II SA/Wr 124/14

II SA/Wr 124/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2014-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Halina Kremis /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II OSK 2368/14 - Wyrok NSA z 2016-05-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1399
art. 9e
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] r. (nr [...]), nałożono na A. SA administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za pierwszy ujawniony przypadek nie przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r., Decyzja została wydana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ze ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ pierwszej instancji szczegółowo opisał przeprowadzone postępowanie. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalił, że w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. A. SA obowiązana była przekazywać wszystkie zmieszane odpady komunalne odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. do Zakładu Utylizacji, Recyklingu, Przerobu i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych i Przemysłowych w R. przewidzianej do obsługi regionu północno - centralnego. Na podstawie karty ewidencji odpadu ustalono, że w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. wszystkie zmieszane odpady komunalne odebrane przez A. S.A. z terenu Gminy K. w ilości około 51 Mg przekazane zostały do Sortowni Odpadów Komunalnych przy ul. [...] we W., będącej instalacją zastępczą dla obsługi regionu północno - centralnego. Natomiast w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013 r. A. S.A. przekazała część zebranych na terenie Gminy K. zmieszanych odpadów komunalnych w ilości 447,2 Mg do Sortowni Odpadów Komunalnych przy ul. [...], a część w ilości 211,8 Mg (ok. 32 %) do RIPOK MBP w R.. Jak ocenił organ pierwszej instancji, w analizowanym okresie nie zaistniały przesłanki, z powodu których regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w R. nie mogła przyjąć zmieszanych odpadów komunalnych do przetwarzania, a zarządzający tą instalacją nie odmówił przyjęcia odpadów. Mając na uwadze stwierdzone okoliczności organ pierwszej instancji stwierdził, że zachodzą przesłanki do nałożenia na A. S.A. administracyjnej kary pieniężnej za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. w wysokości 500 zł.
Od tej decyzji w przewidzianym ustawowo terminie odwołanie wniosła A. S.A., działająca przez pełnomocnika radcę prawnego K. S.. Odwołująca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy oraz w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152 poz. 897) poprzez przyjęcie, że na odwołującej ciążył w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. obowiązek kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji regionalnej w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja administracyjna uprawniająca ją do kierowania tych samych odpadów do własnej instalacji, zlokalizowanej we W. przy ul. [...]. Ponadto odwołująca zwraca uwagę na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 9e ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy i w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, polegającym na błędnym przyjęciu, że brak możliwości zagospodarowania danej partii odpadów komunalnych w instalacji regionalnej, jako tzw. inna przyczyna może być stwierdzona wyłącznie poprzez oświadczenie podmiotu zarządzającego daną instalacją i w ślad za tym zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność rzeczywistych mocy przerobowych instalacji w R., zapotrzebowania na te moce w regionie centralno - północnym w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. oraz na okoliczność występowania na rynku podmiotów, które w ogóle nie realizują obowiązku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy, co z kolei ma stanowić naruszenie przepisów prawa procesowego, to art. 7 i art. 77 Kpa.
Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą we W. od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Burmistrz Miasta i Gminy w K. nałożył na A. S.A. karę pieniężną w wysokości 500 zł za pierwszy ujawniony przypadek nie przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r.
S K O wskazało, że podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Przepis ten wprowadza sankcję za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 tej ustawy, gdzie stwierdza się, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) jest natomiast, zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub: 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub 2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4, lub 3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Dla tego regionu w ramach zastępczej obsługi wskazano instalacje do mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w R., M., R., W. przy ul. [...] i Ż., a także instalacje do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych w M., W., G. W. i Z.. Powyższy akt został znowelizowany uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012 r. nr XXVIII/803/12, która weszła w życie 6 grudnia 2012 r. Wprowadzała ona istotne modyfikacje w zakresie gospodarki odpadami, wskazując dla regionu północno- centralnego instalację do mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) w R., a instalację do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych - składowisko w R. i w R.. Ponadto wyznaczono instalacje w R. oraz we W. przy ul. J. i przy ul. J. do obsługi regionu w zakresie przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów. W ramach zastępczej obsługi regionów wskazano natomiast w zakresie MBP instalacje w M., R., we W. przy ul. [...] i Ż., a w zakresie składowania odpadów - instalacje w W., G., Z..
W postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji kolegium nie stwierdziło uchybień formalnych. Organ zgromadził materiał dowodowy, konieczny do ustalenia podstaw odpowiedzialności A. S.A., zadbał o szczegółowe wyjaśnienie okoliczności sprawy, zapewnił także udział stronom postępowania na każdym jego etapie, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Kwestią wymagającą wyjaśnienia, w związku z wniesionym odwołaniem, jest ustalenie, czy odwołująca się w okresie od 6 grudnia do 31 grudnia 2012 r. była zobowiązana do przekazywania odpadów do RIPOK w R. w związku z posiadaną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych z dnia 29 czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 (uchylonego z dniem 1 stycznia 2012 r.) i ust. 6 ustawy. Następnie należy rozważyć, czy A. S.A., odbierając zmieszane odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K., była uprawniona do korzystania w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. z instalacji zastępczej - własnej sortowni przy ul. [...] we W..
Podstawą prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych przez A. S.A. na terenie Gminy K. do momentu uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej była decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta, zgodnie z twierdzeniem odwołującej się, przewidywała obowiązek poddawania odebranych od właścicieli zmieszanych odpadów komunalnych procesowi sortowania w instalacji zlokalizowanej we W. przy ul. [...], a będącej w zarządzie A. S.A. i stanowiła podstawę do korzystania z tej instalacji w okresie od 6 do 31 grudnia 2012 r. Postępowanie zmierzające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 29 czerwca 2007 r. nr 4/2007 zostało wszczęte z urzędu dnia 6 czerwca 2013 r. Zdaniem kolegium okoliczności te nie wyłączały obowiązku A. S.A. dostarczania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do właściwej RIPOK. Należy mieć bowiem na względzie, że decyzje administracyjne są aktami wykonawczymi w stosunku do przepisów ustawy. Nie mogą one zatem funkcjonować w oderwaniu od przepisów powszechnie obowiązujących, regulujących daną materię. Decyzje udzielające zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych stały się bezprzedmiotowe z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest z dniem 1 stycznia 2012 r., bowiem działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych stała się działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie. działalności gospodarczej (art. 9b ust. 1 ustawy). Do jej prowadzenia wymagane stało się spełnienie ustawowo określonych warunków oraz uzyskanie wpisu do rejestru działalności, prowadzonego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. 2 ustawy) w miejsce dotychczasowej konieczności uzyskania zezwolenia. A. S.A. została wpisana do takiego rejestru prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy w K. dnia 4 kwietnia 2012 r. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, który zdaniem odwołującej się ma legalizować korzystanie z własnej sortowni na ul. [...] we Wrocławiu, wyłącza jedynie obowiązek dokonania wpisu do rejestru działalności regulowanej przez rok od dnia wejścia w życie nowelizacji w stosunku do tych przedsiębiorców, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadali zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, dając podstawę do prowadzenia reglamentowanej działalności na danym terenie. Regulacja ta, w ocenie kolegium, nie przedłużała mocy obowiązującej samych zezwoleń, bowiem jednocześnie weszły już w życie przepisy zmieniające reżim prawny prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a także zasady zagospodarowywania odpadów. Obowiązujące stały się przepisy nakładające na sejmiki województw określenie regionów gospodarki odpadami i instalacji do ich obsługi, przepisy wprowadzające obowiązek korzystania ze wskazanej instalacji przez przedsiębiorców odbierających odpady oraz przepisy karne. Od dnia 15 września 2012 r. obowiązywała już na terenie Województwa Dolnośląskiego uchwała w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, umożliwiająca zastosowanie art. 9e ust. 1 pkt 2 oraz art. 9x ustawy. Mając powyższe na względzie przepis art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może być interpretowany jako klauzula do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych w sposób sprzeczny z przepisami ustawowymi i obowiązującym aktem prawa miejscowego tym bardziej, że w treści swej nie odwołuje się do sposobu gospodarowania odpadami, a wyłącznie do obowiązku dokonania wpisu do rejestru działalności regulowanej. Powyższe rozumowanie potwierdza art. 20 ustawy nowelizującej, przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący właśnie zasady przekazywania odpadów do czasu wejścia w życie stosownych uchwał sejmików województw. Gdyby, jak postuluje strona odwołująca się, do końca 2012 r. miejsce przekazywania odpadów miałoby wynikać z posiadanych przez przedsiębiorców zezwoleń na prowadzenie działalności, wydanych w poprzednim stanie prawnym, regulacja ta byłaby przecież zupełnie zbędna, co kłóci się z założeniem racjonalności ustawodawcy.
