II SA/GL 491/04

II SA/Gl 491/04 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Łucja Franiczek /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Sygn. powiązane
II OSK 490/06 - Wyrok NSA z 2007-03-21
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Oddalono skargę w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki Rafał Wolnik Protokolant ref. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. Spółdzielni Mieszkaniowej w M. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] r. nr [...] – w częściach dotyczących nakazu, zawartego w pkt 1 decyzji organu I instancji oraz orzeka, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2) oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w M. działając na postawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230), art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz § 207 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nakazał M. Spółdzielni Mieszkaniowej w M. wykonanie następujących obowiązków w budynku przy ul. [...]:
1) zabezpieczyć przed zadymieniem drogi ewakuacyjne oraz zapewnić wymaganą w przepisach techniczno-budowlanych długość dojścia ewakuacyjnego w budynku – poprzez obudowanie i oddzielenie klatki schodowej od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom, określonym w pkt a-d) rozstrzygnięcia – w terminie do dnia [...] r. (§ 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 cyt. rozp. MI w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i 5 rozp. MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów – Dz.U. Nr 121, poz. 1138),
2) zabezpieczyć przed zadymieniem pionową drogę ewakuacyjną poprzez zabudowanie drzwi do komór zsypowych o klasie odporności ogniowej co najmniej EI [...], a w przypadku likwidacji zsypów, ściany w zlikwidowanych komorach zsypowych, w których znajdują się zamknięte otwory szuflad wrzutowych, wykonać w klasie odporności ogniowej co najmniej EI [...] – w terminie do dnia [...] r. (§ 216 ust. 1 rozp. MI w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 rozp. MSWIA).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na wynik czynności kontrolo-rozpoznawczych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] jako wysokim i użytkowanym od [...] r. stwierdził stan zagrożenia życia ludzi, spowodowany przez niezapewnienie w tym budynku wymaganych przepisami możliwości ewakuacji ludzi na skutek niezabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych, wymienionych w przepisach techniczno-budowalnych, w określony w nich sposób oraz przekroczenia długości dojścia ewakuacyjnego, większej o ponad [...] %, od długości określonej w tych przepisach.
W odwołaniu od decyzji M. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej uchylenie, wskazując na niezasadność ustalania warunków bezpieczeństwa dla budynku nr [...] bez uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w czasie jego projektowania i oddawania do użytku. Zdaniem strony, w budynku nie występuje stan zagrożenia życia ludzi. Nadto, wyjaśniono że opracowany w [...] r. projekt zabudowy korytarzy oddzielającą część mieszkalną od komunikacji pionowej, został uzgodniony w zakresie ochrony przeciwpożarowej w zakresie zamknięcia klatki schodowej. Dodatkowo klatka schodowa na każdej kondygnacji posiada okno dostępne do użycia – po wybiciu bez potrzeby posługiwania się dodatkowym sprzętem. Zagrożeniem życia ludzi nie jest też zdaniem strony, brak zamknięcia komór zsypowych drzwiami EI [...].
Zaskarżoną decyzją Ś. Komendant Wojewódzki PSP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż stwierdzony stan zagrożenia życia, a w szczególności brak technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, zapobiegających zadymieniu dróg ewakuacyjnych, pozwala na zastosowanie aktualnie obowiązujących przepisów, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do użytkowanych istniejących budynków (§ 207 ust. 2 rozp. MI). Z treści protokołu pokontrolnego wynika, iż poszczególne mieszkania zamykane są drzwiami bez potwierdzonej wymaganej odporności ogniowej. Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż rozpatrujący odwołanie w niniejszej sprawie nie jest właściwy do uzgadniania dokumentacji projektowej. Z tych względów odwołania nie uwzględniono.
W skardze do sądu administracyjnego M. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o "zmianę" lub uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie przepisu § 207 ust. 2 rozp. MI oraz § 12 rozp. MSWiA, przywołanych przez organ administracji. Zdaniem skarżącej, wykonanie przedsionków pożarowych w budynku jest niecelowe i niewykonalne, a ich brak nie powoduje występowania zagrożenia życia ludzi, skoro istnieje możliwość otwarcia (wybicia) okien w klatce schodowej, zaś administrowany budynek jest budynkiem wysokim. Nadto, brak podstawy prawnej do egzekucji drzwi przeciwpożarowych do komór zsypowych.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że główną przyczyną stwierdzenia stanu zagrożenia życia w budynku nr [...] jest wykazane w protokole przekroczenia długości dojścia ewakuacyjnego o ponad [...] % w stosunku do wymagań, określonych w przepisach techniczno-budowlanych. W związku z tym, że nałożony obowiązek zastosowania przedsionków przeciwpożarowych z typowo inżynierskich względów może okazać się niewykonalny, dopuszczono inny sposób spełnienia tego wymagania, z której to możliwości skarżąca Spółdzielnia do tej pory nie skorzystała.
