II SA/Gl 519/25

II SA/Gl 519/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Grzegorz Dobrowolski
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1, 3 i 5,  art. 49f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi A.C., W.C. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7722.291.2024.KS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7722.291.2024.KS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu zażalenia W. C. i A. C. (dalej – Skarżący, Inwestorzy):
1) uchylił zaskarżone postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 10 października 2024 r. znak PINB [...], którym wstrzymał W. i A. C. (jako współwłaścicielom kotłowni oraz nieruchomości o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w M.) budowę samowolnie wybudowanej kotłowni przy ul. [...] w M. na działkach o nr geodezyjnych: [...], [...] i [...];
2) na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 3 u.p.b. zobowiązał W. C. oraz A. C., jako właścicieli budynku kotłowni oraz nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w M., do wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku kotłowni na działkach o nr ewidencyjnych: [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w M., zrealizowanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, oraz poinformował W. C. i A. C. o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. Skarżący wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wspomnianego budynku kotłowni. Poinformowali przy tym, że budowa tego obiektu zakończyła się co najmniej 21 lat temu.
Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 49f u.p.b., Powiatowy Inspektor decyzją nr [...] z dnia 25 stycznia 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie. Wskazał w uzasadnieniu, że sporny obiekt został wybudowany w latach 2012-2015, a tym samym brak jest podstaw do stosowania przepisów o uproszczonej legalizacji. Rozstrzygnięcie to decyzją organu odwoławczego z dnia 27 maja 2022 r. nr [...] zostało uchylone, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uargumentowano brakiem ustalenia daty wybudowania spornej kotłowni. W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, nie można stwierdzić, czy budynek powstał nielegalnie.
Następnie organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 17 października 2022 r. znak: [...] nakazał Skarżącym wstrzymanie budowy samowolnie wybudowanej kotłowni. Wskutek zażalenia Inwestorów, Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia 17 października 2022 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach wskazał, że nadal nie została ustalona kluczowa okoliczność w sprawie, a mianowicie data wzniesienia przedmiotowej kotłowni.
W dniu 29 czerwca 2023 r. Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Skarżących w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora nr [...] z dnia 17 października 2022 r.
Z kolei postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2023 r. organ I instancji nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2023 r. ekspertyzy technicznej, która wykaże na podstawie pobranych próbek materiałów zarówno użytych do budowy kotłowni, jak i próbek pobranych z użytej zaprawy wiążącej murowane elementy ścian, jaka jest data budowy przedmiotowej kotłowni, aby wyjaśnić wątpliwości czy kotłownia została wykonana albo nie została wykonana z materiałów (w tym zaprawy wiążącej murowane elementy ścian) pochodzących z rozbiórki. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia 28 grudnia 2023 r.
Postanowieniem nr [...] z dnia 10 października 2024 r. Powiatowy Inspektor nakazał Skarżącym wstrzymanie budowy samowolnie wybudowanej kotłowni. Zdaniem organu I instancji, obiekt objęty postępowaniem został wybudowany w latach 2012-2015. W tym okresie dokonano rozbiórki zabudowy gospodarczej, za wyjątkiem ściany wraz z kominem przy granicy z działką o nr [...] Wtedy też, według organu I instancji, do wspomnianej ściany na działce o nr [...] dobudowo sporną kotłownia, która jest widoczna na ortofotomapach z 2017 r. Z tego też względu, w ocenie Powiatowego Inspektora, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 49f u.p.b., a sporny obiekt powinien być zalegalizowany w oparciu o art. 48 ust. 1 u.p.b. Jednocześnie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia zawarto pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji oraz o zasadach obliczania przewidywanej w niniejszej sprawie opłaty legalizacyjnej.