Trzeba mieć także na względzie (jak wskazuje kolegium), że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ma charakter deklaratywny i stanowi jedynie potwierdzenie tego, co w istocie już nastąpiło, nie kreuje żadnego nowego porządku prawnego, a ma walor porządkujący. Zdaniem kolegium decyzja w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 stycznia 2012 r., co oznacza, że stwierdzenie jej wygaśnięcia również wywoła skutek z tym dniem. Skoro zasadą jest wywołanie przez decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość skutków prawnych ex tunc, to wola ustawodawcy o utrzymaniu mocy obowiązującej tych decyzji przez jakiś czas (wprowadzenie obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w określonym terminie), musiałby znaleźć wyraz wprost w przepisach. Tym samym fakt, że przed dniem 6 grudnia 2012 r. nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...], nie może przesądzać o obowiązku stosowania przepisów powszechnie obowiązujących.
W odwołaniu wskazuje się, że podmiot zarządzający instalacją w R. (B. sp. z o.o.) w piśmie z dnia [...] r. nr [...], skierowanym do odwołującej, wyraził wolę zawarcia umowy w przedmiocie zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych dopiero od 1 stycznia 2013 r., co zdaniem odwołującej się kwalifikowało się jako przesłanka do skorzystania z instalacji zastępczej (jako niemożność przyjęcia odpadów przez RIPOK z innych przyczyn, o której mowa art. 35 ust. 4 pkt 2 oraz art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach, wart. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.). Zdaniem kolegium pismo to nie uzasadnia przekazania odebranych od właścicieli odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. Przede wszystkim w piśmie tym wskazuje się na datę 1 stycznia 2013 r. wyłącznie w kontekście interpretacji Ministerstwa Środowiska odnośnie daty, od której RIPOK mają w całości przejąć strumień odpadów komunalnych, pochodzących z danego regionu. Z treści pisma wynika natomiast, że instalacja mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych posiada wymagane prawem zezwolenia i na początku listopada 2012 r. rozpoczęto jej eksploatację. Dalej B. zachęca do podjęcia rozmów w sprawie współpracy i informuje, że w zakresie MBP uzyskają status RIPOK bezpośrednio po upływie terminów formalnych, licząc od podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały zmieniającej (z dnia 8 listopada 2012 r.). Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 91 ustawy prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Podmiot zarządzający instalacją w R. miał świadomość tego obowiązku, wskazywał bowiem na ten przepis w piśmie skierowanym do Odwołującej się, zwracając ponadto uwagę, że dla dochowania wymagań nowego systemu, oprócz obowiązku po stronie prowadzącego RIPOK niezbędnym elementem jest także odpowiedzialne podejście przedsiębiorców odbierających odpady komunalne i ich inicjatywa w zakresie podpisania stosownej umowy z RIPOK- ami. Odwołująca się zatem miała możliwość a nawet uprawnienie żądania zawarcia stosownej umowy z RIPOK w R. i przekazanie do niej zmieszanych odpadów komunalnych już od 6 grudnia 2012 r.
W ocenie kolegium odwołująca się nie dysponuje także możliwością skutecznego uwolnienia się od zobowiązania przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK poprzez dokonanie we własnym zakresie oceny co do możliwości przerobowych tej instalacji. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów ustawy, uchwała sejmiku, mająca rangę aktu prawa miejscowego, dopełnia go poprzez wskazanie konkretnej instalacji, właściwej dla danego regionu. Przedsiębiorca jest zobowiązany podporządkować się przywołanym regulacjom, a przeprowadzone przez niego wyliczenia, że dana instalacja nie będzie w stanie przyjąć dostarczonych odpady, nie mogą go ekskulpować. Przyznanie podobnego uprawnienia przedsiębiorcy byłoby równoznaczne z możliwością zakwestionowania regulacji zawartych w akcie powszechnie obowiązującym. Z art. 35 ust. 4 pkt 2 oraz art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach jak również z art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. wynika, że to sejmik województwa był i nadal jest odpowiedzialny za określenie zarówno regionów gospodarki odpadami jak i za wskazanie RIPOK w tych regionach w taki sposób, by zapewnić realizację założeń ustawy.
Podobnie organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie w sprawie nałożenia kary za naruszenie art. 9e ustawy, nie może weryfikować, w toku prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, prawidłowości wskazania danej instalacji jako zdolnej do przyjęcia partii odpadów komunalnych z danego regionu. Przepisy uchwały Sejmiku w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami powinny być stosowane tak długo, jak długo pozostają w obrocie prawnym. Organ pierwszej instancji może prowadzić postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy zaszły przesłanki do skorzystania z instalacji zastępczej, jednak prowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające nie może zmierzać do kwestionowania postanowień aktów wyższego rzędu. Z tego też względu o braku możliwości przyjęcia odpadów komunalnych przez instalację z powodu braku mocy przerobowych może zadecydować wyłącznie podmiot zarządzający tą instalacją. Okoliczność ta może być dowiedziona za pomocą tych środków dowodowych, jakie dopuszcza procedura administracyjna, a więc nie tylko poprzez zaświadczenie pochodzące od zarządzającego instalacją, jednak służyć musiałyby one ustaleniu, że podmiot zarządzający RIPOK odmówił przyjęcia odpadów, a nie wykazaniu, że dana instalacja, z uwagi na ograniczone możliwości przerobowe, nie jest w stanie spełniać funkcji RIPOK dla danego regionu.
Dla ustalenia właściwej RIPOK nie jest też konieczna ani żadna deklaracja, ani żadne inne oświadczenie podmiotu zarządzającego taką instalacją, co zdaje się sugerować odwołująca, a jedynie analiza przepisów powszechnie obowiązujących. Organ pierwszej instancji nie miał również obowiązku, jak chce to odwołująca się, poczynienia ustaleń, w odniesieniu do jakiej ilości zmieszanych odpadów komunalnych na przedsiębiorcy ciążył obowiązek z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro zróżnicowania takiego nie czyni ustawodawca, brak podstaw do przyjęcia, że organ pierwszej instancji miałby wyłączać w toku prowadzonego postępowania odpowiedzialność przedsiębiorcy za realizację obowiązku wynikającego ze wskazanego przepisu w stosunku do jakiekolwiek części zmieszanych odpadów komunalnych, odebranych od właścicieli nieruchomości. Obowiązek przekazywania tego typu odpadów do RIPOK dotyczy wszystkich odpadów, a nie tylko jego części. Z żadnego z przepisów nie wynika także, aby obowiązek ciążący na przedsiębiorcy miałby być związany z wcześniejszym ustaleniem przepustowości instalacji regionalnej i stopnia wykorzystania tej instalacji w kolejnych miesiącach, jak podnosi odwołująca się. Organ pierwszej instancji nie był także zobowiązany do poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie zapotrzebowania na moce przerobowe danej instalacji w regionie północno-centralnym ani też na okoliczność ilości podmiotów zobowiązanych do kierowania odpadów do tej instalacji, bowiem ustalenia te dalece wykraczają poza ramy prowadzonego przez niego postępowania. A. S.A. bezpodstawnie przypisuje sobie także uprawnienie do weryfikowania działalności prowadzonej przez RIPOK w R. i z rozumowania przez nią przeprowadzonego wynika, że w sytuacji gdy ów przedsiębiorca stwierdzi nieprawidłowości w prowadzeniu instalacji z otrzymanymi decyzjami, ma prawo nie przekazywać do niej zmieszanych odpadów komunalnych. Rozumowanie takie oczywiście godzi w obowiązujący porządek prawny, bowiem żaden przepis ustawy nie uprawnia przedsiębiorców do kontroli prawidłowości wykonania decyzji wydanych na rzecz danej instalacji.
W kontekście tych rozważań organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że nie wystąpiły przesłanki do skorzystania przez odwołującą się z instalacji zastępczej. Okoliczność, że już w drugim kwartale 2013 r. odpady odebrane z terenu Gminy K. były w całości przyjęte do instalacji w R. potwierdzają słuszność zajętego stanowiska.
