II SA/Gl 497/25

II SA/Gl 497/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 960
art. 234 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 17 lutego 2025 r. nr SKO.4114.30.2024 w przedmiocie odtworzenia przepustów pozwalających na odprowadzenie nadmiaru wody opadowej i roztopowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 października 2024 r. Burmistrz Miasta M., działając m.in. na podstawie art. 234 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (obecnie: t.j. Dz.U. z 2025 r. poz.960, dalej "Prawo wodne" lub w skrócie "Pr.Wod.") nakazał P. S.A. z siedzibą W (dalej "strona", "skarżąca") jako zarządcy drogi w ulicy [...] w M., odtworzenie własnym staraniem i na własny koszt trzech przepustów pod drogą ulicy [...], pozwalających na odprowadzanie nadmiaru wody opadowej i roztopowej z działek położonych po wschodniej stronie drogi do rowu od zachodniej strony drogi biegnącego przy torowisku P. na wysokości działek oznaczonych nr ewid. [...], [...] i [...] O/N. Według treści decyzji zawarty w niej nakaz miał zostać wykonany w terminie do 30 czerwca 2025r.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po otrzymaniu w dniu 25 października 2022 r. pisma w sprawie zalewania nieruchomości w związku z wybudowaną infrastrukturą drogową w ramach projektu "Prace na linii kolejowej nr 1 na odcinku C. – Z." przez P. S.A. [...] zlecił wykonanie opinii pozwalającej na wskazanie i ustalenie przyczyn powstałej sytuacji oraz sposobu rozwiązania zaistniałego problemu. Po przeprowadzeniu zaś przez biegłego oględzin w dniu 30 stycznia 2023 roku zostało wszczęte postępowanie w sprawie zalewania nieruchomości położonych od wschodniej strony wybudowanej drogi ulicy [...]. Następnie organ postanowił dopuścić dowód z opinii biegłych. Wykonując zleconą opinię eksperci przeanalizowali przyczyny pojawienia się zastoisk wody i wskazali m.in. na: ukształtowanie terenu, budowę geologiczną, lekko wzniesioną nad teren ulicę [...], brak rozwiązań odwodnienia terenu po wschodniej stronie ulicy, likwidację istniejących pod drogą przepustów. W sporządzonej opinii wskazano także, że według uzyskanych informacji pod drogą były wykonane 3 przepusty, którymi wody z najniższych punktów odpływały do rowu znajdującego się po zachodniej stronie drogi. Dzięki temu rozwiązaniu wody nie gromadziły się po wschodniej stronie ulicy. Zgodnie z informacją przekazaną przez stronę przepusty te nie były oznaczone na mapie, dlatego nie były brane pod uwagę przy projektowaniu drogi. Jednocześnie w opinii wskazano, że nastąpiło zatrzymanie przepływu wód przez drogę i tym samym naruszenie art. 234 ustawy Prawo wodne. Prace, które zatrzymały przepływ wody zostały wykonane w ciągu ostatnich 5 lat. W opinii wskazano także na następujące możliwości poprawy sytuacji: odbudowa zlikwidowanych przepustów w miejscach, w których istniały, co ma spowodować poprawę sytuacji i zlikwiduje zastoiska wody po wschodniej stronie drogi; wykonanie rowu lub innego urządzenia przechwytującego wodę (np.: sączek francuski) wzdłuż ul. [...] po jej wschodniej stronie i odprowadzenie wody jednym przepustem do rowu biegnącego po zachodniej stronie ulicy.
