II SA/Gl 489/22

II SA/Gl 489/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 104/23 - Wyrok NSA z 2024-05-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.44.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2018 r. J. K. wystąpił do Prezydenta Miasta Z.o zwrot nieruchomości położonej w Z., zawierającej się w granicach dawnych działek o nr 1, 2 oraz 3, podnosząc, że nie zrealizowano na nich celu wywłaszczenia. W jego uzasadnieniu zaznaczył, że Skarb Państwa, na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), nabył od niego wskazane we wniosku działki i potwierdził umową zawartą w formie aktu notarialnego z [...] r., Rep. A nr [...]. Celem ich nabycia było budownictwo mieszkaniowe w Z., zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z 8 marca 1978 r., nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny budowy jednostki mieszkaniowej w Z. pod nazwą "[...]".
Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r., nr [...] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 26 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2174 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), wyznaczył Prezydenta Miasta R. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego do rozpatrzenia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2018 r.
Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia 12 czerwca 2019 r., nr [...], z uwagi na różne stany prawne działek wnioskowanych do zwrotu, wyłączył poszczególne nieruchomości do odrębnych postępowań i wydzielił w ten sposób sześć spraw.
Działka nr 4 powstała w wyniku wielokrotnych podziałów geodezyjnych. W 1981 r. z działki nr 1 (objętej wnioskiem) utworzona została m.in. działka 5, która została przekazana Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Z. Z działki nr 5 w 1992 r. powstała m.in. działka 6 jako działka Skarbu Państwa, będąca w dalszym ciągu we władaniu Zakładu Opieki Zdrowotnej w Z. - Przychodni nr [...]. Na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z 5 października 1999 r., nr [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się ona mieniem Powiatu Grodzkiego Z. Decyzja ta została zmieniona decyzją Wojewody Śląskiego z 26 października 2001 r., nr [...], na podstawie której działka nr 7 stała się mieniem Miasta na prawach powiatu Z. Zarząd Miasta Z. uchwałą z dnia [...] r., nr [...], wyraził zgodę na sprzedaż nieruchomości zabudowanych przychodniami. Aktem notarialnym z dnia [...] r., rep. A nr [...], działka nr 7 została sprzedana S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. i ulegała dalszym podziałom, w wyniku których powstała m.in. działka nr 8 zabudowana budynkiem przychodni i działka niezabudowana nr 9. W dalszej kolejności, na wniosek S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., zabudowana działka nr 8 została podzielona i wyodrębniono z niej działkę nr 4, stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania.
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej odmówił L. R. (dalej: "skarżąca") zwrotu części nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka 4 (księga wieczysta [...]), zawierającej się w granicach dawnej działki nr 1, stanowiącej własność S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że wskazane we wniosku dawne działki nr 1, 2 oraz 3, położone w Z., zostały od J. K. nabyte przez Skarb Państwa pod budownictwo mieszkaniowe w Z. W oparciu o art. 30 § 5 k.p.a. do postępowania w charakterze strony w miejsce zmarłego w dniu [...] listopada 2020 r. J. K. wstąpiła skarżąca, będąca jego jedynym spadkobiercą (na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] r. Rep. A nr [...]). Działka 4 była położona na terenach oznaczonych symbolami UPR - przychodnia rejonowa, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. w Jednostce XV tzw. "E" w terenach projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem - symbol na planie XV 3 US (uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z.), oraz została zagospodarowana pod budynek przychodni wraz ze zjazdem z drogi publicznej - ul. [...], parkingiem, chodnikiem i terenem zielonym jako infrastruktura służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla i niezbędna do jego funkcjonowania. Dodatkowo, podmiot publiczny obecnie nie posiada tytułu prawnego do działki 4, a jej właścicielem jest S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.
