, nabycie nieruchomości inwestycyjnej w żadnym razie nie spowodowało, że owo pozwolenie na budowę wydane na pierwotnego inwestora może być przez nią realizowane ani też nie poskutkowało automatycznym przeniesieniem tego pozwolenia na jej osobę. Dalsze prowadzenie tego rodzaju zamierzenia jest bowiem uwarunkowane koniecznością uzyskania przez nowego właściciela decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, wydanej w trybie art. 40 ustawy - Prawo budowlane. Trzeba wyjaśnić, że istota decyzji administracyjnej (jaką jest rozstrzygnięcie o udzieleniu pozwolenia na budowę) sprowadza się do jednostronnego określenia, przez kompetentny organ administracyjny, praw oraz obowiązków zindywidualizowanego adresata w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego. W rezultacie, chociaż pozwolenie na budowę jest ściśle związane z konkretną inwestycją prowadzoną na danej nieruchomości, to jednak stanowi równocześnie źródło praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, wobec którego zostało udzielone, a to oznacza, że brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania twierdzeń, jakoby zbycie nieruchomości powodowało równoczesną sukcesję na nabywcę uprawnień określonych w wydanym uprzednio względem zbywcy pozwoleniu na budowę obejmującym prowadzone na tej działce roboty. Doktryna prawa administracyjnego przyjmuje co do zasady zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność przeniesienia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. W sferze stosunków budowlanych wyjątkiem od tej reguły jest art. 40 ustawy - Prawo budowlane, który ustala warunki przeniesienia pozwolenia na budowę, a także określa, komu przysługuje przymiot strony w takiej sprawie. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być zatem przeniesiona w drodze cywilnoprawnej, nawet jeżeli przeniesiono prawo własności do nieruchomości, na której inwestycja jest realizowana (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, publ. Lex 2024 r. oraz J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 183).
W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych stwierdzić przyjdzie, że wypowiadający się w sprawie organ nadzoru budowlanego słusznie wydał decyzję o sprzeciwie względem złożonego przez stronę zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skoro bowiem nie posiadała ona decyzji przenoszącej na nią pozwolenie na budowę, to w istocie realizowała sporną inwestycję bez wymaganego zezwolenia, czyli w warunkach, o których mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W takiej sytuacji organ miał nie tylko prawo ale co więcej - obowiązek, zgłosić sprzeciw w trybie art. 54 ust. 1 powołanej regulacji, albowiem brak takiego sprzeciwu oznaczałby de facto akceptację samowoli budowlanej.
Skład orzekający w pełni popiera wyrażone w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno mieć miejsce niezależnie od tego czy użytkowany obiekt powstał w sposób legalny, czy też w warunkach samowoli budowlanej. W tym pierwszym przypadku zgłoszenie zakończenia budowy będzie prawnie skuteczne w tym znaczeniu, że otworzy możliwość legalnego użytkowania objętego zgłoszeniem obiektu. W pozostałym przypadku (np. stwierdzenie samowoli budowlanej) zgłoszenie powinno spotkać się ze sprzeciwem właściwego organu a następnie stanowić podstawę do wszczęcia przez ten organ odrębnego postępowania administracyjnego - w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub w sprawie legalizacji samowoli budowlanej (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 1 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 227/10 oraz w Rzeszowie z 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1453/19 - publ. CBOSA).
W tym kontekście zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Strona oparła je przede wszystkim na argumentacji dotyczącej istniejących w jej ocenie, przesłanek uzasadniających przeniesienie na nią w trybie art. 40 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę bez zgody poprzedniego właściciela nieruchomości, na którego owo pozwolenie wydano. Zdaniem skarżącej, przeniesienie takie jest możliwe nie tylko w przypadku, gdy pozwolenie zostało wydane na osobę, od której nabyła nieruchomość, lecz także wówczas, gdy adresatem pozwolenia był wcześniejszy właściciel działki, który najpierw zbył ją innemu podmiotowi (który nie uzyskał przeniesienia na swa rzecz), a dopiero ten ostatni sprzedał nieruchomość aktualnemu właścicielowi. Wskazana kwestia nie mogła wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego aktu, jako że wykracza poza granicę niniejszej sprawy wyznaczone jej przedmiotem, którym jest decyzja o sprzeciwie od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Niezależnie bowiem od przyczyn braku posiadania przez stronę decyzji przenoszącej na nią pozwolenie na budowę, już sam brak przedmiotowej decyzji stanowił okoliczność obiektywną uzasadniającą zgłoszenie sprzeciwu. Z kolei wydanie (bądź odmowa wydania) decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego lecz organu administracji architektoniczno-budowlanej (tu Prezydent Miasta B.) i dlatego analiza zagadnienia, czy w sprawie istnieją podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia bez zgody poprzedniego inwestora, na którego pozwolenie wydano, mogłaby stanowić przedmiot analizy Sądu jedynie w przypadku ewentualnego zaskarżenia przez stronę decyzji tego ostatniego organu o odmowie przeniesienia pozwolenia albo - w przypadku gdy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, pozostawiono wniosek w tym przedmiocie bez rozpoznania - zaskarżenia bezczynności wskazanego organu polegającej na braku wydania takiej decyzji.
Dodatkowo wymaga odnotowania, że w sprawie został zachowany 14-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Jak wynika z akt administracyjnych, zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu objętego niniejszym postępowaniem wpłynęło do organu w dniu 9 grudnia 2024 r. (karta nr 28 tych akt). Przedmiotowy termin ma charakter terminu prawa materialnego, jednak trzeba mieć w polu widzenia, że zgodnie z art. 57 ust. 4 powołanej ustawy inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 (w tym dokumenty przedkładane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowalnego) jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Nie budzi zatem wątpliwości, że w razie wezwania inwestora do uzupełnienia braków zawiadomienia o zakończeniu budowy, wskazany wyżej termin przerywa się, a po ich uzupełnieniu biegnie na nowo (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 1623/16, publ. LEX nr 2520815). W rozpoznanej sprawie, przed upływem powyższego 14-dniowego terminu, a mianowicie 16 grudnia 2024 r. organ wydał postanowienie nakładające na stronę obowiązek uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej 17 grudnia 2024 r. a jej odpowiedź wpłynęła do organu 20 grudnia 2024 r. (karta nr 38 akt administracyjnych). W rezultacie, skoro decyzja nr [...], mocą której organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy została wydana 31 grudnia 2024 r., nastąpiło to z zachowaniem ustawowego terminu, którego upływ nastąpił z dniem 3 stycznia 2025 r.
Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jej uchylenie. Wbrew twierdzeniom strony została poprzedzona postępowaniem czyniącym zadość zasadom procesowym, w tym zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz właściwym ustaleniem stanu faktycznego i jego prawidłowym rozważeniem. Wydający ten akt organ trafnie też zastosował przepisy prawa materialnego, poddając je prawidłowej wykładni. Dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzeczono o oddaleniu skargi.