Kolegium uznało również, że w toku postępowania organ pierwszej instancji zagwarantował odwołującej się możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie przez nią obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności - służyło temu prowadzone postępowanie wyjaśniające i zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Fakt, że organ pierwszej instancji wymierzył karę w jej najniższej dopuszczalnej wysokości świadczy wymownie, że wszelkie okoliczności łagodzące zostały wzięte pod uwagę, natomiast argumentacja odwołującej się w żaden sposób nie przemawia za uchyleniem jej odpowiedzialności ze względów przedstawionych wyżej, to jest z uwagi na świadome i zamierzone naruszenie przepisów wyraźnie nakładających obowiązek przekazywania wszystkich odpadów komunalnych do RIPOK i pomimo możliwości skorzystania z usług właściwej instalacji.
Kolegium podziela również stanowisko organu pierwszej instancji co do wysokości wymierzonej kary. Mając na względzie, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z art. 9 zc ustawy, stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu należy zgodzić się z przyjętym wymiarem kary. Należy bowiem mieć na względzie, że odwołująca, nie przekazała odpadów do właściwej instalacji, naruszając określone przez ustawodawcę zasady gospodarowania odpadami. Jednocześnie należy zauważyć, że odpady zostały przekazane do instalacji, która jest wskazana jako instalacja zastępcza, a więc podlegała weryfikacji pod kątem realizacji założeń gospodarki odpadami w regionie przez organ właściwy. Analizując zakres naruszenia, w tym przypadku zarówno ilość nieprzekazanych odpadów jak i czas, w jakim taki proceder miał miejsce jak również fakt, że przedsiębiorca dopuścił się stwierdzonego deliktu po raz pierwszy, należy zgodzić się, że kara w wysokości 500 zł została wymierzona prawidłowo.
Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła zobowiązana. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 391 z późno zm., zwanej dalej "u.c.p.g.") w zw. z art. 20 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm., zwana dalej "ustawą nowelizacyjną") oraz w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż mimo dopuszczenia przez ustawodawcę możliwości funkcjonowania przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do końca 2012 r. w oparciu o udzielone im uprzednio zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, które jednocześnie zawierały upoważnienia do kierowania odpadów do konkretnych instalacji, skarżąca była zobligowana do kierowania zmieszanych odpadów komunalnych wyłącznie do instalacji regionalnej, a więc dokonanie przez organ wykładni wskazanych przepisów z pominięciem zasady ochrony praw nabytych; art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że skutkiem wszczętego przez organ postępowania w sprawie wygaszenia decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych będzie stwierdzenie jej bezprzedmiotowości z dniem 1 stycznia 2012 r., i od tego dnia strona nie posiada materialnej podstawy do prowadzenia działalności, podczas gdy, zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej strona może działać na podstawie tej decyzji do dnia 31 grudnia 2012 r., co potwierdził organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. nr [...], w której stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2013r. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. mocami przerobowymi do zagospodarowania wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych w regionie północno - centralnym oraz poprzez zaniechanie przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, ile zmieszanych odpadów komunalnych było zagospodarowywanych w instalacji regionalnej w R. w okresie od stycznia do marca 2013 r. oraz ile tych odpadów mogło zostać zagospodarowanych w okresie od stycznia do marca 2013 r. w instalacji regionalnej w R. w sposób zgodny z prawem i udzielonymi podmiotowi zarządzającemu tą instalacją zezwoleniami; zaniechanie ustalenia przez organ, ile podmiotów zobowiązanych było w okresie od stycznia do marca 2013 r. do przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji regionalnej w R. i w jakim zakresie poszczególne podmioty obowiązek ten realizowały; brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegający na nieuwzględnieniu treści pisma podmiotu zarządzającego instalacją regionalną, z którego wynikało, iż podmiot ten jest gotowy przyjmować od skarżącej zmieszane odpady komunalne dopiero od 1 stycznia 2013 r., przyjęcie, że jedynym przypadkiem uprawniającym przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do przekazania ich do instalacji zastępczej jest sytuacja odmowy przez prowadzącego instalację przyjęcia odpadów, podczas, gdy ustawodawca w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. określił "inne przyczyny".
Mając na względzie sformułowane zarzuty skarżący wnosi o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. "decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności czy wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach, przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W świetle tej normy decyzje ostateczne mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stanowi ona wyraz zasady trwałości decyzji, której zadaniem jest zagwarantowanie pewności obrotu prawnego i zgodnie z którą decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Ustawodawca dopuścił wart. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z uwagi na ich bezprzedmiotowość, gdy stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Niemniej jednak - po pierwsze - stwierdzenie wygaśnięcia może nastąpić jedynie w formie decyzji wydanej w nowej sprawie, a po drugie - wymaga wykazania przez organ spełnienia przesłanek, o których mowa wart. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Mówiąc o przesłankach z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, że dla stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji i jej wygaśnięcia na tej podstawie konieczne jest stwierdzenie, iż przestał istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego [T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej. Co więcej, dla wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości konieczne jest wykazanie, iż nakazuje to przepis prawa, albo że leży to w interesie społecznym, bądź w interesie strony. Dlatego też samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania cytowanej normy prawnej. Co istotne, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej wart. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Organ II instancji rażąco naruszył powyższą zasadę stwierdzając, że decyzje udzielające zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych stały się bezprzedmiotowe z dniem wyjścia w życie ustawy nowelizującej, to jest z dniem 1 stycznia 2012 r., bowiem działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych stała się działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9b ust 1 ustawy).
Jak wskazano dla przyjęcia w tym postępowaniu, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...] jest bezprzedmiotowa, konieczne było wykazanie, że właściwy organ stwierdził to w drodze decyzji, wskazując jednocześnie, że przestał istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazywał przepis prawa, albo że leżało to w interesie społecznym bądź w interesie strony. Tymczasem organ II instancji poczynienie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie uznał za zbędne. Poprzestał na stwierdzeniu, iż "postępowanie zmierzające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. nr [...] zostało wszczęte z urzędu dnia 6 czerwca 2013 r." ( ... ) "stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ma charakter deklaratywny i stanowi jedynie potwierdzenie tego, co w istocie już nastąpiło, nie kreuje żadnego nowego porządku prawnego, a ma walor porządkujący." Toteż w ocenie organu "decyzja w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 stycznia 2012 r., co oznacza, że stwierdzenie jej wygaśnięcia również wywoła skutek z tym dniem."
Takie stanowisko organu II instancji (zdaniem skarżącej) pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa oraz z decyzjami pozostającymi na dzień wydawania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. W ustawie nowelizującej brak jest regulacji, których skutkiem byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego - po 1 stycznia 2012 r. zezwoleń na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, czy to poprzez wygaśnięcie uprawnienia (skutek materialny), czy przez zmianę okresu ich obowiązywania (skutek procesowy). Przykładowo, nie zostały tam wprowadzone regulacje analogiczne do tych, które znalazły się w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tj. art. 232 ust. 2 u. o., gdzie określono, że "zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenie na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż przez dwa lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy".
W art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej wskazano natomiast wprost, że "przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Przepis ten daje wyraźne uprawnienie, materialną podstawę do działania przez przedsiębiorców odbierających odpady do działania w oparciu o zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości do 31 grudnia 2012 r. Inaczej to ujmując, wbrew twierdzeniu organu II instancji, ustawodawca wyraził wolę utrzymania mocy obowiązującej tych decyzji do 31 grudnia 2012 r.
Wobec tego, materialną podstawę obowiązywania decyzji stanowił przepis art. 14 ustawy nowelizującej. Zważywszy przy tym, że przepisy ustawy nowelizującej nie wprowadzają szczególnych przepisów określających, iż zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wygasa z chwilą upływu określonego czasu, w okolicznościach niniejszej sprawy, formalnie (procesowo) pozostaje ono w obrocie prawnym, przy czym zgodnie z art. 14 ustawy nowelizującej nie wywołuje już skutków materialnoprawnych od dnia 31 grudnia 2012 r. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniu organu konsekwencją prowadzonego postępowa w sprawie wygaszenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...], nie mogło być wygaszenie decyzji z dniem 1 stycznia 2012 r., ale z dniem 1 stycznia 2013 r.