Organ I instancji przypomniał także, że w dniu 14 marca 2024 r. wydał decyzję nakazującą Z. S.A projektantowi i wykonawcy drogi w ul. [...] - odtworzenie własnym staraniem i na własny koszt trzech przepustów pod drogą ul. [...] pozwalających na odprowadzenie nadmiaru wody opadowej i roztopowej z działek położonych po wschodniej stronie drogi do rowu od zachodniej strony drogi biegnącej przy torowisku P. Jednak na skutek odwołania złożonego przez Z. S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 13 czerwca 2024 roku uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało m.in. że zgodnie z art. 234 Prawa wodnego to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
W podsumowaniu uzasadnienia organ I instancji wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób należyty i wyczerpujący, zebrał materiał dowodowy, który pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy tj. zostały przeprowadzone oględziny potwierdzające zalewanie nieruchomości położonych wzdłuż drogi oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] O/N. Organ zaakcentował jednocześnie, że biegły jednoznacznie stwierdził wpływ likwidacji przepustów na zalewanie nieruchomości sąsiednich w stosunku do drogi, ulicy [...], wskazując przy tym na sposoby rozwiązania problemu. Ponadto ustalono właściciela gruntu, którego działania opisane w art. 234 ust. 1 Pr.Wod. spowodowały szkodę dla gruntów sąsiednich. Właścicielem tym jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka. Ponadto P. S.A. pismem z dnia 22 lutego 2023 roku potwierdziło zalewanie przedmiotowych nieruchomości.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie obecnie zaskarżoną decyzją z dnia 20 listopada 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia, skupiając swoją uwagę na art. 234 Pr.Wod. Przytoczyło przy tym wybrane fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych. Kolegium skoncentrowało się jednocześnie na sporządzonej na zlecenie organu I instancji opinii. Zaakcentowało przy tym, że strona odwołująca nie kwestionowała wskazanych w tej opinii przyczyn powstawania zastoisk wody. Obecnie zaś próbuje wskazywać, że doszło wyłącznie do jednokrotnego utworzenia zastoiska wodnego, mimo że w piśmie z 22 lutego 2023 r. wprost wskazywała na fakt powstawania zastoisk wodnych. Według Kolegium same wcześniejsze wskazania strony odwołującej, a także dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w tym w szczególności opinia biegłego przemawiają za tym, aby stwierdzić prawidłowość stanowiska organu w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji w podsumowaniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni pozwalał organowi I instancji na wydanie nakazu wskazanego w sentencji decyzji tego organu, a tym samym decyzja ta została wydana prawidłowo.
Strona wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zarzuciła w niej:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zebrania kompletnego materiału dowodowego. W szczególności organ nie zweryfikował rzeczywistego stanu faktycznego w terenie (np. w drodze wizji lokalnej), co doprowadziło do wydania decyzji opartej na niepełnych i niezweryfikowanych informacjach (brak wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy) albowiem w rzeczywistości nie doszło do usunięcie przepustów pod drogą, a zostały one jedynie zasypane podczas remontu drogi,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 i 80 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu wizji lokalnej, mimo że była ona kluczowa dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Brak tej czynności doprowadził do błędnych ustaleń faktycznych, w wyniku czego organ uznał, że skarżąca naruszyła stosunki wodne poprzez usunięcie przepustów pod drogą, podczas gdy w rzeczywistości zostały one jedynie zasypane podczas remontu drogi,
3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w sytuacji, gdy było ono bezprzedmiotowe.
W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego.
