II SA/Gl 498/22

II SA/Gl 498/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 283
§ 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1314
art. 4 ust. 7 pkt 1 oraz ust. 11a
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na zarządzenie Wojewody Śląskiego z dnia 29 lipca 2015 r. nr 388/15 w przedmiocie warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 5 zaskarżonego zarządzenia, 2. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski w dniu 29 lipca 2015 r. wydał zarządzenie nr 388/18 w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2015 r. poz. 4135 – dalej zarządzenie).
Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach złożył do tutejszego Sądu skargę na powyższe zarządzenie Wojewody Śląskiego z dnia 29 lipca 2015 r. nr 388/15. Domagając się stwierdzenia nieważności wspomnianego aktu zarzucił Wojewodzie Śląskiemu naruszenie § 131 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283 – dalej rozporządzenie) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez zaniechanie uzasadnienia projektu zarządzenia, co sprawia, że zaskarżony akt narusza w istotny sposób bezwzględny przepis rangi rozporządzenia, a przez to pozostaje on w sprzeczności z konstytucyjnym nakazem praworządnego działania, co sprawia, że nie są znane w szczególności powody, dla których Wojewoda określił takie, a nie inne warunki udzielania bonifikat i w konsekwencji nie jest możliwa sądowa kontrola legalności zarządzenia w zakresie jego zgodności z ustawowym upoważnieniem, która stanowi jego podstawę prawną.
Prokurator przyznał, że zaskarżonemu zarządzeniu towarzyszy "uzasadnienie merytoryczne projektu", to jednak nie można go potraktować jako pełnowartościowego elementu w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., co pozwala na stwierdzenie, że projekt zarządzenia przed jego podpisaniem przez Wojewodę nie został uzasadniony. Analizując zawartość uzasadnienia nie można nie zauważyć, że nie zawarto w nim w ogóle odniesienia się do ustawowych kryteriów określenia w szczególności warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Zdaniem Prokuratora, w owym szczątkowym uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek merytorycznej analizy regulowanych zarządzeniem problemów, która mogłaby stanowić podstawę do oceny, czy zarządzenie prawidłowo wypełnia delegację ustawową, co dowodzi, że organ przyjął warunki udzielania bonifikat dowolnie i według arbitralnego uznania. Zwrócono uwagę, że z uzasadnienia zarządzenia nie wynika z jakich powodów przyjęto taki, a nie inny zakres podmiotowy i przedmiotowy uprawnienia do bonifikaty, co zdecydowało o określeniu bonifikaty na poziomie 90%, z jakich powodów udzielenie bonifikaty uzależniono od łącznego spełnienia dwóch warunków z § 3 ust. 4 i wreszcie jakie konkretne powody stały za restrykcyjnym uregulowaniem wygaśnięcia prawa do bonifikaty z upływem 2 lat od dnia wejścia w życie zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę z dnia 31 grudnia 2020 r. Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że obecnie nie ma możliwości udzielenia bonifikaty na podstawie tego zarządzenia, gdyż zgodnie z jego § 2 ust. 5 bonifikaty mogły być zastosowane w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie zarządzenia.
Wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 1/21 Sąd I instancji oddalił skargę.
W jego uzasadnieniu podniesiono, że sąd administracyjny może stwierdzić nieważność aktu prawa miejscowego, gdy akt ten narusza prawo w sposób istotny. Pod tym ostatnim pojęciem należy zaś rozumieć sytuacje, gdy akt taki został podjęty przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej (lub z jej przekroczeniem), niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia aktu, czy też naruszono procedury. Konieczne jest tu również, jak zaznaczono, uwzględnienie oceny skutków podjęcia aktu w sferze społecznej. Tymczasem, jak zauważył Sąd I instancji, rozpatrywana sprawa dotyczyła zarządzenia Wojewody, podjętego na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 1 oraz ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1314 z późn. zm. – dalej u.p.u.w.). W świetle tych przepisów WSA w Gliwicach wyraził stanowisko, że zawarte w powyższych przepisach upoważnienie ustawowe do wydania przez wojewodę zarządzenia nie wprowadza żadnych wymogów, co do treści podejmowanego aktu. Ma ono bowiem w szczególności określać warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Te warunki, w opinii Sądu I instancji, kwestionowane zarządzenie spełnia, a zatem nie sposób uznać, że zostało wydane z naruszeniem delegacji ustawowej.