W ocenie organu, rozstrzygnięcie postępowania w sprawie wygaszenia decyzji może mieć tylko jedno rozstrzygnięcie, tj. wygaszenie decyzji z dniem 1 stycznia 2012 r. Na tej podstawie organ wywodzi, że jeszcze przed stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji, tj. w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., można mówić o jej bezprzedmiotowości Takie stanowisko organu nie jest błędne jedynie z uwagi na to, że rażąco narusza zasadę trwałości decyzji, co wykazano wyżej, ale także z tego względu, że biorąc pod uwagę, iż przedmiotowa decyzja wygasa ze skutkiem ex tunc, to skutek ten nastąpi dopiero z dniem 1 stycznia 2013r., nie zaś jak wskazuje na to organ 1 stycznia 2012 r. Powyższe potwierdza - co wymaga szczególnego zaakcentowania - decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...], w której organ I instancji stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2013 r. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...] r.
Jak wskazano w odwołaniu, mocą decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...], skarżąca uzyskała nie tylko uprawnienie do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu tejże gminy, ale i została przez organ zobowiązana (czy też patrząc na to z punktu widzenia skarżącej - zyskała uprawnienie) do kierowania ich m. in. do instalacji zlokalizowanej we W. przy ul. [...].
Poza sporem pozostaje przy tym, iż zgodnie z art. 20 ustawy nowelizującej do dnia wejścia w życie uchwały o zmianie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz uchwały do niej wykonawczej, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, odebrane od właścicieli nieruchomości do instalacji położonej najbliżej miejsca wytwarzania odpadów, przy zachowaniu hierarchii postępowania z odpadami. Niemniej, wskazany przepis powinien być poddany wykładni nie tylko językowej, ale i systemowej. Podstawową zasadą wykładni systemowej jest zaś zasada nakazująca interpretowanie norm prawnych w sposób zgodny z zasadami prawa, w tym przede wszystkim z zasadami konstytucyjnymi. W niniejszej sprawie interpretacja wskazanego przepisu winna więc uwzględniać przede wszystkim wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw nabytych.
W świetle powyższych uwag, skarżąca aż do końca grudnia 2012 r. mogła prowadzić działalność na zasadach dotychczasowych, tj. m. in. kierować zmieszane odpady komunalne do instalacji wskazanej w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. (znak sprawy: [...]).
Skarżąca podtrzymuje także dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż jedną z "innych przyczyn" uzasadniających możliwość skierowania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej jest oświadczenie podmiotu zarządzającego instalacją o odmowie zawarcia umowy z podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Organ powinien uwzględnić, iż spółka B. podmiot zarządzający po dniu 6 grudnia 2012 r. jedyną w regionie północno - centralnym instalacją regionalną w zakresie MBP - w piśmie z dnia 16.11.2012 r., skierowanym do skarżącej wyraziła wolę zawarcia umowy w przedmiocie zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych dopiero od 01.01.2013 r. Nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że B. w piśmie z dnia [...] r. wskazywała na termin 01.01.2013 r. wyłącznie w kontekście interpretacji Ministra Środowiska odnośnie daty, od której RIPOK mają w całości przejąć strumień odpadów komunalnych pochodzących z regionu. W piśmie tym bowiem B. powoływała się rzeczywiście na interpretację Ministra Środowiska, jednakże wbrew twierdzeniu organu, uznając wyrażone tam stanowisko, wyraźnie wskazała, że regionalne instalacje mają dopiero od 01. 01. 2013 r. przejąć w całości strumień odpadów z danego regionu odpadów komunalnych. Jednocześnie B. wskazuje tam na możliwość prowadzenia negocjacji zmierzających do zawarcia umowy na zagospodarowanie odpadów w instalacji regionalnej. Oczywistym zatem pozostaje, że wystąpienie z pismem już w listopadzie 2012 r. służyć ma jedynie temu, by podmioty, które zdaniem zarządcy RIPOK-a od 1 stycznia 2013 r. będą musiały korzystać z jego usług, miały czas na wynegocjowanie warunków przyszłej umowy.
Skarżąca z możliwości negocjowania umowy na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji regionalnej skorzystała, przy czym negocjacje te nie doprowadziły do zawarcia strony przed 1 stycznia 2013 r. umowy w formie pisemnej. Strony nie mogły bowiem dojść do porozumienia w zakresie przeniesienia na podmiot zarządzający instalacją regionalną obowiązków związanych z osiąganiem poziomów, o których mowa wart. 3b i 3c u.c.p.g. Kwestia ta była bardzo istotna z punktu widzenia Skarżącej, gdyż przekazując instalacji regionalnej cały strumień zmieszanych odpadów komunalnych traciła faktyczną możliwość realizowania obowiązków w zakresie zwiększania poziomów odzysku odpadów komunalnych, czy ograniczenia ilości odpadów komunalnych biodegradowalnych trafiających na składowisko. Realizacja tych obowiązków zależy bowiem od sposobu gospodarowania odpadami przez instalacje, o czym Skarżąca doskonale wiedziała, zarządzając od lat własną instalacją do segregacji odpadów przy ul. [...], która jest jedną z największych sortowni odpadów w Polsce, a cały proces technologiczny został ukształtowany w taki właśnie sposób by zwiększać odsetek odpadów komunalnych poddawanych odzyskowi. Od 1 stycznia 2013 r. odwołująca zaczęła przekazywać część zmieszanych odpadów komunalnych pochodzących z Gminy K., przy czym czyniła to na podstawie jednorazowych zleceń. Dopiero w kolejnych miesiącach, wobec gwarancji ze strony podmiotu zarządzającego instalacją regionalną odnośnie osiągania wymaganych poziomów odzysku i ograniczenia ilości odpadów poddawanych składowaniu, strony zawarły umowę o stałej współpracy.
Twierdzenie organu, że skarżąca nie dysponowała możliwością skutecznego uwolnienia się od zobowiązania przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK z uwagi na ograniczone moce przerobowe instalacji, wiem obowiązek przekazywania przez skarżącego, jak wskazywał organ II instancji, wynika bezpośrednio z przepisów ustawy, uchwała Sejmiku dopełnia poprzez wskazanie konkretnej instalacji, właściwej dla danego regionu. Przedsiębiorca jest zobowiązany podporządkować się przywołanym regulacjom, a prowadzone przez niego wyliczenia, że dana instalacja nie będzie w stanie przejąć dostarczonych odpadów, nie mogą go ekskulpować nie tylko jest nieprzekonujące z uwagi na jego lakoniczność i brak rzeczowego, wyczerpującego uzasadnienia prezentowanego stanowiska, ale w sposób rażący narusza przepisy art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. i 91 ust. 2 u.c.p.g.
Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Redakcja tego przepisu rzeczywiście może sugerować, iż każdy przypadek nie przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji - obciążone jest sankcją wskazaną w tym przepisie. Niemniej wniosek taki stoi w oczywistej sprzeczności z zasadami wykładni przepisów prawa. Zasady te dają wprawdzie prymat wykładni językowej przepisów prawa, ale jednocześnie wskazują, iż od wyników tej wykładni należy odstąpić, gdy znaczenie literalne pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, a także, gdy znaczenie literalne prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż zakres zastosowania przepisu art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. determinowany jest zakresem obowiązku - spoczywa na podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a który jest konsekwencją art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Podnieść należy, że określony w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązek, który nakazuje podmiotom odbierającym zmieszane odpady komunalne od właścicieli nieruchomości ich przekazywanie do regionalnej i do przetwarzania odpadów komunalnych nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca wprowadził od niego wyjątki, które wbrew twierdzeniu organu II instancji nie mają charakteru jedynie wyliczeń, ale określają, w jakich sytuacjach podmiot odbierający odpady nie jest zobowiązany do kierowania ich do RIPOK.
Po pierwsze, przesłankę uzasadniającą przekazanie strumienia odpadów do instalacji zastępczej ustawodawca określił w art. 9l ust. 2 u.c.p.g., gdzie wskazano, że "W przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. " Po drugie, co wynika z wykładni systemowej art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., przesłanki uzasadniające przekazanie strumienia odpadów do instalacji zastępczej zostały określone w przepisie art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. Wskazany przepis stanowi wprawdzie, iż uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Niemniej, zakładając racjonalność ustawodawcy, nie sposób przyjąć, by w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. nakazywał wyznaczanie w regionie instalacji zastępczych na wypadek braku możliwości przyjęcia odpadów przez instalację regionalną, jeśli na gruncie art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. skierowanie do instalacji zastępczej w takiej sytuacji odpadów nie miałoby być dopuszczalne i miało by być zagrożone sankcją z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.