Ponadto na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a. strona domaga się przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi, które są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a jednocześnie są to dokumenty, których powołanie nie było wcześniej możliwe.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. że decyzje zostały wydane w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny i brak ustalenia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. W rzeczywistości postępowanie już pierwotnie powinno zostać umorzone przez organ I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Strona wyjaśniła przy tym, że generalny wykonawca dokonał wizji przedmiotowego terenu, w tym wykonał przekopy kontrolne. W wyniku tych działań odnaleziono rzekomo usunięte przepusty (de facto rury), które w trakcie robót polegających na przebudowie ul. [...] musiały zostać zasypane. Z uwagi na ich nieujawnienie na mapach projektowych nie zostały następnie odkopane i oczyszczone. W ramach czynności obejmujących rękojmię i gwarancję dokonano ich odtworzenia obejmującego oczyszczenie, udrożnienie i zabezpieczenie geowłókni- ną, zasypanie kruszywem przepuszczalnym i piaskiem. Przy okazji zidentyfikowano dodatkowy czwarty przepust, który nie był ujęty w opinii. Powyższe wyjaśnia również dlaczego doszło do jednokrotnego powstania zastoisk - przepusty (rury) były co do zasady drożne, zasypano wyłącznie ich wyloty. Gromadząca się woda musiała po pewnym czasie znaleźć "ujście" i zaczęła powoli przepływać na drugą stronę nasypu. Przeprowadzono również inwentaryzację geodezyjną ujawnionych (odkopanych) przepustów. Stosowne zgłoszenia zostaną dokonane w odrębnym trybie. Wedłgu skarżącej wizja lokalna jaką we własnym zakresie zleciła powinna odbyć się już na etapie postępowania przed organem I instancji. Jej zaniechanie spowodowało, że dokonano rozpatrzenia sprawy z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasady prawidłowego postępowania dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i wydano decyzję na niepełnym stanie faktycznym.. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadzi zaś do wniosku, iż nie usunięto żadnych przepustów, nie naruszono stosunków wodnych i w konsekwencji nie naruszono art. 234 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Oświadczył jednocześnie, że prace związane z udrożnieniem przepustu zostały zakończone w dniu 19 marca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należy na wstępie zaakcentować, że Sąd weryfikuje legalność decyzji uwzględniając stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zmiany stanu faktycznego, które miały miejsce już po wydaniu kontrolowanej decyzji nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji organu odwoławczego. Nie oznacza to jednak, że w razie uchylenia przez Sąd decyzji organu odwoławczego organ ten, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, może pominąć zmiany stanu faktycznego, które miały miejsce od daty ostatniego orzekania przez ten organ. Wprost przeciwnie, organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie powinien ustalić zaktualizowany stan faktyczny sprawy. W realiach zaś rozpoznawanej sprawy oznacza to konieczność wzięcia pod twierdzeń, wedle których po wydaniu obecnie kontrolowanej decyzji Kolegium przepusty pod drogą zostały udrożnione, przy czym nie było podstaw do ich odtwarzania, gdyż nie zostały w ogóle usunięte, a jedynie doszło do ich zasypania w trakcie robót budowlanych dotyczących drogi.
Przechodząc natomiast bezpośrednio do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, ze jej podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy art. 234 Prawa wodnego, zgodnie z którymi, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).
Nałożenie na właściciela gruntu obowiązków określonych w art. 234 ust. 3 Pr. wodnego wymaga wykazania, że podjęte zostały pewne działania mające wpływ na stan wody na gruncie, które mają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, jeżeli pomiędzy tymi działaniami i szkodliwym wpływem zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. W postępowaniu wyjaśniającym niezbędne jest ustalenie stanu wcześniejszego, sprzed podjętych szkodliwych działań, określenie rodzaju podjętych działań związanych ze zmianą kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych, a także charakteru szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Do nałożenia obowiązków na wskazanej podstawie prawnej nie uprawnia zatem ustalenie wykonania jakichkolwiek zmian na działce, ale takich, które mają szkodliwe oddziaływanie na grunt sąsiedni. Podstawy takiej nie może jednak stanowić niezadowalający stan wód na gruncie, ani wymierne szkody, jeżeli nie są one wynikiem szkodliwych działań podjętych na gruncie sąsiednim.
W razie stwierdzenia przez organ zaistnienia przesłanek do wydania decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 234 ust. 3 Pr.Wod. szczególna uwaga organu powinna zostać skupiona na dostatecznie precyzyjnym sformułowaniu sentencji decyzji. Adresat nakazu wyrażonego w sentencji decyzji opartej o art. 234 ust. 3 Pr.Wod. nie może mieć wątpliwości co do tego, jakie działania winien przedsięwziąć, aby uczynić mu zadość. Ogólnikowość w tym zakresie również nie jest wskazana z racji na to, że rozwiązania sformułowane w decyzji mają doprowadzić do ściśle określonego skutku. Otóż ich efektem finalnym ma być ochrona gruntów sąsiednich przed negatywnymi skutkami zmiany stanu wody na gruncie. Wymóg precyzyjnego sformułowania obowiązków zawartych w sentencji decyzji wydawanej na podstawie art. 234 ust. 3 Pr.Wod. był wielokrotnie akcentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. (zob. np. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r. sygn. III OSK 978/24, wyrok WSA w Gliwicach z 18 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Gl 948/23). W realiach rozpoznawanej sprawy zastrzeżeń Sądu nie budzi zaś samo spełnienie przesłanek do wydania decyzji lecz właśnie zbyt ogólnikowe sformułowanie nakazu zawartego w jej sentencji.
