II SA/Gl 492/04

II SA/Gl 492/04 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 08 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Spółdzielni Mieszkaniowej w M. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w M. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230), art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał M. Spółdzielni Mieszkaniowej w M. wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do budynku wielorodzinnego przy ulicy [...]. W punkcie pierwszym powołanej decyzji Spółdzielnia zobowiązana została do bezwzględnego przestrzegania zakazu wykonywania czynności mogących spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, czy też utrudnianie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji. W dalszej części tej decyzji wskazano natomiast, iż w terminie do dnia [...] r. Spółdzielnia winna wyposażyć budynek w punkty poboru wody do celów przeciwpożarowych, z zasilaniem zapewnionym przez co najmniej [...] godziny w postaci zaworów hydrantowych "[...]" umieszczonych na pionach nawodnionych, na wszystkich kondygnacjach budynku (punkt 2 decyzji), zapewnić by ciśnienie na zaworze hydrantowym "[...]" dla wydajności [...] dm3/s nie było mniejsze niż [...] MPa (punkt 3 decyzji), zaś instalacja wodociągowa przeciwpożarowa zasilana była z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim dla celów przeciwpożarowych zapasie wody, bezpośrednio lub za pomocą pompowni przeciwpożarowej (punkt 4 decyzji), a także by do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej zapewniony został dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, pierwszej kondygnacji nadziemnej lub na najwyższej kondygnacji nadziemnej, o łącznej pojemności nie mniejszej niż [...] m3 (punkt 5 decyzji). Jednocześnie w terminie do dnia [...] r. Spółdzielnia zobowiązana została do zapewnienia, by droga pożarowa do budynku spełniała warunki techniczne określone w przepisach oraz utrzymywana była w stanie umożliwiającym korzystanie z niej przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności by umożliwiony był dojazd o każdej porze roku pojazdami jednostki ochrony przeciwpożarowej (punkt 6a), dopuszczalny nacisk na oś wynosił co najmniej [...] kN (punkt 6b), a pomiędzy drogą i ścianą budynku nie występowały stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej m lub drzewa (punkt 6c). W decyzji tej wskazano jednocześnie, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, dopuszczalne jest stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do w/w obowiązków, o ile zmiany te nie pogorszą warunków ochrony przeciwpożarowej budynku. W uzasadnieniu decyzji podniesiono w szczególności, że w oparciu o przeprowadzone w budynku czynności kontrolno-rozpoznawcze stwierdzono nieszczelność instalacji gazowej w części lokali lokatorskich, niesprawność instalacji suchych pionów, a także brak zabudowania instalacji odwadniających oraz zaworów zwrotnych odwadniających i odpowietrzających. Wskazano również, że dodatkowe zagrożenie stanowi droga dojazdowa do budynku - nie spełniająca wymagań co do odporności drogi na nacisk, a nadto będąca nieprzejezdną w dni targowe.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o jej uchylenie lub zmianę w zakresie obowiązków określonych w punktach 2 – 6 decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż przedmiotowy obiekt oddany został do użytku w roku [...], jako wykonany zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157), a nadto poprzednio obowiązujące przepisy przeciwpożarowe dopuszczały stosowanie instalacji suchych pionów w budynkach mieszkalnych o wysokości 15 – 55 m. Stwierdziła również, że nie jest możliwym wykonanie w budynku wewnętrznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej ze zbiornikiem o pojemności nie mniejszej niż [...] m3 wody. Jednocześnie podniosła, że droga pożarowa do budynku spełnia wymagania określone w przepisach, a nadto mogą się po niej poruszać samochody ciężarowe. Wskazała przy tym na brzmienie
§ 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139).
Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 kpa oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów 4, 6a, 6c, a w odniesieniu do punktu 5 decyzji – zmienił określoną w tej decyzji łączną pojemność zbiorników wody do zasilania instalacji ze [...] m3 na pojemność [...] m3, w pozostałym natomiast zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ ten podniósł, że w protokole ustaleń z kontroli przeprowadzonej w budynku w dniu [...] r. jednoznacznie wykazano brak sprawności technicznej instalacji suchych pionów, stąd też koniecznym było zobowiązanie Spółdzielni do zainstalowania w obiekcie nawodnionych pionów hydrantowych z zaworami "[...]" na każdej kondygnacji budynku oraz zapewnienia odpowiedniego zasilania w wodę. Wyjaśnił natomiast, że zgodnie z brzmieniem § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie jest możliwym instalowanie w budynkach wysokich zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z zewnętrznej sieci wodociągowej. Wobec tego koniecznym było uchylenie obowiązku określonego w punkcie 4 zaskarżonej decyzji, natomiast w odniesieniu do zapisu jej punktu 5 dokonano korekty i zmieniono wymaganą pojemność zbiorników na [...] m3. Organ ten wskazał bowiem, że wysokość budynku nie przekracza [...] m, a nadto obiekt ten nie zawiera strefy pożarowej o powierzchni przekraczającej [...] m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi innej niż ZL IV. Ponadto podniósł, iż określone w § 15 ust. 3 w/w rozporządzenia wymagania w zakresie zapewnienia zaopatrzenia w wodę odnoszą się także do istniejących wysokich budynków mieszkalnych, a zatem instalacja wodociągowa winna być nawodniona i zasilana ze zbiornika o pojemności co najmniej [...] m3. Podkreślił przy tym, że obowiązek ten ma charakter samoistny i nie jest związany z faktem prowadzenia w budynku jakichkolwiek prac remontowych, czy też z jego przebudową.
W skardze do Sądu M. Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie § 15 ust. 3 i § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U.
Nr 121, poz. 1138), wnosząc o zmianę lub uchylenie tej decyzji. Skarżąca podniosła zwłaszcza, że nie jest możliwym wykonanie obowiązku dotyczącego zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej ze zbiornika co najmniej [...] m3, zlokalizowanego na kondygnacji podziemnej, pierwszej lub najwyższej nadziemnej. Wyjaśniła bowiem, że na kondygnacji podziemnej budynku znajdują się komórki lokatorskie stanowiące część przynależącą do poszczególnych mieszkań, natomiast na kondygnacji pierwszej i najwyższej nadziemnej są mieszkania lokatorskie. Stwierdziła również, że nie jest możliwym zastosowanie powołanych w decyzji rozwiązań zamiennych, gdyż sposób zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej określony został w § 20 powołanego rozporządzenia, w odniesieniu do którego zmiany takie nie zostały przewidziane. Skarżąca uznała ponadto za bezpodstawne egzekwowanie od Spółdzielni zakazu parkowania na drodze pożarowej. Dodała również, że każda droga publiczna z nawierzchnią asfaltową spełnia wymóg nacisku na oś [...] kN.
W odpowiedzi na skargę Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących obowiązku określonego w punkcie 5 decyzji wyjaśnił, że w myśl § 15 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów budynek wysoki powinien być wyposażony na wszystkich kondygnacjach w zawory "[...]", przez które należy rozumieć zawór hydrantowy umieszczony na nawodnionym pionie z zasilaniem zapewnionym przez co najmniej [...] godziny (§ 14 rozporządzenia). Opierając się na stanowisku Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, zawartym w piśmie z dnia [...] r., nr [...], wskazał natomiast, że wymagania określone w § 20 cytowanego rozporządzenia należy traktować komplementarnie z wymaganiami określonymi w jego § 15, a zatem dopuszczalnym jest stosowanie rozwiązań zamiennych w zakresie wyposażenia obiektu w zbiornik zasilający instalację wodociągową przeciwpożarową. Odnosząc się do obowiązków nałożonych na Spółdzielnię w zakresie wymagań dotyczących drogi dojazdowej do budynku podniósł natomiast, że w toku przeprowadzonej kontroli obiektu Spółdzielnia nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego spełnienie przez drogę pożarową wymagań w zakresie dopuszczalnego nacisku na oś drogi.