WSA w Gliwicach zgodził się z Prokuratorem, że przedmiotowe zarządzenie formułuje normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a zatem stanowi ono akt prawa miejscowego. Zauważył następnie, że w nadesłanych aktach znajduje się uzasadnienie powyższego zarządzenia. W związku z tym stwierdził, że z formalnego punktu widzenia Wojewoda dopełnił swoich obowiązków. Niemniej jednak WSA w Gliwicach zaznaczył, że inną kwestią jest to, czy uzasadnienie to ma charakter pełny i przekonujący. Dostrzeżono przy tym, że Prokurator kwestionuje zgodność z prawem nie zarządzenia, a jego uzasadnienie (jego zupełność). Zajmując się kwestią podniesioną w skardze Sąd I instancji wyraził pogląd, że rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest aktem normatywnych, lecz zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawców. Dlatego też zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania.
W skardze kasacyjnej, Prokurator Okręgowy w Gliwicach zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie:
I. przepisów postępowania, a to:
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) w związku z § 131 ust. 1 i § 143 załącznika do rozporządzenia oraz art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, opartym na błędnej wykładni prawa materialnego polegającej na przyjęciu, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest aktem normatywnym, który stosuje się jako wzorzec do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w sytuacji, gdy rozporządzenie to jest aktem normatywnym będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, którego naruszenie, polegające na braku uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego ma charakter istotny i tym samym narusza konstytucyjną zasadę praworządnego działania, co w konsekwencji stanowić powinno podstawę do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonego aktu w całości;
2) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu tej normy prawa formalnego do oceny legalności całości zaskarżonego zarządzenia, także z punktu widzenia jego materialnoprawnej podstawy, w sytuacji gdy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem Sąd I instancji obowiązany był do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem wszystkich aspektów spornej uchwały, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, czyli zaniechaniu przez Sąd I instancji wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie wykładni przypisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia z art. 4 ust. 7 pkt 1 i art. 4 ust. 11a u.p.p.u.w., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, czyli zaniechaniu przez Sąd I instancji wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie, w jakim wyraził on ocenę prawną, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Wojewody jako aktu prawa miejscowego może nastąpić wyłącznie, gdy narusza ono prawo w sposób istotny w sytuacji, gdy ani ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, ani jakikolwiek inny akt prawny, a w tym p.p.s.a. nie wskazuje, jakiego rodzaju naruszenie prawa przez tego rodzaju zarządzenie usprawiedliwia stwierdzenie jego nieważności, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
II. prawa materialnego, a to bezwzględnie obowiązujących przepisów § 131 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w związku z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest aktem normatywnym, który stosuje się jako wzorzec do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w sytuacji, gdy rozporządzenie to jest aktem normatywnym będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, którego naruszenie w postaci braku uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego ma charakter istotny i tym samym narusza konstytucyjną zasadę praworządnego działania, co w konsekwencji stanowić powinno podstawę do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonego aktu w całości.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Śląski wnosił o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2021 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach oświadczył, że koryguje zarzut kasacyjny, zawarty w pkt 5 skargi kasacyjnej w ten sposób, iż formułuje go jako zarzut procesowy, a nie materialnoprawny.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r. o sygn. akt I OSK 1226/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazało w pierwszej kolejności na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Mianowicie podniesiono, że Sąd I instancji niezasadnie ograniczył rozpoznanie wniosku Prokuratora jedynie do zarzutu w nim zawartego. Żądanie, jak zaznaczył NSA, dotyczyło bowiem stwierdzenia nieważności całości zarządzenia Wojewody. Z tego też względu WSA w Gliwicach zobligowany był wszechstronnej oceny zaskarżonego zarządzenia.
Uchybienia te, w ocenie NSA, świadczą również o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie zwrócono uwagę ponownie na brak wszechstronnej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, a dodatkowo na nierzetelne wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia. Sąd I instancji, jak zaznaczono w orzeczeniu kasatoryjnym, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skoro upoważnienie ustawowe dla wojewody nie wprowadza żadnych wymogów, co do treści podejmowanego aktu, a zaskarżone zarządzenie określało warunki udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych, to organ wojewódzki nie naruszył swojej delegacji ustawowej. Tymczasem winien wyjaśnić chociażby, na jakich zasadach funkcjonują w systemie prawa przepisy art. 4 ust. 7 pkt 1 i ust. 11a u.p.p.u.w. Ponadto wskazano, że choć zaskarżone zarządzenie - formalnie - zawierało nakazany ustawą zakres regulacji (warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych), to jednak Sąd I instancji winien w tym zakresie dokonać także oceny, czy i w oparciu o jakie kryteria Wojewoda mógł określić takie, a nie inne warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zasadnie więc, w opinii NSA, Skarżący podnosił, iż w takim stanie rzeczy należało zbadać, czy organ stanowiący miał prawo korzystać w tym przypadku z pełnej, niekontrolowanej swobody w określaniu warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych, czy też takich uprawnień jednak nie posiadał. Tymczasem stanowisko Sądu I instancji ograniczało się tylko do konstatacji, że sporny akt nie naruszał delegacji ustawowej.
