II SA/Gl 494/25

II SA/Gl 494/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Edyta Kędzierska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skarg M. D., B. L. (L.) na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargi.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], Rada Gminy J. , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) i in. uchwaliła "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. " (dalej: Studium).
M. D., działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie trybu sporządzania studium, tj.:
1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w wyniku naruszenia przez organ ustalonej w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. metodologii, co skutkowało przyjęciem błędnego parametru chłonności budowlanej, określającej możliwość lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, a w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., poprzez sporządzenie studium z całkowitym pominięciem bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności wskutek określenia w studium terenów przeznaczonych pod zabudowę w sposób nieuwzględniający wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, co skutkowało ustaleniem w studium lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p., z przekroczeniem maksymalnej ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu, a w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia trybu oraz zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 i 4 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przez organ oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącej, a to ze względu na przeznaczenie terenu objętego zakresem zaskarżenia na cele rolnicze, tj. pod obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RPP), pomimo że brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego ograniczenia, które stanowi dotkliwą ingerencję w prawo własności skarżącej i zaprzecza istocie wiążącej organ zasady proporcjonalności, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Podnosząc wskazane powyżej zarzuty wniesiono stwierdzenie niezgodności z prawem ww. uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o nr [...] , [...] oraz [...], obręb [...] , położonych w miejscowości [...] , gmina J. , w zakresie ustalenia w przylegającym do drogi publicznej pasie szerokości 80 m od linii rozgraniczających teren drogi publicznej generalnego zakazu zabudowy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest właścicielką nieruchomości jw. Zgodnie z ww. uchwałą nieruchomości skarżącej położone są na terenie przeznaczonym pod tereny rolnicze, tj. na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RPP). W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności analizy ekonomiczne, środowiskowe, społeczne, prognozy demograficzne oraz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. dokonanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę powinno nastąpić przy ścisłym zachowaniu ustalonej w tymże przepisie metodologii. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Dokonując przedmiotowego bilansu należy kolejno, a nie w sposób wyrywkowy, podejmować wymienione ustawą czynności. Sporządzenie wymaganego przy opracowywaniu studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. - zwłaszcza z pominięciem ustalenia wskaźników chłonności - będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. Oszacowanie chłonności niezainwestowanych terenów w granicach ww. obszarów oparto o przeznaczenie terenu określone w planach miejscowych. Na początkowym etapie analizy należy więc wskazać określone obszary, a zastosowane do tego celu kryterium powinno obejmować zwartą strukturę funkcjonalno-przestrzenną, rozumianą jako faktycznie istniejące zagospodarowanie, a nie struktury planowane. Dokonane przez organ oszacowanie chłonności obszarów o zwartej zabudowie w oparciu o przeznaczenie terenu określone w planach miejscowych stoi w rażącej sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przepis ten w pkt 2 nie wspomina bowiem o tym, by ustalenia obowiązujących planów miejscowych stanowiły jakiekolwiek kryterium dla oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Organ uzależnił w ten sposób treść studium od ustaleń planów miejscowych obejmujących teren gminy. Systematyka aktów planistycznych jest z kolei zupełnie odwrotna. To treść studium determinuje postanowienia uchwalanych planów miejscowych. Każde zatem naruszenie w powyższym zakresie, które prowadzi do uzyskania wyników nieodzwierciedlających rzeczywistego stanu, a w konsekwencji skutkuje zastosowaniem nieadekwatnej normy prawnej, musi być traktowane jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Wady bilansu mają bezpośrednie przełożenie na sytuację skarżącej. Jej nieruchomości zlokalizowane są w obszarze o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Efektem przeprowadzanych w ramach bilansu analiz, szacunków i wyliczeń jest ocena dopuszczalności lokalizowania nowej zabudowy w studium. W tym celu porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę determinuje zatem treść studium, w szczególności zaś oddziałuje na zasób terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przyjęcie błędnych założeń przy dokonywaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę doprowadziło nie tylko do uzyskania wyników niezgodnych ze stanem rzeczywistym, co miało przełożenie na podjęte przez organ wnioski w zakresie dopuszczalności wyznaczenia pod zabudowę nowych terenów, ale również wykluczyło teren nieruchomości skarżącej spod możliwości przeznaczenia pod zabudowę. Po wtóre, brak oparcia zawartych w studium ustaleń na wynikach sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę doprowadziło do wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową w sposób całkowicie dowolny i bezzasadny. Przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod tereny rolnicze, tj. obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RPP), stanowi dotkliwą ingerencję w istotę przysługującego skarżącej prawa własności. Gmina powinna stwarzać warunki zamieszkania, odpowiednie dla zatrzymania mieszkańców, jak i zaoferowania obszaru gminy nowym mieszkańcom oraz inwestorom, przy zapewnieniu odpowiednich standardów zagospodarowania.