W zażaleniu z dnia 18 października 2024 r. pełnomocnik Inwestorów zanegował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zarzucając mu naruszenie:
1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wezwania Skarżących do przedstawienia stanowiska na piśmie przed wydaniem postanowienia, czym pozbawiono ich prawa do czynnego udziału w sprawie, w tym prawa do złożenia twierdzeń i dowodów w sprawie, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego;
2) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu jako istotny i decydujący dowód zeznań i oświadczeń A. P. i J. B., którzy od lat [...] ubiegłego wieku mieszkają w kamienicy przy ul. [...], są osobami postronnymi względem Skarżących i m.in. właścicielami sąsiedniej nieruchomości oraz mają największą wiedzę o tym co działo się z zabudowaniami na podwórzy kamienicy, w której mieszkali i jeśli kotłownia byłaby rozebrana i przeniesiona w inne miejsce bez wątpienia musieliby to widzieć oraz uznaniu, że na ich podstawie nie można ustalić jednoznacznie daty powstania, tj. kotłowni, gdyż stoją w sprzeczności z zeznaniami uznanymi za wiarygodne B. B., J. B., K. B., R. W., W. B. oraz D. B. w części, w której osoby te zeznały, iż po raz pierwszy budynek kotłowni zobaczyły (widziały) w 2014-2015 r. i nie istniał on wcześniej podczas gdy, wcześniej budynek ten oddzielał mur, osoby nie mają żadnej wiedzy na temat zagospodarowania tego terenu od lat 80 XX w., ich zeznania są do siebie łudząco podobne i nie mają potwierdzenia w innych zgromadzonych dokumentach w sprawie, a przede wszystkim te zeznania są wprost sprzeczne z zeznaniami osób, które żyły/żyją i/lub pracują w bezpośrednim sąsiedztwie kotłowni od kilkudziesięciu lat (przede wszystkim A. P., J. B., ale także Skarżący), i z których to zeznań wynika, iż budynek kotłowni istniał od lat 80 XX w., nie był wyburzany, lecz remontowany i z pewnością istnieje od co najmniej 20 lat, a w konsekwencji uznanie, że kotłownia została wybudowana w latach 2012-2015 r.;
3) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparciu ustaleń stanu faktycznego o fragment zeznań G. W., który je następnie odwołał i który stoi w sprzeczności z zeznaniami A. P. i J. B. oraz Skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że budynek kotłowi został wybudowany w latach 2012-2015 r.;
4) art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na czynieniu przez organ samodzielnych ustaleń w oparciu o wybrane przez organ fotofragemntaryczne zdjęcia lotnicze z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sytuacji kiedy, na zdjęciach widoczny jest cień niedający się jednoznacznie zinterpretować, niektóre zdjęcia są czarno białe, a inne kolorowe, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych zdjęć lotniczych bez podania przyczyn ku temu, bez uwzględnienia kierunków świata, padania światła itp. oraz braku przeprowadzenia lub zobowiązania Skarżących do przedstawienia opinii biegłego z zakresu fotointerpretacji oraz fotogrametrii zdjęć lotniczych;
5) art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na czynieniu przez organ ustaleń w oparciu o mapę zagospodarowania ternu "Aktualizacja mapy zasadniczej w zakresie S + U i rysunku zagospodarowania nr Z" z sierpnia 2012 r. w sytuacji, kiedy sporna kotłownia nigdy nie była ujawniona w zasobach geodezyjnych oraz na mapach, a dokumenty te tworzone były przy wykorzystaniu materiałów geodezyjnych, a w konsekwencji uznanie, że kotłownia w obecnym położeniu nie istniała przed 2012 r.;
6) art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu, że ze szkicu polowego (katastralnego) nr [...] z operatu [...] wynika, że budynek kotłowni nie istnieje, a uwidocznione są zabudowania gospodarcze na obecnej działce nr [...], podczas gdy szkic ten został wykonany na potrzeby inwestycji prowadzonej przez uczestnika postępowania na działkach nr [...], [...], [...] i mających na nią wpływ, co ukierunkowało te opracowania, a tworzący je geodeta nie miał podstaw do analizy urbanistycznej okolicy i tym samym zwiększenia kosztów opracowań dla których nie było potrzeby, a kotłownia stoi w przeważającej części na działce Skarżących;