Uczestnik postępowania P. R. w piśmie z dnia [...]r. wskazał, że w kondygnacji piwnicznej znajdują się nie tylko komórki lokatorów, lecz także inne pomieszczenia. Dodatkowo podniósł, iż droga dojazdowa do budynku nie posiada statusu drogi publicznej, a stan jej nawierzchni wskazuje, że nie spełniała ona wymogów w zakresie wytrzymałości na nacisk.
Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni oświadczył, że Spółdzielnia dostrzega co prawda potrzebę dostosowania użytkowanych obiektów do obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jednakże wydane w tym przedmiocie nakazy winny uwzględniać również fakt wybudowania budynku na podstawie pozwolenia na budowę oraz w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy. Dodał również, że przeprowadzane dotychczas kontrole z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie wykazały nieprawidłowości w tej materii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została na podstawie i w granicach prawa. W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych właściwy komendant Państwowej Straży Pożarnej jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Słusznie przy tym uznały orzekające w sprawie organy, że w takim wypadku stosować należy aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej także wobec istniejących i użytkowanych budynków, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Wskazuje na to treść § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie ma znaczenia w takiej sytuacji, że budynek wobec którego wydano nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, został wykonany przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i na podstawie udzielonego pozwolenia budowlanego oraz że odpowiadał wymogom techniczno-budowlanym w czasie realizacji robót i w późniejszym okresie użytkowania budynku.
Zgodnie z tym co powiedziano dotychczas, warunkiem zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów, w tym przy uwzględnieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest stwierdzenie faktu zagrożenia życia ludzi. Podstawą do uznania użytkowanego budynku jako zagrażającego życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi - § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138). W punktach 1-6 tego przepisu określono zaś przypadki, które "w szczególności" stanowią podstawę do stwierdzenia takiego stanu, co oznacza, że wyliczenie wymienionych przypadków nie stanowi katalogu zamkniętego. Właściciel lub zarządca budynku powinien zaś zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 2 ostatnio powołanego rozporządzenia).
W rozpoznawanej sprawie podstawę do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w zakresie przepisów przeciwpożarowych były ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych, utrwalonych protokołem. Przedstawiciele skarżącej Spółdzielni nie wnieśli zaś zastrzeżeń do tego protokołu w trybie wynikającym z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 1998 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz osób uprawnionych do ich przeprowadzenia (Dz. U. Nr 15, poz. 69).
Poza sporem pozostaje, że budynek wielomieszkaniowy przy ulicy [...] w M. jest budynkiem o [...] kondygnacjach nadziemnych, zatem ze względu na grupy wysokości zalicza się do budynków wysokich (§ 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Brak zatem jest podstaw do kwestionowania nakazów zawartych w punktach 2 i 3 decyzji, a mianowicie obowiązku wyposażenia budynku w punkty poboru wody do celów przeciwpożarowych z zasilaniem zapewnionym przez co najmniej [...] godziny w postaci zaworów hydrantowych [...] umieszczonych na pionach nawodnionych na wszystkich kondygnacjach, z zapewnieniem normatywnego ciśnienia dla tych zaworów. Stosowanie tego rodzaju punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych wynika z § 14 ust. 1 pkt 3 w związku z § 15 ust. 