Podobnej treści skargę złożył przez tego samego pełnomocnika B.L. . Wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości S. , Gmina J. , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb ewid. [...]. Wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały jw. w części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...].
W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wskazano m. in., że przy ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnień skarżących w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Studium, jako akt planowania wiążący organy gminy, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Działki skarżącej stanowią tereny otwarte o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Z kolei działka skarżącego charakteryzuje się dużym nachyleniem terenu, przez co nie jest odpowiednia pod budownictwo. Zaskarżona uchwała nie zmienia przeznaczenia przedmiotowych działek w obowiązującym dotychczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowi jedynie politykę kierunkową, która podtrzymuje dotychczasowe ich przeznaczenie. Wojewoda Śląski nie wszczął postępowania nadzorczego ani nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, akceptując milcząco przedłożony dokument w zakresie jego zgodności z prawem oraz przeprowadzonej zgodnie z przepisami prawa procedury tworzenia dokumentu. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został opracowany należycie i poprawnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W pełni wykształcona, zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna w granicach jednostki osadniczej nie obejmuje działek skarżących. Działki położone są poza zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną. W obszarze objętym studium znajdują się tereny budowlane, przeznaczone na cele mieszkaniowe (nierolnicze), których powierzchnia przekracza maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę w gminie. Zwiększenie wskaźników chłonności i zapotrzebowania na nową zabudowę byłoby bezpodstawne, nie zwiększyłoby zapotrzebowania na nowe tereny mieszkaniowe w sposób, który uwzględniłby kolejny obszar. Doszłoby do naruszenia zasad ochrony przyrody i środowiska. Wszystkie tereny obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej są objęte ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina, w ramach zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęła na stan zagospodarowania ani przeznaczenia przedmiotowych działek, a więc poprzez ten akt nie zaingerowała w prawo własności. Polityka przestrzenna Gminy nigdy nie uwzględniała innego kierunku zagospodarowania przestrzennego terenów wskazanych w skargach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Brak jest podstaw do uwzględniania skarg.
Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego.
Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p. – przepisy podawane są w brzmieniu dotychczasowym, adekwatnym dla okresu procedowania i uchwalenia zaskarżonego aktu). Orzecznictwo dopuszcza jednak możliwość jego zaskarżenia w granicach naruszonego interesu prawnego (np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., II OSK 3827/19).
Skarżący wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały jedynie w zakresie odnoszącym się do swej własności. W zakresie szerszym nie posiadają uprawnień, by kwestionować ww. akt.
Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi obliguje Sąd do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola ta dotyczy zarówno poszanowania przez organ uchwałodawczy przepisów regulujących tryb uchwalenia tego aktu, jak i w zakresie materialno-prawnej prawidłowości jego postanowień. Oceny, czy zaskarżony akt jest obarczony wadą istotną, należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Występujące w powołanym przepisie pojęcie "trybu sporządzania" aktu (inaczej zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności aktu uchwałodawczego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do jego uchwalenia. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania" aktu – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną jego zgodności z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną jego zawartością i zawartych w nim ustaleń (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08).
W ocenie Sądu nie wykazano w skargach, by doszło w niniejszej sprawie do naruszeń trybu i zasad sporządzenia Studium w stopniu uzasadniającym jego zakwestionowanie.
Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków ich zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę zarówno do tworzenia studiów zagospodarowania przestrzennego oraz "(...) uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne (...) nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Podobne wnioski mogą być wysuwane także wobec studiów kierunków zagospodarowania przestrzennego, które są podstawą uchwalania planów miejscowych (do czasu uchwalenia planów ogólnych).