7) art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodny i kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy "Operat szacunkowy" określający w dniu 22 maja 1999 r. wartość nieruchomości Skarżących, podczas gdy nie jest on wiarygodny, bo zawiera informację, że budynek przy ul. [...] nie zawiera strychu, podczas gdy w rzeczywistości ma on strych, operat skupia się wyłącznie na samej kamienicy, a z samego faktu braku wspomnienia w operacie o kotłowni, która pełniła oraz pełni funkcję nierozerwalnie związaną z przedmiotową kamienicą, jednocześnie zwiększając użyteczność nieruchomości władnącej, nie można wnioskować, że kotłowni tej nie było, w szczególności, że operat ten opisuje części magazynowe zlokalizowane na obecnej działce nr [...], jednak nie wspomina o zabudowaniach gospodarczych na tej działce;
8) art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wysunięcie z porównania zdjęć operatu szacunkowego z dnia 31 maja 1999 r. "Fot. 4 Widok ogólny od strony podwórza", zdjęć zrobionych podczas kontroli oraz zdjęcia fotografia 2 ze strony 5 opinii technicznej z kwietnia 2021 r. wniosków, że 1999 r. kotłowni na działce Skarżących nie było, gdyż nie widać tam fragmentu daszku/okapu i nawet fragmentu obecnej kotłowni, podczas gdy nie uwzględniono, że są one robione z innej perspektywy (nie identycznej), co może zaburzać obraz oraz pominięciu, że na zdjęciu operatu szacunkowego z dnia 31 maja 1999 r. "Fot. 4 Widok ogólny od strony podwórza", widać ścianę ogniową, która oddzielała zabudowania gospodarcze (chlewiki) od kotłowni, potem widać ciemność, a następnie fragment drzwi kotłowni;
9) art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na czynieniu ustaleń (uprawdopodobnienia tez wysuwanych przez organ) w oparciu o zdjęcia z ortofotomapy powiatu [...] dostępne na stronie internetowej [...] - informacja katastralna powiatu [...] oraz zdjęcia z Systemu Informacji Geograficznej (GIS) Zintegrowanego Systemu Zarządzania Gminami Powiatu [...] na stronie [...] pomimo uznania, że są one nieczytelne, a co za tym idzie nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu na fakt jakie obiekty znajdowały się na działce [...] w latach, w których te zdjęcia wykonano;
10) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie dowodu w postaci zdjęcia znajdującego się w dokumencie "Operat szacunkowy wyceny wartości prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w M. przy ul. [...]" z dnia 20 września 2005 r. i stwierdzenie, iż na tej fotografii widać wyłącznie komin i nie sposób ocenić, czy jest jakieś zabudowanie oprócz ściany z kominem w stronę działki nr [...], podczas gdy zdjęcie przedstawia ścianę ogniową, komin, daszek frontowy (identyczny jak obecnie) oraz drzwi i okno, a więc elementy kotłowni, co oznacza, że budynek kotłowni nie powstał, jak twierdzi organ, w latach 2012-2015, lecz wcześniej;
11) art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu kluczowego dowodu z opinii M. G. z dnia 16 sierpnia 2022 r., z której wynika, że budynek powstał prawdopodobnie przed II wojną światową w latach 1935-1939, o czym świadczą cegły użyte do budowy i wysunięciu na jej podstawie twierdzeń z niej niewynikających, a mających jedynie poprzeć przyjętą przez organ tezę, że kotłownia została wybudowana na nowo na działce [...] z cegieł pochodzących z rozbiórki;
12) art. 48 ust. 1 u.p.b. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy postępowanie w sprawie uproszczonej legalizacji budynku toczyło się z wniosku Skarżących i nie zostało wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie legalności przedmiotowego budynku zgodnie z art. 53a ust. 1 u.p.b., ani też organ nie poinformował Skarżących, ażeby odstąpił od prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym zgodnie z art. 163d k.p.a. lub wszczął postępowanie kontrolne dotyczące przedmiotowego budynku z urzędu, wyłączając wobec powyższego poza ramy prowadzonego postępowania, a w konsekwencji wydając skarżone postępowanie bezpodstawnie.
Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r.:
1) uchylił zaskarżone postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora z dnia 10 października 2024 r.;
2) na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 3 u.p.b. zobowiązał Skarżących do wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku kotłowni, zrealizowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę, oraz poinformował Inwestorów o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
W motywach postanowienia wyjaśniono przyczyny zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynikać to miało z faktu zawarcia w postanowieniu pierwszoinstancyjnym pouczenia o możliwości złożenia wniosku o legalizacji budynku, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w uzasadnieniu aktu. Tymczasem według organu odwoławczego, taka informacja winna być zawarta w sentencji postanowienia. Odnosząc się do sedna sporu organ odwoławczy zgodził się, że na terenie nieruchomości od lat 80-tych XX w. istniała kotłownia, która dostarczała ciepło do lokali mieszkalnych i usługowych znajdujących się na jej terenie. Natomiast jego zdaniem, pierwotne stanowisko G. W., jak również oświadczenia Skarżących, wskazują, że obecnie kotłownia znajduje się w innym miejscu niż pierwotnie. Wywiódł bowiem z tych oświadczeń, iż w trakcie prowadzonych prac remontowych doszło do zawalenia się budynku. Jego odtworzenie przy użyciu materiałów (cegły) z rozebranych chlewików nastąpiło w innym miejscu, tj. w aktualnej lokalizacji, w latach 2013-2015. Okoliczność tą, zdaniem organu odwoławczego, potwierdzają również inne dowody. Wskazał w tym zakresie na ortofotomapy udostępnione z zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Wojewódzki Inspektor za organem I instancji przyjął, że budynek kotłowni nie istniał w obecnym miejscu w 2012 r. Otóż – jak zaznaczył Wojewódzki Inspektor - na zdjęciu lotniczym z dnia 9 kwietnia 2010 r. na działce nr [...] widoczny jest cień i nierosnące obecnie drzewa, w miejscu gdzie obecnie znajduje się przedmiotowa kotłownia. Wnioski te potwierdza analiza wciągniętych do akt sprawy wydruków ortofotomap dostępnych na stronie internetowej [...] oraz wydruków map z Systemu Informacji Geograficznej (Zintegrowanego Systemu Zarządzania Gminami Powiatu [...]) dostępnego na stronie internetowej [...]. Konkludują organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ze względu na skalę wykonanych przez Inwestorów robót budowlanych mających na celu odtworzenie pierwotnego budynku kotłowni po zawaleniu się jego elementów konstrukcyjnych, należy uznać, iż w istocie doszło do budowy nowego budynku gospodarczego o funkcji kotłowni w latach 2013-2015. Z racji na czasookres powstania owej kotłowni – zdaniem organu odwoławczego – w sprawie nie znajduje zastosowania art. 49f u.p.b, a jego legalizacja winna odbyć się trybie art. 48 u.p.b. Następnie Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że skoro sporny budynek posiada powierzchnię zabudowy wynoszącą 17 m2, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wymagał uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracyjno-budowlanemu. Bezspornym jest natomiast, że Skarżący nie dopełnili tego obowiązku. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy pouczył inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację kotłowni, a także o powinności wniesienia z tego tytułu opłaty legalizacyjnej, w tym o zasadach jej obliczania. Przytoczono również art. 49e u.p.b., w którym określono przypadki, w których wydaje się decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.
W skardze z dnia 24 marca 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Skarżących zakwestionował postanowienie Wojewódzkiego Inspektora zarzucając mu naruszenie:
1) art. 8 § 1 k.p.a. polegające na niezachowaniu bezstronności przez organ prowadzący sprawę oraz na nierównym i subiektywnym traktowaniu Skarżących przejawiającym się w bezzasadnym pominięciu dowodów korzystnych dla nich (w tym zeznań świadków zawnioskowanych przez Skarżących) oraz interpretacji spornych dowodów (np. zdjęć i map) na niekorzyść Skarżących, co świadczy o naruszeniu zasady praworządności, bezstronności i równego traktowania i w konsekwencji miało wpływ na dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wydanie zaskarżonego postanowienia;
2) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu za wiarygodne zeznań B. B., J. B., K. B., R. W., W. B. oraz D. B. w części, w której osoby te zeznały, iż po raz pierwszy budynek kotłowni zobaczyły (widziały) w 2014-2015 r. i nie istniał on wcześniej, podczas gdy te osoby nie mają żadnej wiedzy na temat zagospodarowania tego terenu od lat 80 XX w., ich zeznania są do siebie łudząco podobne, jak również nie mają potwierdzenia w innych zgromadzonych dokumentach w sprawie oraz ich zeznania są wprost sprzeczne z zeznaniami osób, które żyły/żyją w bezpośrednim sąsiedztwie kotłowni od kilkudziesięciu lat (przede wszystkim A. P., J. B., G. W., ale także A. C., W. C.), z których to zeznań wynika, iż budynek kotłowni istnieje co najmniej od lat 80 XX w. oraz nie był wyburzany i przenoszony, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż budynek kotłowni został przeniesiony i powtórnie wybudowany w latach 2013-2015 r.;
3) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym pominięciu zeznań świadków A. P., J. B., G. W., J. P. oraz wyjaśnień Skarżących (a więc osób, które żyły/żyją w bezpośrednim sąsiedztwie kotłowni od kilkudziesięciu lat), z których to zeznań wynika, iż budynek kotłowni istnieje co najmniej od lat 80 XX w. oraz nie był wyburzany i przenoszony, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż budynek kotłowni został przeniesiony i powtórnie wybudowany w latach 2013-2015 r.;
4) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na przyznaniu wiarygodności zeznaniom świadka G. W. z dnia 9 września 2021 r. dotyczącym przesunięcia kotłowni w kierunku działki [...] i odtworzenia budynku kotłowni, podczas gdy zeznania te są sprzeczne z treścią zeznań złożonych przez A. P. oraz J. B., jak również świadek stanowczo i wyraźnie odwołał te zeznania w swoim oświadczeniu z dnia 7 lutego 2022 r., powołując się na omyłkę w tym zakresie i niezrozumienie treści wezwania organu, a w dalszych zeznaniach stwierdził, iż budynek kotłowni nie był wyburzony i przeniesiony na nowe miejsce, lecz był remontowany, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż budynek kotłowni został przeniesiony i powtórnie wybudowany w latach 2013-2015 r.;
5) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny oświadczeń Skarżących dotyczących przeprowadzanego remontu kotłowni w zakresie remontu dachu, jednej ze ścian oraz komina, a polegającej na przyjęciu, iż Skarżący odbudowując budynek kotłowni wznieśli go w innym miejscu niż był on położony pierwotnie, podczas gdy taki wniosek nie wynika z treści oświadczeń Skarżących oraz z jakiegokolwiek innego dowodu w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż budynek kotłowni został przeniesiony i powtórnie wybudowany w latach 2013-2015 r.;
6) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na odmowie wiarygodności i bezzasadnym pominięciu znajdującej się w aktach sprawy opinii M. G. z dnia 16 sierpnia 2022 r. potwierdzającej, że w latach 70-tych XX w. budynek kotłowni został przystosowany do obecnej funkcji i stoi w tym samym miejscu, podczas gdy powyższa opinia nie została zakwestionowana żadnym innym dowodem lub opinią wskazującą na inną datę budowy kotłowni w aktualnym miejscu jej położenia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż budynek kotłowni został przeniesiony i powtórnie wybudowany w latach 2013-2015;
7) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż zdjęcie lotnicze z dnia 9 kwietnia 2010 r. potwierdza, iż budynek kotłowni nie istniał w obecnym miejscu położenia, o czym ma świadczyć to, że na działce nr [...] widoczny jest cień oraz nierosnące obecnie drzewa, w miejscu w którym obecnie znajduje się przedmiotowa kotłownia, podczas gdy z tego zdjęcia lotniczego wyraźnie wynika, iż ostatnim budynkiem w rzędzie istniejących ówcześnie zabudowań z chlewikami jest budynek kotłowni z kominem rzucającym cień, co świadczy o istnieniu kotłowni w 2010 r. w aktualnym miejscu położenia, a ponadto z innych dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że działka Skarżących nr [...] nie była porośnięta drzewami, co przeczy dokonanej przez organ interpretacji tego zdjęcia, jakoby kotłownia jest położona aktualnie w miejscu, w którym w roku 2010 rosły drzewa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż budynek kotłowni został przeniesiony i powtórnie wybudowany w latach 2013-2015;