Uczestnik postępowania Z.R.przychylił się do stanowiska organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, a mianowicie, gdy idzie o nakaz zawarty w pkt 1 decyzji. Stwierdzić jednak przyjdzie, iż prawidłowo uznały organy obu instancji, iż w świetle § 330 w zw. z § 207 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisy aktualnie obowiązujące, a dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Nie ma zatem znaczenia fakt, że istniejący budynek przy ul. [...] w M., został zrealizowany przed wejściem w życie tegoż rozporządzenia i odpowiadał wymogom techniczno-budowlanym, obowiązującym w dacie jego budowy i dotychczasowego użytkowania.
Podstawą zastosowania aktualnie obowiązujących wymogów techniczno-budowlanych, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (Dział VI cyt. rozp. MI), jest jednak stwierdzenie zagrożenia życia ludzi. Z kolei zgodnie z § 12 ust. 1 rozp. MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 121, poz. 1138), podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, przy czym w pkt 1-6 określono przypadki, które w szczególności stanowią podstawę stwierdzenia takiego stanu. Zatem wyliczenie tych przypadków jest jedynie przykładowe. Dopiero taki stan rzeczy obliguje właściciela lub zarządcę budynku do zastosowania rozwiązań, zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w aktualnie obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 2 cyt. rozp. MSWiA).
Wyjaśnić też przyjdzie, iż w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych właściwy komendant PSP uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej – tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230). Wydana na tej podstawie decyzja podlega egzekucji administracyjnej, stąd też nałożony nakaz musi być sformułowany w sposób jednoznaczny i umożliwiający wdrożenie postępowania w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). W szczególności, w rachubę może wchodzić tryb egzekucji w drodze wykonania zastępczego obowiązku. Zatem nie jest dopuszczalne wydanie nakazu usunięcia nieprawidłowości co do stanu technicznego budynku polegające na nałożeniu obowiązku wykonania takich robót budowlanych, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wreszcie, obowiązek musi być wykonalny i skonkretyzowany. Decyzja niewykonalna jest bowiem obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, z tym że nie chodzi w tym wypadku jedynie o trudności techniczne w jej wykonaniu, lecz niewykonalność o charakterze trwałym. Wreszcie, nałożone obowiązki muszą być skorelowane ze stwierdzonymi uchybieniami i zmierzać do usunięcia nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
W niniejszej sprawie nakaz obudowania i oddzielenia klatki schodowej budynku od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym (pkt 1 decyzji) oparto na stwierdzeniu, iż długość przejścia ewakuacyjnego jest większa o ponad [...] % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MSWiA) oraz brak zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych w budynku (§ 12 ust. 1 pkt 5 cyt. rozp.).
Zdaniem organów, naruszono w ten sposób warunki techniczno-budowlane, określone w §§ 246 ust. 1 i 5 i 256 ust. 1, 2 i 3 rozp. MI.
Stwierdzić jednak przyjdzie, iż zarówno z ustaleń faktycznych organu I instancji, jak i treści protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych wynika, iż jedynie na ostatniej kondygnacji mieszkalnej budynku długość dojścia ewakuacyjnego do najdalej usytuowanego wyjścia z mieszkania wynosi około [...] m (przy dopuszczalnej długości [...] m), a tym samym długość dojścia jest przekroczona o ponad [...] % od określonej w przepisach. Zatem w przypadku jednej kondygnacji budynku można stwierdzić zagrożenie życia ludzi w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MSWiA, a przekroczenie to wynosi około [...] m. Nadto, w protokole brak danych co do szerokości korytarza. W konsekwencji nakaz wykonania przedsionka przeciwpożarowego o wymiarach [...] x [...] m, może okazać się niewykonalny, co przyznano zresztą w odpowiedzi na skargę. Nie wiadomo przy tym, czy nakaz w pkt 1 decyzji dotyczy wszystkich kondygnacji, a więc również tych, w których nie stwierdzono przesłanki z § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MSWiA. Chybiony jest też pogląd organu, iż przy wydaniu nakazu należy kierować się treścią § 2 ust. 2 rozp. MI, a więc możliwością dopuszczenia innego rozwiązania jako sposobu wykonania decyzji. Jak już wyżej zauważono, decyzja podlega egzekucji i nie może nakładać niewykonalnych obowiązków, bo polegających na przebudowie budynku, wymagającej pozwolenia na budowę. Zasadnie wskazano też w skardze, iż samo niewydzielenie ewakuacyjnej klatki schodowej w budynku wysokim o charakterze mieszkalnym, którym jest budynek będący przedmiotem zaskarżonej decyzji, nie kwalifikuje się do uznania stanu zagrożenia życia (§ 12 ust. 1 pkt 4 cyt. rozp. MSWiA).