O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. świadczy ponadto brak uzasadnienia stanowiska co do tego, że zaskarżone zarządzenie nie jest dotknięte wadą, która uzasadniałaby stwierdzenie jego nieważności. Stwierdzono, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, a judykatura i doktryna wypracowała katalog pewnych typowych okoliczności, które mogą o tym stanowić. Jednak, jak podkreślił NSA, w realiach danej sprawy nie można zakładć, że nie wystąpi innego rodzaju uchybienie, które dowodziłoby rażącego naruszenia prawa. W tym kontekście zachodzi również potrzeba zajęcia stanowiska co do charakteru i znaczenia rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Wobec powyższych naruszeń NSA uznało, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do kwestii materialnoprawnych podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Wojewody Śląskiego nr 388/18 z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat.
Sąd orzeka w niniejszej sprawie, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2022 r. o sygn. akt I OSK 1226/21, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1/21. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 598/17, Lex nr 2403827). Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny jest prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I FSK 2019/17, Lex nr 2494616). Ponadto moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2370/18, Lex nr 2571956).
Rozpoznając ponownie sprawę w warunkach związania wyrokiem NSA z dnia 25 marca 2022 r. o sygn. akt I OSK 1226/21 stwierdzić należy, iż w orzeczeniu tym wskazano na naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Nade wszystko podkreślono, że w sposób nieuprawniony ograniczono ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia do kwestii wyartykułowanej wprost we wniosku Prokuratora, nie dostrzegając, że de facto zanegowany został on w całości. Nadto podkreślono w tym orzeczeniu, że Sąd I instancji nie sprostał obowiązkowi uzasadnienia swego stanowiska wyrażonego w uchylonym wyroku. Oznacza to, że wobec powyższych uchybień NSA nie mogło poddać kontroli zasadności oddalenia skargi Prokuratora, a tym samym nie przesądziło tej kwestii.
Przechodząc do oceny legalności zarządzenia Wojewody Śląskiego przyjdzie podnieść, że w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do tego rodzaju aktów zalicza się m.in. zarządzenia wydawane przez wojewodów na podstawie art. 4 ust. 11a u.p.p.u.w. (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 16/12, Lex nr 1129869). Z kolei zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten nie precyzuje jednak przesłanek stanowiących o wystąpieniu podstaw do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Z tego też względu koniecznym się skorzystanie z dorobku judykatury oraz doktryny wypracowanego przede wszystkim na gruncie aktów prawa miejscowego przybierających formę uchwały podejmowanej przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego. Ich analiza prowadzi do wniosku, że tylko istotne naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, Lex nr 1081742 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, Lex nr 1081781). Oczywiście są to jedynie najbardziej ewidentne przykłady istotnego naruszenia prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego. Ujmując rzecz bardziej ogólnie (mając na uwadze zbliżone znacznie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" z pojęciem "rażącego naruszenia prawa") przyjąć należy, że do stwierdzenia nieważności aktu winno dojść w przypadku jego "oczywistej sprzeczności" z prawem. Zatem podstawa do wydania orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a aktem prawa miejscowego. Zatem każdy przypadek winien być poddany indywidualnej ocenie pod kątem okoliczności warunkujących stwierdzenie nieważności danego aktu.
Delegacja ustawowa dla wydania negowanego zarządzenia zawarta została w art. 4 ust. 11a u.p.p.u.w. Stanowi on, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. W badanym zarządzeniu przywołano również w podstawie prawnej art. 4 ust. 7 pkt 1 u.p.p.u.w., w którym stwierdza się, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody. Dodanie w podstawie prawnej zarządzenia wspomnianego art. 4 ust. 7 pkt 1 u.p.p.u.w. ma istotne znaczenie w kontekście obowiązku jego wydania. Mianowicie w u.p.p.u.w. przewidziano przypadki, gdzie to od wojewody, czy też organu uchwałodawczego zależy, czy zechce podjąć się uregulowania wysokości bonifikaty. Dotyczy to sytuacji, gdy jej wysokość została określona mocą przepisu rangi ustawowej, natomiast wspomniane organy uzyskały uprawnienie (nie obowiązek) ukształtowania jej odmiennie. Takie prawo jest dane w art. 4 ust. 11 u.p.p.u.w. w odniesieniu m.in. do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Natomiast, jeżeli chodzi o przypadek z art. 4 ust. 7 pkt 1 w związku z ust. 11a u.p.p.u.w. to istnieje oblig wydania wskazanego w nim zarządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 950/11, Lex nr 1216585).