8) art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż zdjęcia lotnicze znajdujące się w aktach sprawy oraz ortofotomapy powiatu [...] dostępne na stronie internetowej [...] - informacja katastralna powiatu [...] oraz zdjęcia z Systemu Informacji Geograficznej (GIS) Zintegrowanego Systemu Zarządzania Gminami Powiatu [...] na stronie [...] mogą stanowiąc dowód w postępowaniu administracyjnym i że z tych zdjęć (w szczególności z roku 2012 i 2010) wynika, że na działce nr [...] nie ma kotłowni, a zatem nie mogła ona istnieć od co najmniej 20 lat, podczas gdy wydruki zdjęć nie są wyraźne, a co za tym idzie nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu na fakt jakie obiekty znajdowały się na działce nr [...] w latach, w których te zdjęcia wykonano, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż budynek kotłowni został przeniesiony i powtórnie wybudowany w latach 2013-2015 r.;
9) art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie i zobowiązanie Skarżących do wstrzymania budowy kotłowni w sytuacji, w której nie doszło do przeniesienia kotłowni i jej ponownego odbudowania w innym miejscu, lecz wyłącznie do jej remontu bez zmiany jej lokalizacji, bryły, powierzchni i parametrów, a zatem na takie prace Skarżący nie potrzebowali pozwolenia budowlanego i nie podlegały one również obowiązkowi zgłoszenia;
10) art. 61 § 1 i 4 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w związku art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. polegające na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy budynku kotłowni w sytuacji, w której nie doszło do uprzedniego wszczęcia z urzędu lub na wniosek Skarżących postępowania w takim przedmiocie, a zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach prowadzonego postępowania o legalizację budynku w trybie uproszczonym na podstawie art. 49f u.p.b., co świadczy o rażącym naruszeniu prawa.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W skardze zawarto także żądanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu uzupełniającego ze zdjęć i dokumentów:
a) zdjęć oznaczonych nr 1 i 2 wykonanych w latach 90-tych XX wieku wraz z opisami na okoliczność położenia kotłowni względem dawnych chlewików, budynku należącego aktualnie do B. B. oraz muru rozdzielającego nieruchomość Skarżących od nieruchomości aktualnie należącej do B. B., na fakt kształtu i powierzchni kotłowni oraz podłoża na jakim ją wzniesiono, na fakt, iż na nieruchomości Skarżących nie było drzew i krzewów;
b) zdjęć oznaczonych nr 3 i 4 wraz z opisami na fakt położenia kotłowni względem dawnych chlewików;
c) zdjęcia lotniczego z dnia 9 kwietnia 2010 r. oznaczonego nr 5 wraz z opisem oraz powiększeniem zdjęcia oznaczonego nr 5a oraz powiększeniem zdjęcia oznaczonego nr 5b, na fakt, iż na nieruchomości Skarżących nie było drzew i krzewów, dokonania przez organ błędnej analizy zdjęcia z uwagi na twierdzenie o istnieniu drzew na nieruchomości Skarżących, położenia kotłowni w aktualnym miejscu jej usytuowania o czym świadczy dodatkowo widoczny cień komina kotłowni;
d) kopii Protokołu z przeglądu technicznego - pięcioletniego budynku przy ul. [...] w M. z dnia 16 lutego 1999 r. na fakt, iż na nieruchomości Skarżących nie było zieleni.
Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Inspektor wstrzymał wykonanie własnego ostatecznego postanowienia z dnia 18 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7722.291.2024.KS.
Pismem z dnia 21 sierpnia 2025 r. uczestnik postępowania wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii "Analiza zmian występowania budynków w terenie w oparciu o materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: zdjęcia fotogrametryczne, ortofotomapy i dane wysokościowe".
Pismem z dnia 29 sierpnia 2025 r. pełnomocnik Skarżącego wystąpił z żądaniem pominięcia wspomnianego wniosku dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku kotłowni. W sprawie tej poza sporem pozostaje fakt, że budynek ten został wzniesiony samowolnie. Otóż Skarżący osobiście wystąpili do organu I instancji o przeprowadzenie jego legalizacji. Osią sporu jest natomiast kwestia daty wybudowania kotłowni, gdyż warunkuje to możliwość zastosowania wnioskowanego przez Inwestorów trybu uproszczonej legalizacji (art. 49f u.p.b.).