Przyjęcie innej niż wskazywana przez skarżącą wykładni omawianych przepisów prowadziłoby nie tylko do ich niespójności, czy wręcz wewnętrznej sprzeczności systemu, ale i także do trudnych do zaakceptowania konsekwencji postaci braku możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, jeśli instalacja regionalna nie uległa awarii, a jednak podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie może przekazać do niej odpadów z innych, nie leżących po jego stronie względów (np. brak zgody ze strony operatora takiej instalacji, a więc z uwagi na okoliczność wskazywaną chociażby przez organ I instancji).
Jak wynika z przedstawionej wykładni literalnej, systemowej i celowościowej, przepisów art. 9l ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. uprawnienie do skierowania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej powstaje po stronie przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne - tylko w przypadku wystąpienia awarii RIPOK, ale także m.in. w sytuacji, gdy instalacja regionalna "nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn". Ustawodawca - co uznać należy za zabieg celowy - nie doprecyzował przy tym, jakie sytuacje faktyczne będą pozwalały na stwierdzenie, że instalacja regionalna nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn", Pozostawienie przez ustawodawcę w zasadzie otwartego katalogu takich zdarzeń, prowadzi do wniosku, iż za takie przypadki mogą być uznane bardzo różne stany faktyczne, niekoniecznie możliwe do przewidzenia i opisania w przepisach rangi ustawowej, w szczególności zaś okresowe przestoje instalacji regionalnej związane z jej konserwacją, okresowy brak możliwości przyjęcia odpadów w instalacji regionalnej spowodowany jej niedostateczną wydajnością, brak możliwości funkcjonowania instalacji z uwagi na uchylenie decyzji warunkujących jej działalność, czy też wstrzymanie działalności instalacji dokonane na podstawie przepisów odrębnych.
Z uwagi na niedookreśloność pojęcia "inne przyczyny", przyczyną taką może być także odmowa przyjęcia odpadów przez operatora instalacji regionalnej. Jednak nie jest to jedyna możliwa okoliczność faktyczna mieszcząca się w pojęciu "innej przyczyny", jak z kolei wskazywał organ II instancji. W katalogu "innych przyczyn", co wynika z wyższej przedstawionych argumentów, z pewnością mieści się i taka sytuacja, kiedy instalacja regionalna - wobec ograniczonych ze względów technologicznych i prawnych (zakres udzielonych instalacji pozwoleń) mocy przerobowych - nie może zagospodarować wszystkich odpadów komunalnych wytworzonych w danym regionie, a wskazanych w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w sposób odpowiadający prawu i wydanym w związku z funkcjonowaniem tej instalacji decyzjom administracyjnym.
W powyższym względzie niezrozumiałe jest stanowisko organu II instancji, gdzie wskazuje on, że o braku możliwości przyjęcia odpadów komunalnych przez instalację z powodu braku mocy przerobowych może zadecydować wyłączenie podmiot zarządzający tą instalacją. Okoliczność ta może być dowiedziona za pomocą tych środków dowodowych, a więc nie tylko przez zaświadczenie pochodzące od zarządzającego instalacją, jednak służyć musiałyby one ustaleniu, że podmiot zarządzający RIPOK odmówił przyjęcia odpadów, a nie wykazaniu, że dana instalacja, z uwagi na ograniczone możliwości przerobowe, nie jest w stanie spełnić funkcji RIPOK dla danego regionu." Organ II instancji przyjął bowiem, że brak mocy przerobowych regionalnej instalacji może uzasadniać przekazanie strumienia odpadów do instalacji zastępczej. Niemniej jednak - w opinii organu II instancji - ustalenie tej okoliczności może nastąpić jedynie poprzez dowód, iż RIPOK odmówił przyjęcia odpadów. Stanowisko to nie tylko pozostaje w wyraźnej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, ale jego przyjęcie prowadzi do absurdalnych konsekwencji. Żaden przepis nie określa, że "odmowa przyjęcia odpadów przez RIPOK" pociąga za sobą określone skutki w zakresie obowiązków ciążących na podmiotach odbierających odpady od właścicieli nieruchomości. Ustawodawca w zakresie, w jakim określa w art. 38 ust. 2 u.o. możliwość kierowania odpadów do instalacji zastępczej z uwagi na ograniczone moce przerobowe posługuje się pojęciem "innych przyczyn". Nie określa przy tym w żadnym miejscu, że warunkiem ich stwierdzenia jest potwierdzenie ich istnienia przez podmiot prowadzący RIPOK. Żaden przepis nie daje prowadzącemu RIPOK tak szerokich uprawnień "nadzorczych", bądź "kontrolnych", na jakie wskazuje organ II instancji. Wskazane w tym przepisie "inne przyczyny" to okoliczności które uniemożliwiają zagospodarowanie w danej instalacji regionalnej, w danym czasie, danej ilości odpadów komunalnych. Mogą one zostać stwierdzone przez podmiot prowadzący RIPOK. Nie istnieje jednak jakakolwiek norma prawna, która uprawniałaby ten podmiot do monopolu w tym względzie. Przed nałożeniem kary administracyjnej na podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości określonej wart. 9x 1 pkt 3 u.c.p.g., organ powinien dokonać ustalenia, czy na podmiocie tym ciążył obowiązek określony w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i w odniesieniu do jakiej ilości zmieszanych odpadów komunalnych, co w realiach niniejszej sprawy oznaczało konieczność ustalenia nie tylko tego, czy regionalna instalacja uległa awarii, ale i poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie: a) rzeczywistych mocy przerobowych regionalnej instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w R. w ocenianym okresie, b) stopnia wykorzystania ich w weryfikowanym okresie, c) zapotrzebowania na moce przerobowej tej instalacji w regionie północno - centralnym, w tym ilości odpadów rzeczywiście kierowanych do tej instalacji. Mając powyższe na uwadze, wbrew twierdzeniu organu II instancji, organ ma obowiązek badania w prowadzonym postępowaniu moce przerobowe dostępne RIPOK w R. w omawianym okresie oraz zapotrzebowanie na moce przerobowe tej instalacji, w tym ilości odpadów rzeczywiście kierowanych do tej instalacji. Organ w tym względzie powinien dokonać rzetelnej oceny dowodów i danych przedstawionych przez stronę, zgromadzonych w toku postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji, danych dostępnych organom uprawnionym do kontroli przedsiębiorców w tym zakresie. Nieuzasadnione pozostaje w tym względzie twierdzenie organu II instancji, że "A. S.A. bezpodstawnie przypisuje sobie także uprawnienie do weryfikowania działalności prowadzonej przez RIPOK w R. i z rozumowania przez nią przeprowadzonego wynika, że w sytuacji gdy przedsiębiorca stwierdzi nieprawidłowości w prowadzeniu instalacji z otrzymanymi decyzjami, ma prawo nie przekazywać do niej zmieszanych odpadów komunalnych. Rozumowanie takie oczywiście godzi w obowiązujący porządek prawny, bowiem żaden przepis ustawy nie uprawnia przedsiębiorców do kontroli prawidłowości wykonania decyzji wydanych na rzecz danej instalacji". Mówiąc o obowiązku ustalenia przez organ rzeczywistych mocy instalacji w R., wskazać należy, że na obecnym etapie postępowania, ustalenie mocy przerobowych RIPOK, nie tylko ma to znaczenie, iż pozwala na wykazanie, że skarżąca była uprawniona do przekazywania podmiotowi odbierającemu odpady do RIPOK w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013 r. do instalacji, ale co umknęło organowi II instancji, ewentualne twierdzenie przeciwne musiałoby zgodnie z ciężarem rozkładu dowodu wykazane przez organ. Inaczej to ujmując, istotą niniejszego postępowania nie jest to, w jaki sposób skarżąca doszła do tego, że instalacja posiada niewystarczające moce przerobowe, ani to czy posiada ona uprawnienie do kontroli prawidłowości decyzji wydanych na rzecz danej instalacji. W tym miejscu dodać należy, że żaden akt prawa powszechnie wiązującego nie przesądza, jakimi mocami przerobowymi dysponuje instalacja regionalna w R.. W szczególności informacja taka nie wynika z uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXIV/617/12 z dnia czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego 2012 zmienionej m. in. uchwałą nr II/803/12 z dnia 8 listopada 2012 r. W konsekwencji, jedyną podstawą do ustalenia przez organ, jaka ilość - zmieszanych odpadów komunalnych może być w tej instalacji regionalnej poddana procesowi mechaniczno - biologicznego przetwarzania, jest analiza instalacji administracyjnych regulujących funkcjonowanie instalacji, tj. w niniejszej sprawie analiza: decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr [...]r. z [...] r. - pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne wraz z zezwoleniem na prowadzenie odzysku odpadów w instalacji do mechanicznej obróbki odpadów, Decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] r. z dnia [...] r. znak: [...] udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji o nazwie "Zakład Utylizacji, Recyklingu, Przerobu i - Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych i Przemysłowych w R." z decyzjami zmieniającymi oraz decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na wytwarzanie oraz odzysk odpadów w związku z eksploatacją instalacji do biologicznego suszenia, biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych i kompostowania odpadów i zestawienia tych danych z danymi odnośnie ilości odpadów, jakie w omawianym okresie trafiały do instalacji regionalnej celem przetworzenia. Na tej zasadzie, poprzestanie przez organ II instancji jedynie na stwierdzeniu, iż "wątpliwości spółki co do możliwości przejęcia przez ten zakład odpadów z uwagi na jej niedostateczną wydajność nie uzasadniały kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do własnej instalacji, bowiem zakład ten był wskazany w uchwale w sprawie wykonania jako instalacja regionalna, a nadto posiadał pozwolenie zintegrowane jest niewystarczające. Skarżąca, która przeprowadziła taką analizę, wskazywała organowi, tak I, II instancji, w toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, iż moce przerobowe instalacji mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów w R. są dużo mniejsze niż mogłoby to wynikać z oświadczeń operatora instalacji, bowiem po przyjęciu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami nastąpiła zmiana konfiguracji urządzeń składających się na część mechaniczną instalacji regionalnej MBP, tj. instalacja do mechanicznej obróbki odpadów oraz modułowa stacja segregacji odpadów komunalnych zostały przez operatora instalacji ustawione w jeden ciąg technologiczny skonstruowany w ten sposób, że odpady przetworzone w pierwszej instalacji są w całości kierowane do instalacji kolejnej w ciągu, co z kolei powoduje, że rzeczywistą moc przerobową tak skonfigurowanego ciągu technologicznego wyznacza nie suma mocy przerobowych dwóch instalacji, a mniejsza moc przerobowa tych urządzeń. Natomiast linia komponowania paliw alternatywnych, jak wynika z zezwoleń wydanych dla tej instalacji, nie uczestniczy w pierwszym etapie mechanicznej obróbki zmieszanych odpadów komunalnych, lecz w dalszych etapach, a co za tym idzie nie może determinować mocy "wejściowych" na instalacji MBP.