Skarżący w istocie podnoszą, że została naruszona ich własność, poprzez wykluczenie możliwości zabudowy. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26).
W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy – składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.
Zatem nie tylko własność podlega ochronie konstytucyjnej i ustawowej, ale również i inne wartości, w tym środowisko, przyroda, ład przestrzenny, itp. Wartości te powinny być wyważane, co miało w kontrolowanej procedurze miejsce.
Skarżący w żaden sposób nie wykazali, że gdyby nawet doszło do procedowania w sposób, jaki opisują w skargach, uzyskaliby możliwość zabudowy konkretnych nieruchomości, których są właścicielami. Jeśliby nawet powstała konieczność rozszerzenia terenów przewidzianych pod zabudowę równie dobrze nowa zabudowa mogłaby być przewidziana na zupełnie innych obszarach objętych ustaleniami Studium (z uwzględnieniem szeregu okoliczności za tym przemawiających).
Polityka przestrzenna Gminy nigdy nie uwzględniała innego kierunku zagospodarowania przestrzennego terenów wskazanych w skargach. W szczególności działki skarżącej – jak uzasadnia organ – stanowią tereny otwarte o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Doszłoby więc do naruszenia zasad ochrony przyrody i środowiska (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). W tym znaczeniu sytuacja skarżących nie jest inna niż była poprzednio, przed uchwaleniem zaskarżonego aktu.
Nadto, działki skarżących położone są poza zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną. W pełni wykształcona, zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna w granicach jednostki osadniczej, nie obejmuje działek skarżących. Usytuowane są one w obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zatem mogą być w adekwatny sposób wykorzystywane. Prawo własności w granicach prawem określonych może być przez skarżących realizowane i nie jest naruszana jego istota. Uwzględnienie skarg mogłoby prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, wpływając negatywnie także na przyrodę i walory krajobrazowe okolicy (zwłaszcza w otoczeniu nieruchomości skarżącej).
Nawet więc procedowanie przez organ uchwałodawczy w sposób wskazany w skargach nie dawałoby żadnych gwarancji, że konkretne nieruchomości skarżących znalazłyby się w obszarze przewidzianym pod nową zabudowę (zob. art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a – d u.p.z.p.).
Organ wykazał w odpowiedziach na skargi, dołączając kopie aktów notarialnych, że skarżący nabyli swe grunty z pełną świadomością, iż nie podlegają one zabudowie, mając przeznaczenie niebudowlane, z zakazem zabudowy.
Z aktu notarialnego z [...] r. wynika, że nieruchomość skarżącej była oznaczona jako lasy i grunty orne. Stanowiła tereny otwarte o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych z zakazem zabudowy. Żadnej zabudowy tam nie było.
Z kolei z aktu notarialnego z [...] r. wynika, że nieruchomość skarżącego stanowiła nieużytki i grunty orne. Działka nie była zabudowana i wręcz obowiązywał tam zakaz zabudowy.
Jeśli zakazy te skarżący uznają za ograniczenie prawa własności nie musieli dokonywać zakupu ww. nieruchomości. Zaskarżony akt planistyczny zatem nie pogorszył ich sytuacji ani ich nie zaskoczył.
W obszarze objętym Studium znajdują się już tereny budowlane, przeznaczone na cele mieszkaniowe, których powierzchnia wręcz przekracza maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę w Gminie.
Dodać należy, że w Studium na s. 23 (pkt 2.2. załącznika nr 1 do ww. uchwały – "Stan ludności – zróżnicowanie wewnętrzne") wskazano na sukcesywny spadek ludności w Gminie w okresie kilku lat poprzedzających uchwalenie kwestionowanego tu aktu, a nie przyrost wymagający rozszerzenia ilości terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Nie doszło zatem do istotnego naruszenia wymagań wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Takich okoliczności nie wykazano. Nie naruszono również art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 5 pkt 1 – 6, 10 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 i 4 pkt 1 – 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 64 ust. 1 – 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skarg.
Skargi należało zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić jako oczywiście nieuzasadnione (w zakresie, w którym podlegały merytorycznemu rozpoznaniu odnośnie do terenów, do których skarżący posiadają tytuły prawne).
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.