Przystępując do rozważań wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydanych postanowień był art. 48 ust. 1 u.p.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Podkreślić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 u.p.b.). W samym postanowieniu o wstrzymaniu budowy – zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. - informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Natomiast Skarżący twierdzą, że sprawa winna być rozpatrzona w trybie art. 49f ust. 1 u.p.b. Stanowi on, że w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
W obu przypadkach organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej, tj. ustalić, czy wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia.
Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie wybudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 269/22, LEX nr 3825655). Ustalenie daty powstania obiektu budowlanego jest zatem kluczowe, ponieważ pozwala na odniesienia tego faktu do właściwego stanu prawnego, a w konsekwencji na ustalenie, czy jego budowa jest reglamentowana. Ponadto w odniesieniu do art. 49f ust. 1 u.p.b. pozwala na zweryfikowanie, czy upływ czasookresu od daty wybudowania obiektu pozwala na zastosowanie uproszczonego trybu legalizacji.
Według Skarżących, sporna kotłownia istnieje od lat 80-tych XX w. Świadczyć mają o tym zeznania świadków zamieszkujących na terenie nieruchomości, a także zeznania właścicieli cukierni działającej w kamienicy. Ponadto ortofotomapa z 2010 r. w zestawieniu z fotografami dołączonymi do skargi – zdaniem pełnomocnika Skarżących – dowodzi, że kotłownia zlokalizowana jest dokładnie w tym samym miejscu, jak w czasie, gdy istniały jeszcze chlewiki. Z kolei organy twierdzą, że zdjęcie lotnicze z 2010 r. wskazują, że w obecnym miejscu położenia kotłowni znajdowały się drzewa, których cienie są widoczne na fotografii. Przywołują również pierwotne wyjaśnienia właściciela cukiernik, który oznajmił, że budynek kotłowni w latach 2012-2015 został "przesunięty" w kierunku działki [...]
Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie dostrzegł, że pomiędzy Inwestorami, a właścicielem nieruchomości sąsiedniej istnieje spór. Jego podłożem jest posadowienie przedmiotowej kotłowni nie tylko na działce Skarżących, ale również w obszarze działek sąsiednich. Przez zwaśnione strony wskazywani byli świadkowie, którzy w składanych wyjaśnieniach przedstawiali fakty zgodne ze stanowiskiem tej strony, z którą byli związani. Tu należy zwrócić uwagę na oświadczenie złożone w dniu 9 września 2021 r. przez przedsiębiorcę prowadzącego cukiernię w kamienicy Inwestorów, który wskazał na wspomniane wcześniej "przesunięcie" kotłowni w latach 2012-2015. Następnie pismem z dnia 22 września 2021 r. osoba ta odwołała powyższe stanowisko uzasadniając to swym wiekiem. Zwrócić należy uwagę, że pierwotne wyjaśnienia korelowały z tymi prezentowanymi przez świadków wskazywanych przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. W kontekście tego, że przedsiębiorca korzysta z lokalu wynajmowanego od Skarżących można założyć, że dostosował on swe wyjaśnienia do wersji prezentowanej przez Inwestorów. Jest to zatem okoliczność, która skłania do przyjęcia, że to wyjaśnienia świadków przedstawianych przez właściciela nieruchomości przy ul. [...] są wiarygodne.
W kwestii oceny fotografii i ortofotomap z lat 2010-2012 zgodzić się należy z pełnomocnikiem Inwestorów, że nie charakteryzują się one wysoką jakością. Nie oznacza to jednak ich nieprzydatności dowodowej. O ile istotnie można mieć wątpliwości w odczycie, co znajduje się w cieniu wyższych zabudowań, to pozwalają one na lokalizację komina. Skarżący zgadzają się przy tym, że patrząc od wejścia na teren nieruchomości w kierunku południowym, komin budynku kotłowni w latach 2010-2012 znajdował się na jego ścianie północnej. Tak też dokonano oznaczeń na powiększeniu zdjęcia lotniczego z 2010 r., które załączono do skargi. Takie same wnioski płyną z fotografii stanowiących załącznik nr 2 do skargi i opisu do nich. Podnieść należy, że fotografie te przedstawiają obraz podwórza widzianego od strony budynku frontowego w kierunku południowym.