Zacytowana wcześniej delegacja ustawowa posługuje się zwrotem "w szczególności" co pozwala na stwierdzenie, że katalog spraw w niej wymienionych jest przykładowy. Przypomnieć należy, że ustawodawca wskazał w niej wprost na warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Analiza natomiast samej delegacji, jak również pozostałych uregulowań u.p.p.u.w., wskazuje, iż organ wydający akt w oparciu o art. 4 ust. 11a u.p.p.u.w. ma swobodę w kształtowaniu jego treści. Brak jest bowiem jakichkolwiek wskazań (za jednym wyjątkiem), które winny być uwzględniane przy formułowaniu zasad udzielania bonifikat, jak i jej wysokości. Przyjęcie takiego podejścia najprawdopodobniej wynika z faktu powstrzymania się przed ingerencją w prawa właścicielskie, co dotyczy przede wszystkim przekształcania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Jedynym wspomnianym ograniczeniem jest to, że bonifikata nie może wynosić 100% opłaty z tytułu przekształcenia. Wynika to z tego, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności jest odpłatne, a wyjątek od tej reguły został uregulowany w art. 5 u.p.p.u.w. Organ uchwałodawczy, czy też wojewoda nie został natomiast umocowany, aby w drodze stosownego aktu rozszerzać listę tych odstępstw od ogólnej zasady.
Pozostając przy art. 4 ust. 11a u.p.u.w. i badaniu zakresu tej delegacji, wyrazić należy opinię, że jeżeli chodzi o wysokość stawek procentowych, to nie budzi wątpliwości, iż jest to określenie stawki procentowej bonifikaty w opłacie za przekształcenie. Materia ta została uregulowane w § 2 ust. 2 zarządzenia. Wojewoda przewidział w tym przepisie możliwość udzielenia bonifikaty w wysokości 90%. Jak też wskazano wcześniej, nie był zobligowany do tego, aby w badanym przypadku musiał dotrzymać określonych wartości. Dlatego też wyznaczenie bonifikaty na powyższym poziomie nie narusza prawa.
Przechodząc do warunków uzyskania bonifikaty, to jak już to podkreślano, Wojewoda Śląski precyzując je w zarządzeniu nie jest obwarowany kryteriami, które winien spełnić, a które wynikałyby z u.p.p.u.w. Słowo "warunek" w potocznym znaczeniu należy rozumieć jako czynnik, od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś (Słownik języka polskiego PWN – sjp.pwn.pl). Zatem osiągnięcie czegoś jest zależne od zaistnienia określonych okoliczności. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że takimi warunkami są przesłanki wynikające z § 2 ust. 4 zarządzenia. W przepisie tym uzależnia się uzyskanie bonifikaty od łącznego spełnienia następujących warunków:
1) zapłaty jednorazowo opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności;
2) osoba, na rzecz której następuje przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w dniu wydania decyzji, nie zalega z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia.
Obwarowanie przyznania bonifikaty spełnieniem powyższych przesłanek nie stoi w sprzeczności z prawem. Zaznaczyć należy, iż bonifikata jest pewnego rodzaju przywilejem, a więc premiowanie podmiotów, które terminowo regulują zobowiązania publicznoprawne, a w szczególności związane z nieruchomością, która uległa przekształceniu, wydaje się jak najbardziej uzasadnione. Uwagę tą należy odpowiednio odnieść także do jednorazowej zapłaty opłaty. Takie podejście pozwala na niemal natychmiastowe przeznaczenie pozyskanych z tego źródła środków na realizację zadań publicznych należących do kompetencji organu publicznego. Ponadto motywuje dotychczasowych użytkowników wieczystych do uregulowania należnej od nich opłaty, a tym samym likwiduje potencjalne trudności organu z ich odzyskaniem w sytuacji odsunięciu w czasie takiej zapłaty.