W utrzymanej przez Kolegium w mocy decyzji organ I instancji nakazał odtworzenie trzech przepustów pod drogą ulicy [...] pozwalających na odprowadzenie nadmiaru wody opadowej i roztopowej z działek położonych po wschodniej stronie drogi do rowu od zachodniej strony drogi biegnącego przy torowisku P. na wysokości działek oznaczonych nr ewid. [...], [...] i [...] O/N. W ocenie Sądu nakaz ten został sformułowany zbyt ogólnikowo. Organ ograniczył się bowiem wyłącznie do wskazania liczby przepustów, nie podając żadnych bliższych parametrów, jak choćby ich średnicy, czy dokładnego miejsca ich położenia. Z obowiązku konkretyzacji tych parametrów nie zwalniało organu to, że przedmiotem nakazu jest odtworzenie wcześniej istniejących przepustów. W sentencji decyzji nie wskazano bowiem również żadnych, poza liczbą, parametrów technicznych wcześniej istniejących przepustów. Z konieczności skonkretyzowania parametrów technicznych nie zwalniało organu także wskazanie, że przepusty mają pozwolić na odprowadzenie nadmiaru wody opadowej i roztopowej z działek położonych po wschodniej stronie drogi do rowu od zachodniej strony drogi. W decyzji wydawanej na podstawie art. 234 Pr.Wod. nie wystarczy bowiem wskazanie docelowego stanu, jaki ma być osiągnięty w następstwie jej wykonania. Oznaczałoby to bowiem przerzucenie na adresata decyzji m.in. konieczności dokonania obliczeń niezbędnych do właściwego dobru parametrów technicznych przepustów, a przede wszystkim rodziłoby niepewność, czy pomimo "odtworzenia" przepustów, można uznać, że decyzja została prawidłowo wykonana. Zwłaszcza, że wedle sentencji decyzji przepusty mają pozwalać "na odprowadzanie nadmiaru wody opadowej i roztopowej z działek położonych po wschodniej stronie drogi". Nie wiadomo jednak dokładnie jak rozumieć należy pojęcie owego nadmiaru wód opadowych i roztopowych. Z takiego sformułowania wynika bowiem, że chodzi o odprowadzanie tylko tych wód, które stanowią nadmiar, a zatem nie chodzi o odprowadzenie wszystkich wód opadowych i roztopowych. Jednak wtedy powstaje kwestia, jaka ilość wody ma już charakter nadmiarowy, a jaka takiego charakteru jest pozbawiona. Ponadto z sentencji decyzji nie wynika jednoznacznie, o które konkretnie działki położone "po wschodniej stronie drogi" dokładnie chodzi.
Przedstawiona powyżej zbyt duża ogólnikowość nakazu sformułowanego w sentencji decyzji organu I Instancji nie została dostrzeżona przez Kolegium. Tym samym w toku postępowania odwoławczego Kolegium naruszyło przepisy postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy co prawda podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wskazane dotychczas uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 210 § 2 p.p.s.a.
Przy dalszym prowadzeniu sprawy organ odwoławczy powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W pierwszej jednak kolejności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę twierdzenia skarżącej dotyczące udrożnienia przepustów oraz ustali aktualny stan faktyczny, w tym czy istniejące dotychczas przepusty został jedynie zasypane i nie wymagały odtworzenia lecz jedynie udrożnienia, oraz czy faktycznie doszło do ich udrożnienia. W dalszej zaś kolejności Kolegium rozważy, czy w świetle uaktualnionego stanu faktycznego w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji, a to wobec jego ewentualnej bezprzedmiotowości spowodowanej podnoszonym przez stroną skarżącą udrożnieniem przedmiotowych przepustów, wykonanym już po wydaniu obecnie uchylonej decyzji Kolegium.