Obecnie natomiast komin znajduje się na ściennie południowej kotłowni. Nie można przy tym tłumaczyć tego faktu ewentualną modernizacją budynku i przeniesieniem komina na przeciwległą ścianę. Otóż przede wszystkim o takich pracach nie informowali Skarżący. Ponadto oceniając odległość komina względem krawędzi dachu budynku frontowego od strony podwórza, stwierdzi należy, że nie uległa ona zmianie. Podkreślić należy, że zmianę lokalizacji budynku kotłowni jeszcze wyraźniej widać, jeżeli porównamy odległość północnej jej ściany względem muru ogniowego przebiegającego w poprzek budynku Skarżącego położonego w głębi nieruchomości, tj. znajdującego się po wschodniej stronie kotłowni.
Podsumowując należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że w latach 2013-2015 doszło do wybudowania kotłowni w istniejącym obecnie kształcie i lokalizacji. Faktu tego nie zmienia to, że nie dostrzeżono wszystkich kwestii, które zostały dodatkowo przywołane dla uzasadnienia tego stanowiska. Zatem ustalenie to stanowi przeszkodę dla przeprowadzenia wnioskowanego przez Skarżących uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f ust. 1 u.p.b., ponieważ od zakończenia budowy kotłowni nie upłynęło co najmniej 20 lat.
Z racji na czas powstania spornej kotłowni, jej budowa zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Obowiązek ten dotyczył bowiem wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Tymczasem z "Inwentaryzacji budowlanej" złożonej do akt przez Inwestorów wynika, że powierzchnia zabudowy kotłowni nie przekracza 17 m2. Fakt niedopełnienia tej powinności nie jest kwestionowany przez Skarżących. Zatem, wobec ujawnienia samowoli budowalnej zasadnym było wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie kotłowni.
Odnosząc się do się do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 i 4 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. podnieść należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że ustawodawca uregulował w ustawie Prawo budowlane różne tryby legalizacji robót budowlanych i analiza pojęcia sprawy administracyjnej na tle tych unormowań powinna skłaniać do przyjęcia, iż przepisy ustawy Prawo budowlane łączą omawianą sprawę pozostającą we właściwości organów nadzoru budowlanego generalnie z rozpoczęciem (prowadzeniem) przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Wszystkie rozstrzygnięcia wydawane w zakresie ocenianych, tych samych robót, postrzegać powinno się jako pozostające w granicach tej samej sprawy. Jej elementami przedmiotowymi są poszczególne normy ustawy Prawo budowlane, z których wynika kompetencja organu nadzoru budowlanego do konkretyzacji uprawnień i obowiązków podmiotów wymienionych w art. 52 u.p.b. z uwagi na stwierdzone w sprawie konkretne okoliczności faktyczne. Mówi się o "wariantowość" podstawy materialnoprawnej sankcjonowania samowoli budowlanej, której zmiana nie prowadzi do orzekania przez organ w ramach innej sprawy administracyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2328/21, LEX nr 3484997; z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 280/19, LEX nr 3335985; z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2730/16, LEX nr 2592572; z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1640/15, LEX nr 2276074; z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1405/14, LEX nr 2037332; z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 307/13, LEX nr 1519364; z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1687/22, LEX nr 3704669). W takim ujęciu nie ma obowiązku wszczynania odrębnych postępowań w sprawie legalizacji uproszczonej, jeżeli postępowanie w sprawie oceny legalności tych samych robót budowlanych już się toczy. Wówczas tylko postępowanie powinno zmienić swoje ukierunkowanie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1002/23, LEX nr 3668938). Oznacza to, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika Inwestorów, w sprawie nie zachodziła potrzeba umorzenia postępowania zainicjowanego na podstawie art. 49f u.p.b. by następnie wszcząć postępowanie z urzędu prowadzone w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b.
Końcowo wyjaśnić należy, że nie został dopuszczony dowód z opinii "Analiza zmian występowania budynków w terenie w oparciu o materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: zdjęcia fotogrametryczne, ortofotomapy i dane wysokościowe". Mianowicie z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego, oględzin lub nagrania na nośniku nie jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 5429/21, LEX nr 3858926).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.).
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest
postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.