Mając na uwadze powyższe rozważania, jako warunki udzielenia bonifikaty należy potraktować również uregulowania, którymi zakreślono zakres przedmiotowy nieruchomości, których użytkownicy wieczystości dokonując przekształcenia mogą ubiegać się o bonifikatę (§ 2 ust. 3 zarządzenia). Według § 2 ust. 3 zarządzenia, z bonifikaty skorzystać mogą wyłącznie podmioty, które poddają przekształceniu należne im prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, co do nieruchomości - ogólnie rzecz ujmując - o charakterze mieszkaniowym. Przypomnieć należy, że kryteria te wprowadzane są przez organ realizujący uprawnienia właścicielskie do nieruchomości przekształcanych, a ustawodawca nie określił ograniczeń w ich kształtowaniu. Ponadto wprowadzenie powyższego warunku nie narusza konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż wspiera cele mieszkaniowe, które z zasady nie są związane z prowadzeniem działalności nastwionej na osiągnięcie zysku. Takie podejście ma ułatwić możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa.
Konsekwencją zawężenia przedmiotu zarządzenia do nieruchomości o charakterze mieszkaniowym jest określenie kręgu podmiotów dysponujących prawem ubiegania się o udzielenie bonifikaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Mianowicie w myśl § 2 ust. 1 zarządzenia uprawnie to przysługuje wyłącznie osobom fizycznym i spółdzielniom mieszkaniowym. Oczywistym jest, iż tylko te podmioty mogą wykorzystywać nieruchomości dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. O ile w przypadku osób fizycznych nie powinno to założenie budzić wątpliwości, to w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych cel zaspokajania wspomnianych potrzeb jej członków i ich rodzin został wyartykułowany w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1208 z późn. zm.). Wobec powyższego, tak ustalony zakres podmiotowy zarządzenia nie tylko nie narusza delegacji ustawowej dla wydania tego aktu, ale także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
Brak jest natomiast uzasadnienia dla wprowadzenia ograniczenia czasowego dla obowiązywania kontrolowanego zarządzenia Wojewody Śląskiego, które w niniejszym przypadku zakreślono na okres dwóch lat liczonych od dnia jego wejścia w życie (§ 2 ust. 5 zarządzenia). W tym względzie należy również mieć na uwadze rozważania poczynione w materii obowiązku wydania aktu regulującego warunki udzielania bonifikaty na podstawie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 11a w związku z ust. 7 pkt 1 u.p.p.u.w. Przyjmując zatem, że organ zobligowany jest do wydania zarządzenia w oparciu o wskazaną podstawę, to wprowadzenie przepisu, jak wspomniany § 2 ust. 5 zarządzenia, rodziłoby po stronie organu obowiązek wydania kolejnego aktu po upływie czasookresu jego obowiązywania.
Pozostaje jeszcze odniesienie się do zarzutu braku legalności kontrolowanego zarządzenie w zakresie niesporządzenia wyczerpującego uzasadnienia do jego projektu. Prokurator uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie powołał się na § 131 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Przepisy te stanowią, że do projektu aktu prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. W tym kontekście wskazać przyjdzie, że bezspornym jest, że sporządzone zostało uzasadnienie do projektu kontrolowanego zarządzenia. W ocenie Prokuratora, jednak nie pozwala ono na poznanie procesu myślowego organu, a więc tego, czym się kierował wprowadzając regulację określonej treści. Wskazywane rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" będący aktem powszechnie obowiązującym zawiera pewien zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zatem nie można wykluczyć, że jego uregulowania mogą służyć do oceny legalności danego aktu. W niniejszym przypadku nie można jednak – jak chce tego Prokurator – przyjąć, że lakoniczne uzasadnienie projektu uzasadnia twierdzenie o jego braku. Zgodzić się należy natomiast co do tego, że uzasadnienie jest szczątkowe i ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, że akt ten wpisuje się w prospołeczną działalność Wojewody prowadzoną na rzecz społeczności lokalnej i że nie stoi w sprzeczności z interesem Skarbu Państwa. Nie można jednak stracić z pola widzenia tego, że rozwiązania w nim przyjęte, a w szczególności wysokość przewidywanej bonifikaty, są korzystne dla podmiotów chcących przekształcić prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponadto, poza wyjątkami przedstawionymi wyżej, jego treść pozostaje w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W związku tym mało szczegółowe uzasadnienie projektu zarządzenia nie może przesądzać o naruszeniu prawa na tyle istotnego, aby przemawiało to za stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu w całości.
Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.