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Strona skarżąca formułując zarzut sprzeczności zaskarżonych decyzji w tym zakresie z powołanymi przepisami nie przedstawia żadnej argumentacji na poparcie zasadności tych twierdzeń, nie przeczy również, by tzw. suche piony zastosowane w budynku były sprawne (w protokole wykazano brak sprawności technicznej tej instalacji), a zatem by nie zachodziły warunki do wydania tego rodzaju nakazów. Odpowiada również prawu nakaz wynikający z punktu 5 decyzji, tj. obowiązek zapewnienia dodatkowego zapasu wody w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż [...] m3, które winny być zlokalizowane na kondygnacji podziemnej, pierwszej lub najwyższej nadziemnej. Podstawę do wydania takiego nakazu stanowi przepis § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Nie sposób podzielić zarzutu skarżącej, iż w tym zakresie decyzja jest niewykonalna. O ile istotnie na kondygnacjach nadziemnych znajdują się mieszkania lokatorskie, zbiornik (zbiorniki) mogą być zlokalizowane na kondygnacji podziemnej. Wykonanie tamże tzw. komórek lokatorskich nie powinno stanowić przeszkody w zapewnieniu bezpieczeństwa dla życia ludzi zamieszkałych lub przebywających w budynku. Rzeczą organów statutowych Spółdzielni jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami, w tym poprzez usunięcie wymienionych komórek (strona skarżąca nie wyjaśnia, czy owe komórki powstały zgodnie z prawem budowlanym) celem wykonania zbiornika (zbiorników) o pojemności co najmniej [...] m3. Wskazać trzeba, co pośrednio dostrzegł autor skargi, że omawiany przepis jest normą bezwzględnie obowiązującą, skoro rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków nie przewiduje w tym zakresie rozwiązań zamiennych (por. § 42 rozporządzenia). Do obowiązków właściciela lub zarządcy terenu należy utrzymywanie znajdujących się na nich dróg pożarowych w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej (§ 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków). Skarżąca Spółdzielnia, wobec ustalenia w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych, iż na dojeździe do budynku brak jest informacji dotyczącej odporności drogi na dopuszczalny nacisk na oś, nie przedstawiła jakiegokolwiek dokumentu wykazującego, że droga pożarowa spełnia wymagania określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). Istniały zatem warunki do decyzyjnego orzeczenia w tym zakresie (pkt 6 b decyzji). Dodać trzeba, że strona skarżąca takiego dokumentu nie przedstawiła ani w odwołaniu, ani nawet w skardze i później w toku postępowania sądowego. O ile więc Spółdzielnia twierdzi, że droga pożarowa spełnia warunki techniczne – dopuszczalny nacisk na oś wynosi co najmniej [...] kiloniutonów i dysponuje dowodem na potwierdzenie tego stanu rzeczy można przyjąć, że obowiązek nałożony decyzją został wykonany. Nieporozumieniem jest natomiast zawarty w skardze zarzut, iż brak było podstaw do domagania się od Spółdzielni egzekwowania zakazu parkowania pojazdów na drodze pożarowej, skoro nakazu takiego nie zawiera zaskarżona decyzja. Umknęło zapewne skarżącej, że w wyniku reformatoryjnego rozstrzygnięcia Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił pkt 6 lit. a i dodatkowo c decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że zarzut ten skierowany jest przeciwko nieistniejącej części orzeczenia. Aczkolwiek strona skarżąca zaskarża decyzję organu odwoławczego w całości, zatem także w odniesieniu do pkt 1, tym niemniej nie przedstawia zarzutów przeciwko rozstrzygnięciu w tym zakresie. Nie sposób nie dostrzec, że w odwołaniu skarżąca nie podważała zasadności decyzyjnego orzeczenia o doprowadzeniu budynku do zgodności z przepisami § 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 14 lit. e rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków.
Sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej sprawowana jest wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Na uboczu rozważań muszą zatem pozostać pozajurydyczne argumenty skarżącej o celowości wydania nakazów wynikających z zaskarżonej decyzji czy też skutków finansowych ich wykonania. Gdy zaś idzie o możliwość wykonania rozwiązań zamiennych wymaga to przeprowadzenia oddzielnego postępowania na warunkach wynikających z omawianych przepisów, co dostrzega strona skarżąca.
Z tych wszystkich względów uznając skargę za nieusprawiedliwioną Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
SW