Zgodnie z posiadanymi zezwoleniami oraz istniejącym w okresie 01.01.2013 r. _ 31.03.2013 r. sposobem skonfigurowania urządzeń tworzących instalację, regionalna instalacja w R. mogła przetworzyć - w ramach zintegrowanego procesu MBP - maksymalnie 150 000 Mg zmieszanych odpadów komunalnych na rok, tj. 12 500 Mg/miesięcznie. Z kolei procesowi biologicznego przetwarzania odpadów, po zakończeniu przez operatora instalacji etapu I inwestycji, mogło być poddanych maksymalnie 50 000 Mg odpadów na rok. Natomiast, jak wynika z oświadczenia podmiotu zarządzającego instalacją regionalną w R. instalacja ta przyjęła odpowiednio w I kwartale 2013 r. z terenu północno-centralnego następujące ilości zmieszanych odpadów komunalnych. Styczeń 2013 r. 14 000,33 Mg; Luty 2013 r. 13 527,96 Mg; Marzec 12 951,50 Mg. Wobec powyższego, w miesiącach styczeń - marzec prowadzący instalację w R. przyjął do niej więcej odpadów niż wynoszą moce przerobowe tej instalacji, co z kolei uzasadnia twierdzenie, że A. S.A. nie miała obowiązku kierowania do tej instalacji dalszych ilości zmieszanych odpadów komunalnych. Ilości te nie zostałyby bowiem zagospodarowane w RIPOK w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych sposób zgodny z decyzjami udzielonymi tej instalacji. Przedmiotowa argumentacja skarżącej pozostała bez merytorycznej odpowiedzi ze strony organu. Tym samym tak organ I, jak i II instancji naruszył zasady postępowania. W ramach dochodzenia do prawdy obiektywnej w niniejszej sprawie organy były uprawnione, a wręcz zobowiązane do poczynienia ustaleń odnośnie tego, jaka ilość zmieszanych odpadów komunalnych mogłaby być w tej instalacji zagospodarowana w sposób wymagany prawem, skoro ilość ta determinuje zakres obowiązku spoczywającego na podmiotach odbierających odpady komunalne z regionu północno - centralnego.
Organ I instancji, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, podejmował wprawdzie pewne starania by ustalić moce przerobowe instalacji regionalnej w R., niemniej starania te nie doprowadziły go do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przypomnieć bowiem należy, że organ, ustalając stan faktyczny sprawy, oparł się na deklaracji operatora instalacji regionalnej odnośnie przepustowości zarządzanej przez niego instalacji. Jednocześnie organ przyjął, iż w jego kompetencji nie leży ocena faktycznej wydajności instalacji. Stanowisko skarżącej co do braku możliwości zagospodarowania w instalacji regionalnej w R. całej ilości zmieszanych odpadów komunalnych wytworzonych we wskazanym okresie w regionie północno - centralnym, potwierdzają dodatkowo wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we Wrocławiu już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Jak wynika bowiem z informacji o wynikach przeprowadzonej kontroli, tj. z pisma WIOŚ we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2013 r. adresowanego do skarżącej, cyt.: ,,( .. .) wydajność instalacji dla procesu biostabilizacji określona w decyzji Nr [...] Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...]r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów w instalacji do biologicznego suszenia, biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych i kompostowania odpadów została przekroczona. Miesięczna wydajność instalacji w części biologicznej, biorąc pod uwagę maksymalną wydajność instalacji określoną w pozwoleniu, wynosi 2500 Mg. Natomiast średnia miesięczna z okresu od stycznia do czerwca 2013 r., wyniosła 4493,88 Mg, a rzeczywista ilość odpadów o kodzie 19 12 12 (frakcja podsitowa) skierowanych w miesiącu np. styczniu 2013 r., tj. 4702,77 Mg do I etapu biostabilizacji pozwala na stwierdzenie, że moc przerobowa części biologicznej została przekroczona dla tego miesiąca o 2202,77 Mg." Przekroczenie wydajności części biologicznej instalacji w R. o tyle potwierdza stanowisko skarżącej, o ile instalacja regionalna mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych powinna być w stanie zapewnić przetworzenie zmieszanych odpadów komunalnych w jednym, zintegrowanym procesie. Oznacza to mi. in. to, że wszystkie odpady komunalne, które powstają po procesie mechanicznym (tj. odpady o kodzie 19 12 12 frakcji o wielkości co najmniej 0-80 mm ulegającej biodegradacji), muszą zostać następnie przetworzone w instalacji regionalnej w procesach biologicznych (por. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych). Instalacja regionalna wykorzystująca procesy mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów musi więc gwarantować przetworzenie w procesach biologicznych wszystkich odpadów, które powstaną po procesie mechanicznym i będą wymagały dalszej obróbki biologicznej. Gdyby więc moc przerobowa wskazanej instalacji regionalnej - jak podaje jej operator - miała wynosić 300-320.000 Mg/rok, to miesięcznie instalacja ta mogłaby przetworzyć 25-26.700 Mg zmieszanych odpadów komunalnych. Dla przykładu w miesiącu styczniu 2013 r. - również w świetle danych operatora tej instalacji (vide pismo z dnia B. z dnia [...] r. załączone do skargi) - instalacja ta przetworzyła 14.000,33 Mg zmieszanych odpadów komunalnych. By zagospodarować w "pełnym" procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania wskazaną ilość zmieszanych odpadów komunalnych instalacja w R. musiała w styczniu 2013 r. - vide informacje z kontroli WIOS we Wrocławiu - przekroczyć wydajność części biologicznej instalacji aż o 2202,77 Mg. Stąd, zasadne wydaje się postawienie pytania w jaki sposób operator instalacji w R. miałby przetworzyć w procesie mechaniczno-biologicznym aż 26700 Mg zmieszanych odpadów komunalnych miesięcznie. W świetle wyników kontroli udzielonymi zezwoleniami, a więc prowadzenia działalności w sposób niezgodny z posiadanym zezwoleniem, stanowi to delikt administracyjny, o którym mowa wart. 194 ust. 1 pkt 4 u.o.