W konsekwencji, brak podstaw do nałożenia obowiązku oddzielenia klatki schodowej od korytarzy przedsionkiem przeciwpożarowym celem skrócenia długości dojścia ewakuacyjnego na tych kondygnacjach budynku, na których nie stwierdzono przekroczenia o ponad [...] % dopuszczalnej długości. W przypadku ostatniej kondygnacji budynku nr [...], gdzie długość ta została przekroczona o około [...] m, brak ustaleń faktycznych co do szerokości korytarza i możliwości wykonania przedsionka o wymiarach
[...] x [...] m.
Gdy zaś idzie o stwierdzenie stanu zagrożenia życia z powodu niezabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych (§ 12 ust. 1 pkt 5 rozp. MSWiA), co również powołano w uzasadnieniu nakazu w pkt 1 decyzji, wskazać przyjdzie, iż zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 cyt. rozp. zabezpieczenie to polega na zastosowaniu urządzeń zapobiegających zadymieniu lub urządzeń i innych rozwiązań techniczno-budowlanych zapewniających usuwanie dymu. Zauważyć przy tym przyjdzie, iż w przypadku nakazu z pkt 2 decyzji jako usunięcie nieprawidłowości uznano zabudowanie drzwi o odpowiedniej klasie odporności ogniowej, określonej w § 216 ust. 1 pkt 4 rozp. MI. Dodatkowo podnieść należy, iż dla rozstrzygnięcia sprawy może mieć znaczenie wynik postępowania w sprawie zabudowy korytarzy, na co wskazano w protokole kontrolnym. Jeżeli bowiem w odrębnym postępowaniu administracyjnym zaakceptowano odmienne rozwiązania techniczne w trybie § 2 ust. 2 rozp. MI, brak podstaw do wydania nakazu w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w częściach dotyczących nakazu z pkt 1, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w zakresie uwzględnianej skargi oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. Roszczenie skarżącej o zwrot kosztów postępowania wygasło z powodu niezłożenia wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 1 tej ustawy). W pozostałym zakresie, a mianowicie gdy idzie o nakaz zawarty w pkt 2 decyzji organu I instancji, skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sądowa kontrola decyzji sprawowana jest bowiem w aspekcie legalności. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny brać pod rozwagę względów celowościowych czy skutków finansowych wykonania nakazu. W budynku nr [...] brak technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, zapobiegających zadymieniu dróg ewakuacyjnych, Aktualnie obowiązujące warunki techniczno-budowlane jako zabezpieczenie przeciwpożarowe nie przewidują stanu, w którym możliwe jest wybicie szyby w otworze okiennym, usytuowanym na klatce schodowej. Nie budzi przy tym wątpliwości, przez komory zsypowe może się rozprzestrzeniać dym na drogi ewakuacyjne w razie pożaru w centralnej komorze zsypowej. Stąd też nakaz zamknięcia komór zsypowych drzwiami o odpowiedniej klasie odporności przeciwpożarowej ma umocowanie w przepisie § 207 § 2 i § 216 ust. 1 pkt 4 rozp. MI w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 rozp. MSWiA. Sformułowany w decyzji nakaz został przy tym określony w sposób możliwy do wykonania i wyegzekwowania, zaś koszty wykonania decyzji muszą pozostać poza rozważaniami sądu, W tej sytuacji skarga w tej części nie mogła odnieść skutku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w uchylonym zakresie organ I instancji winien zatem uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie, a mianowicie należy poczynić ustalenia faktyczne co do szerokości korytarza na ostatniej kondygnacji budynku nr [...], na której stwierdzono przekroczenie o ponad [...] % dopuszczalnej długości drogi ewakuacyjnej i na tej podstawie rozważyć możliwość wykonania przedsionka przeciwpożarowego, odpowiadającego wymogom § 232 rozp. MI, bez konieczności uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę. W przypadku niemożności zastosowania takiego rozwiązania na ostatniej kondygnacji oraz w przypadku niższych kondygnacji w celu zapobieżenia zadymienia dróg ewakuacyjnych należy uwzględnić inne rozwiązania, określone w przepisach techniczno-budowlanych. Przy wydaniu rozstrzygnięcia należy też uwzględnić wynik odrębnych postępowań administracyjnych, prowadzonych w sprawie zabudowy korytarza – w zakresie sposobu zamknięcia klatki schodowej. O ile na tym etapie nastąpiło bowiem uzgodnienie w trybie § 2 ust. 2 rozp. MI, brak podstaw do kwestionowania przyjętego rozwiązania.
SW