Jak wskazano wyżej przepisy art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g w zw. art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie mogą być poddane wyłącznie wykładni językowej. W niniejszej sprawie przyjąć należałoby, kierując się celowościową wykładnią art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g w zw. art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., iż wskazane przepisy służą zagwarantowaniu przetworzenia zmieszanych odpadów komunalnych w instalacjach regionalnych z założenia ustawodawcy najlepiej realizujących zasadę hierarchii postępowania z odpadami, w tym ograniczenia ilości odpadów trafiających na składowisko, zasadę stosowania najlepszej dostępnej technologii lub techniki oraz zasadę bliskości. Jednak racje przemawiające za skierowaniem zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji regionalnych przestają istnieć, gdy zagospodarowanie odpadów w takiej instalacji miałoby się odbywać z naruszeniem prawa, w tym m. in. w sposób niezgodny z udzielonymi dla tego typu instalacji zezwoleniami. W takich przypadkach, określanych przez ustawodawcę jako "inna przyczyna" obowiązek kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji regionalnej ustaje, niezależnie od tego, czy operator instalacji regionalnej złoży w tym zakresie stosowne oświadczenie. Wskazany powyżej ważny interes publiczny będący podstawą do ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody działalności gospodarczej, a takim ograniczeniem jest niewątpliwe przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., nie może bowiem być jednocześnie uzasadnieniem dla naruszania przez podmioty prowadzące instalacje regionalne prawa i swoistym przyzwoleniem na zagospodarowywanie przez nie odpadów w sposób nie zgodny z posiadanymi decyzjami.
Niezależnie od powyższego, należy podnieść, że zakres obowiązku skarżącej co do zapewnienia instalacji regionalnej w R. niezbędnego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych powinien być oceniany przy uwzględnieniu zakresu tego obowiązku w odniesieniu do innych podmiotów odbierający odpady w regionie północno-centralnym oraz tego jak podmioty te obowiązek, o którym mowa realizowały. W sytuacji, gdy w danym regionie gospodarki odpadami funkcjonuje tylko jedna regionalna instalacja do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, której moce przerobowe są niewystarczające do zagospodarowania całej masy zmieszanych odpadów komunalnych wytworzonych w regionie - a z taką sytuacją mamy do czynienia w regionie północno - centralnym- zakres obowiązku, o którym mowa wart. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., spoczywającego na przedsiębiorcach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, determinują rzeczywiste moce przerobowe tejże instalacji regionalnej, przy czym moce te - i w ślad za tym obowiązek jako taki - winny być w sposób równy dzielone pomiędzy wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne w danym regionie gospodarki odpadami komunalnymi. W ślad za tym nie można oczekiwać, iż tylko jeden przedsiębiorca funkcjonujący w regionie, tj. skarżąca spółka, ma obowiązek kierować zmieszane odpady komunalne do instalacji regionalnej, a pozostałe podmioty z racji "wypełnienia" w ten sposób mocy przerobowych wskazanej instalacji regionalnej są zwolnione z obowiązku, o którym mowa w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., co na etapie wymierzania skarżącej kary z art. 9x u.c.p.g. sprowadza się do tego, że tylko skarżąca ponosi konsekwencje tego, że instalacja regionalna nie miała zapewnionego odpowiedniego strumienia odpadów.
Przy dokonywaniu wykładni art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. należy bowiem uwzględnić zasady konstytucyjne - w tym przede wszystkim zasadę równości wobec prawa i związaną z niej zasadę sprawiedliwości społecznej - które to zasady nakazują przyjąć, iż obowiązek, o którym mowa, w równym stopniu obciąża wszystkie działające w danym regionie podmioty odbierające od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne. W konsekwencji, w przypadku niewystarczających mocy przerobowych instalacji regionalnej, moce te powinny być w sposób równy (proporcjonalny do skali działalności danego podmiotu) dzielone pomiędzy podmioty działające w danym regionie, co oczywiście winno prowadzić do tego, że na etapie wymierzania ewentualnej kary skarżąca winna być rozliczana tylko z tego, czy wypełniła tak proporcjonalnie określony obowiązek przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji regionalnej. Powyższe stanowisko Skarżącej potwierdza opinia [...], w sprawie konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), gdzie w pkt 6 rozważana została kwestia braku elementów normatywnych w aktach (tzw. pominięć prawodawczych), bez których, ze względu na naturę danej regulacji, może ono budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Z takim pomięciem prawodawczym - co wskazano w tej opinii - mamy do czynienia w zakresie regulacji charakteryzującej przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. "Akty te nie regulują w sposób wystarczający i jasny procedury, która w czytelny sposób kształtowałaby zasady i mechanizmy weryfikacji wywiązywania się przez wszystkie podmioty działające na rynku z obowiązku odbierania i przekazywania w celu przetworzenia odpadów komunalnych. Procedura taka powinna uwzględniać charakter i specyfikę tej działalności (wspólne i równoległe działania sumy podmiotów (przedsiębiorców) mające na celu realizację zadania publicznego) innych podmiotów (tu: RIPOK), które zostały stworzone w celu odbioru i przetwarzania odpadów. W praktyce pominięcie takie może prowadzić do stosowania ustawy w sposób naruszający zasadę równego traktowania podmiotów charakteryzujących się tymi cechami. " W świetle powyższego, uznanie, iż jedynie na skarżącej ciążył obowiązek kierowania całego strumienia odpadów do RIPOK -w sytuacji gdy obowiązek ten - wobec ograniczonych mocy przerobowych tej instalacji - powinien być rozłożony proporcjonalnie pomiędzy wszystkie podmioty odbierające zmieszane odpady komunalne w regionie północno-centralnym narusza zasadę równości. Stanowisko to różnicuje sytuację skarżącej względem innych podmiotów, w oparciu o kryterium, które nie ma żadnych podstaw ustawowych, co pozwala na przyjęcie, iż wykładnia omawianych regulacji prawnych stosowana przez organy orzekające w niniejszej sprawie prowadzi do naruszenia podstawowych zasad naszego sytemu prawnego, tj. zasady równości wobec prawa, czy zasady proporcjonalności. Skarżąca podtrzymuje także podnoszony w odwołaniu jako ewentualny zarzut pominięcia przez organy orzekające w niniejszej sprawie charakteru odpowiedzialności, jaka ciąży na skarżącej na mocy art. 9x u.c.p.g. Zarówno bowiem organ I, jak i II instancji nakładając karę administracyjną nie odniósł się do kwestii zawinionego charakteru działań skarżącej, jeśli przyjmować, iż niezasadnie skierowała ona do własnej instalacji zastępczej część zmieszanych odpadów komunalnych odebranych z terenu Gminy Wrocław. Organy pominęły więc w swoich rozważaniach całkowicie fakt, że strona regularnie przekazywała część odpadów do instalacji regionalnej. Brak przekazywania przez skarżącą całości strumienia odpadów był zaś podyktowany poważnymi wątpliwościami odnośnie tego, czy instalacja ta w sposób zgodny z prawem prowadzi proces mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, a w szczególności, czy instalacja ta jest w stanie przetworzyć wszystkie dostarczone jej odpady w takim procesie i czy takie działanie pozwoli skarżącej na zrealizowanie obowiązku, o którym mowa wart. 9g u.c.p.g. Wątpliwości te pogłębiał fakt, iż pomimo tego, że były one przedstawiane organowi w niniejszej sprawie, a także uprzednio kilkakrotnie kierowane przez skarżącą do innych organów administracji, do których zadań należy realizowanie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym Marszałka Województwa i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, to w żaden sposób nie zostały przez te organy rozwiane. Brak podjęcia działań przez organy zmierzających do weryfikacji, czy instalacja ta w sposób zgodny z prawem prowadzi proces mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i jednoczesne nakładanie na skarżącego kary bez wątpienia jest sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Po pierwsze, jego następstwem jest konieczność przyjęcia stanowiska, iż podmiot odbierający odpady jest zobowiązany do kierowania ich do RIPOK nawet w sytuacji, gdy prowadzone tam procesy są niezgodne z wydanymi decyzjami administracyjnymi i prowadzą do naruszenia przez skarżącego innych norm prawnych, w tym art, 9g u.c.p.g. Po drugie, jego konsekwencją jest nałożenie na skarżącego sankcji bez względu na okoliczności, które były przyczyną braku dopełnienia obowiązku. wprowadzają zatem odpowiedzialność absolutną za delikt administracyjny, która nie jest zgodna z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, iż nawet jeśli skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku, określonego wart. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., to nastąpiło to okolicznościach, za które nie ponosi odpowiedzialności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że strona skarżąca nie przekazywała w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. do Zakładu Utylizacji, Recyklingu, Przerobu i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych i Przemysłowych w R.. Zakład ten wyznaczony został uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXVII/803/12 z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXIV/617/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego 2012, jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych dla regionu północno-centralnego. Poza sporem jest przy tym, że uchwała ta weszła w życie 6 grudnia 2012 r. Sporne jest natomiast to, czy w niniejszej sprawie strona skarżąca miała obowiązek skierowania całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w R.. Skarżąca uważa bowiem, że takiego obowiązku nie miała, gdyż instalacja ta – zdaniem strony skarżącej – nie posiada wystarczających mocy przerobowych do przyjęcia wszystkich tych odpadów.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399). Przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W myśl art. 9l ust. 2 tej ustawy, w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Wedle art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Stosownie do art. 9 zc ustawy, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Przepis art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wedle art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W myśl art. 32 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).
Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 10 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). W myśl art. 77 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2). Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania (§ 3). Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (§ 4). Wedle art. 81 kpa, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.
Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.), do dnia wejścia w życie uchwał, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 4, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania odebrane od właścicieli nieruchomości do instalacji położonej najbliżej miejsca wytwarzania odpadów, przy zachowaniu hierarchii postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy zmienianej w art. 4. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw stanowi, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów prawa uznać należy zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, a podnoszone w skardze zarzutów za nieuzasadnione. Zgadzając się ze stroną skarżącą, że obowiązek wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem art. 9l ust. 2 tej ustawy przewiduje sytuację, w której podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do przekazywania do instalacji zastępczej zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych co do zasady do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a także, iż stosownie do art. 38 ust. 2 pkt ustawy o odpadach, za przyczyny uzasadniające przekazywanie wspomnianych odpadów do składowania do instalacji zastępczej mogą zostać uznane różne stany faktyczne, które doprowadziły do sytuacji, o jakiej mowa w przywoływanym unormowaniu, stwierdzić należy że to, czy przyczyny takie zachodzą nie może być oceniane jedynie przez podmiot odbierający odpady. Nie do zaakceptowania jest pogląd strony skarżącej, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny, czy moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów.
Obowiązkiem regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, wynikającym z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z ustawy o odpadach, jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem domniemanie, że moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów, o ile podmiot ją prowadzący nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Uznanie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach – według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości – co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania.
Nie negując, że gdyby regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych uległa awarii lub gdyby zachodziły inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie mogłaby przyjmować odpadów, to strona skarżącą byłaby uprawniona do skierowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji zastępczej, podkreślić trzeba, że powyższe przyczyny musiałyby istnieć obiektywnie i nie mogłyby wynikać jedynie z ustaleń i wyliczeń poczynionych przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a więc w realiach niniejszej sprawy przez stronę skarżącą.
Zauważyć należy, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1602/13 stwierdził, że bez znaczenia pozostają wyliczenia dokonane przez skarżącego, z których miałoby wynikać, że regionalna instalacja nie była w stanie przyjąć odpadów w ilości zebranej na terenie gminy, bowiem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują takiej możliwości, aby podmioty zobowiązane do odbierania odpadów komunalnych same dokonywały wyboru rodzaju instalacji, do której dostarczają odpady. Zasadą jest, że zmieszane odpady komunalne dostarcza się do wskazanej regionalnej instalacji, a tylko w przypadku jej awarii dopuszcza się dostarczanie odpadów do instalacji zastępczej.
Podkreślić przy tym wypada, że w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. strona skarżąca nie spotkała się z odmową ze strony regionalnej instalacji przyjęcia odpadów ani z informacją, że regionalna instalacja uległa awarii lub że zachodzą inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie przyjmie odpadów.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. słusznie uznało, iż orzekając w omawianej kwestii organ administracji nie miał obowiązku badania rzeczywistych mocy przerobowych Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w R. w badanym okresie, ani zapotrzebowania na moce przerobowe tej instalacji, w tym ilości odpadów rzeczywiście skierowanych do niej oraz ilości podmiotów zobowiązanych do kierowania odpadów do tej instalacji, gdyż zakresem postępowania administracyjnego było jedynie ustalenie, czy skarżąca spółka prawidłowo wywiązuje się z obowiązku przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie kontrola prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania.
Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie strony, jakoby organy administracyjne uznały, że jedynie na niej ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i w ten sposób naruszyły zasadę równości. Wspomniany obowiązek ciąży w takim samym stopniu na wszystkich podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, jednak w niniejszej sprawie jest oceniana działalność strony skarżącej, a nie innych podmiotów.
W odniesieniu do zarzutu, że obowiązek kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji w R. nie powstał po stronie skarżącej dnia 6 grudnia 2012 r., gdyż zakres obowiązków ciążących na przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w okresie obowiązywania przepisów przejściowych ustawy nowelizującej, to jest w 2012 r., powinien być oceniany nie tylko przez pryzmat art. 20 ust. 1 ustawy nowelizującej, ale i art. 14 ust. 1 tej ustawy oraz wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony prawa nabytych, zauważyć wypada, że z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wynika, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a nie że przedsiębiorcy ci mogą kierować zmieszane odpady komunalne na dotychczasowych zasadach i nie muszą ich kierować do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tak więc – wbrew sugestiom strony skarżącej – data powstania po stronie skarżącej obowiązku kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji w R. wynikała z unormowania zawartego w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, a zatem od dnia wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012 r. Jest to więc data wynikająca w istocie z przepisów ustawy.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że posiadała "ważną" i funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję z dnia [...] r. (nr [...]) i braku oceny przez organ czy i jaki wpływ okoliczność ta miała na sposób realizacji przez skarżącą obowiązku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stwierdzić trzeba, że decyzja administracyjna nie może zmieniać obowiązków wynikających z ustawy.
Analizując argumenty podnoszone w skardze stwierdzić trzeba, iż z treści pisma B. z dnia [...] r. wynika co prawda, że regionalne instalacje od 1 stycznia 2013 r. mają obowiązek przejąć w całości strumień pochodzących z danego regionu odpadów komunalnych, niemniej jednak z pisma tego nie wynika, że wcześniej skierowane do regionalnej instalacji odpady nie będą przyjmowane. Zauważyć przy tym wypada, że wspomniane pismo zostało sporządzone przed wejściem w życie uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012 r. oraz że przed dniem 1 stycznia 2013 r. strona skarżąca nie spotkała się z odmową przyjęcia odpadów ze strony RIPOK.
Kolejnym zarzutem podnoszonym w skardze było, że organy obu instancji nakładając karę administracyjną nie odniosły się do kwestii zawinionego charakteru działań strony skarżącej, jeśli przyjąć, że niezasadnie skierowała ona do własnej instalacji zastępczej część zmieszanych odpadów komunalnych. W jej ocenie, nawet jeśli nie dopełniła ona ciążącego na niej obowiązku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to nastąpiło to w okolicznościach, za które nie ponosi odpowiedzialności.
W odniesieniu do tego zarzutu podkreślić należy, że w motywach podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć wskazano, z jakich przyczyn nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w minimalnej wysokości. Nie kwestionując prawidłowości tych motywów zaznaczyć trzeba, że uznanie przez stronę, iż Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych w R. nie posiada wystarczających mocy przerobowych do przyjęcia wszystkich kierowanych do niej odpadów nie jest okolicznością, za którą strona nie ponosi odpowiedzialności. Przeciwnie, wyrażenie poglądu, że regionalna instalacja przetwarzania odpadów komunalnych nie posiada wystarczających mocy przerobowych, niewątpliwie jest okolicznością, za którą podmiot wyrażający taki pogląd ponosi odpowiedzialność, gdyż każdy ponosi odpowiedzialność za wyrażane poglądy. Jak już wyżej wywodzono, strona skarżąca nie była uprawniona w realiach tej sprawy do zaniechania kierowania części zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych z uwagi na wyrażenie takiego poglądu.
W tym stanie rzeczy podnoszone w skardze zarzuty naruszenia w szczególności art. 9x ust. 1 pkt 3, art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, art. 7, art. 10, art. 77 i art. 81 i 162§ 1 pkt 1 i § 3 kpa oraz art. 14 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, nie znalazły uzasadnienia w realiach rozpatrywanej sprawy.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.