Skarżąca, działając przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła w nim naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7-8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 136 ust. 1-3, art. 137 ust. 1-2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., a także art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w konsekwencji wadliwą odmowę zwrotu nieruchomości. Z tego powodu domagała się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 2 sierpnia 2021 r. i wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek złożony do Prezydenta Miasta Z. w dniu 10 sierpnia 2018 r. o zwrot nieruchomości położonych w Z.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r., nr NWXIV.7581.3.44.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej w skrócie jak dotychczas: "u.g.n."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wskazał na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt P 38/11, w świetle którego w okolicznościach niniejszej sprawy terminy, których mowa w art 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie mają znaczenia dla oceny zbędności nabytej nieruchomości. Odnosząc się to istoty postępowania zwrotowego zaakcentował, że sprowadza się ona do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości oraz dokonania identyfikacji tej nieruchomości w terenie, a także ustalenia sposobu jej zagospodarowania po wywłaszczeniu (nabyciu) przez podmiot publicznoprawny. Jak wynika z księgi wieczystej właścicielem przedmiotowej działki jest S. Sp. z o.o., która nabyła własność nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z [...] r., a więc już po wejściu w życie przywołanych przepisów u.g.n., z tego powodu nie wystąpiła przesłanka negatywna zwrotu nieruchomości określona w art. 229 u.g.n. Z umowy wywłaszczeniowej z dnia [...] r., mocą której Skarb Państwa nabył od J. K. przedmiotową nieruchomość wynika, że była ona przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z 8 marca 1978 r., nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny budowy jednostki mieszkaniowej E w Z. W wyniku przeprowadzonej kwerendy Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Z. organ I instancji pozyskał plan realizacyjny pn. [...], zatwierdzony tą decyzją, jednak nie odnaleziono samej decyzji. W skład zgromadzonego materiału dowodowego wchodzi wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., przyjętego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z [...] r. Jednoznacznie wynika z nich, że na nieruchomości znajduje się budynek przychodni A., parking oraz zjazd z drogi publicznej (ul. [...]). Potwierdzają to protokół z oględzin nieruchomości z 7 maja 2019 r., wydruk z Geoportalu obrazujący przedmiotową działkę, wypis z kartoteki budynków z 7 listopada 2019 r., nr [...], oraz mapy do celów projektowych stanowiące załączniki do decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z 23 września 2013 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z 16 marca 2015 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji: rozbudowa budynku usługowego służby zdrowia o budynek przeznaczony na potrzeby apteki i prywatnych gabinetów dentystycznych wraz z przebudową sieci teletechnicznej i ciepłowniczej oraz budową parkingu - w zakresie projektu zagospodarowania terenu, a także uwierzytelniona kopia decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z 18 maja 2016 r., nr [...], w sprawie zmiany decyzji nr [...] dla inwestycji oraz zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie zmian dotyczących funkcji pomieszczeń piętra budynku usługowego. Do akt sprawy organ I instancji pozyskał również z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z siedzibą w Warszawie zdjęcia lotnicze z 1986 r., z których wynika, że na przedmiotowej działce był już wówczas posadowiony budynek przychodni wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a ten stan potwierdzają dodatkowo zdjęcia wykonane w 1991 r. oraz w 1992 r. Budowa przychodni wraz ze zjazdem z drogi publicznej, parkingiem, chodnikiem i terenem zielonym stanowi zdaniem Wojewody Śląskiego, realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego oraz jest niezbędnym elementem jego infrastruktury, a także służy zaspokojeniu potrzeb jego mieszkańców. Cel wywłaszczenia wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, oraz planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy może być zrekonstruowany cel wywłaszczenia. Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4217/18). W akcie notarialnym z [...] r. jako cel podano "budownictwo mieszkaniowe w Z". Nieruchomość ta, zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego pn. "[...]", zatwierdzonego decyzją z 8 marca 1978 r., nr [...], położona była na terenach oznaczonych symbolem UPR2, obejmującym teren "przychodni rejonowej". W przypadku inwestycji złożonych, takich jak budowa osiedli mieszkaniowych, cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 607/19). Nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z [...] r. określony został w sposób ogólny, dlatego też winien być on oceniany przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności danej sprawy i jej kontekstu. Biorąc pod uwagę, że plan realizacyjny (ściśle związany z treścią umowy wywłaszczeniowej) stanowi w praktyce szczegółowy układ zagospodarowania danej przestrzeni - nawet Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku przyznaje mu prymat przy ustalaniu celu wywłaszczenia, obok treści samej decyzji wywłaszczeniowej (umowy), która ma w tym wypadku znaczenie nadrzędne. Gdyby jednak przyjąć, że pierwotnym zamysłem było posadowienie na działce np. boiska czy basenu, to sama rezygnacja z budowy tych określonych elementów osiedla na rzecz innych elementów (w tym wypadku przychodni) służących prawidłowemu funkcjonowaniu tego osiedla stanowi dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 788/21). Ogólne bowiem określenie celu wywłaszczenia, jako "budownictwa mieszkaniowego", umożliwia zaliczenie w poczet realizacji tego celu różnego rodzaju prac. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić budowę nie tylko typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, w szczególności; budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych, parkingów, szkół, boisk sportowych, garaży, zieleni osiedlowej, ciągów pieszych, itp. (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1134/19 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 101/21). Sam cel publiczny w postaci budownictwa mieszkaniowego wymaga zorganizowania przestrzeni służącej mieszkańcom wybudowanych budynków, a zatem tak rozumiana infrastruktura będzie stanowić realizację celu wywłaszczenia. W judykaturze prezentowane są różne poglądy prawne. Z jednej strony, utworzenie infrastruktury towarzyszącej na obszarze osiedla mieszkaniowego może zostać uznane za realizację celu publicznego, pod warunkiem, że stanowi przejaw zorganizowanej działalności właściciela przedmiotowego terenu pozostającego w funkcjonalnym związku z osiedlem, w szczególności z istniejącą zabudową (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach; z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 496/19 oraz II SA/Lu 497/19 oraz z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 775/19). Z drugiej jednak strony, o realizacji celu wywłaszczenia może świadczyć również niezaplanowana pierwotnie przestrzeń. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć wielokrotnie podkreślał, że, jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu, zwłaszcza jeżeli inwestycja ta (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) jest duża i wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest bowiem dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16). Nie można zatem - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na wywłaszczonym terenie, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń (np. mająca charakter rekreacyjny lub izolacyjny), jeśli takie rozwiązanie było (w ramach realizacji planowanego założenia) bardziej potrzebne (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 24 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2232/15, z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16, z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1966/14, z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, z 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13, z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK1044/14, z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, z 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/14, z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1251/13 i z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 179/17).
W skardze z dnia 28 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem przez organ administracji niekorzystnych domniemań faktycznych i błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana w całości na cele wywłaszczenia, podczas gdy, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; art. 80 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej a nie swobodnej oceny, co w następstwie doprowadziło do ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy; art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez dokonanie niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy ustaleń i wydanie orzeczenia naruszającego podstawowe prawa konstytucyjne, co narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, utrzymując w mocy decyzję stojącą w oczywistej sprzeczność z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli. Dodatkowo, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a cel ten został zrealizowany, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z dnia [...] r., podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia określony w powyższych dokumentach nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość, przynajmniej w części okazała się być zbędną na cele wywłaszczenia; art. 137 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości; art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy, przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z celem wskazanym w akcie notarialnym z dnia [...] r., Repertorium [...]; art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; naruszenie art. 6 pkt 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie. W celu wykazania zasadności swojego stanowiska skarżąca przywołała liczne wyroki sądów administracyjnych oraz zacytowała obszerne ich fragmenty, domagając się uchylenia obu decyzji i zasądzenia kosztów postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek złożony do Prezydenta Miasta Z. w dniu 10 sierpnia 2018 r. Zdaniem skarżącej na przedmiotowej działce do dnia dzisiejszego nie zostały umieszczone żadne urządzenia sportowe, w tym sala gimnastyczna, jak również nie została wybudowana dodatkowa infrastruktura sportowa, taka jak boiska lub basen. Co więcej, na przestrzeni ponad 20 lat od daty zawarcia aktu notarialnego, przenoszącego własność na rzecz Skarbu Państwa, nie rozpoczęto nawet prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Powyższe działanie narusza konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i godzi w podstawy ustroju gospodarczego. Odmowa zwrotu nieruchomości tworzy bowiem sytuację, w której mimo spełnienia ustawowych przesłanek, osoba uprawniona nie jest w stanie odzyskać utraconego prawa własności i dysponowania swoim mieniem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U z 2022 r. poz. 329, w skrócie dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Przedstawiona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku działki nr 4 położonej w Z. (księga wieczysta [...]), zawierającej się w granicach dawnej działki nr 1, został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, czy też stała się ona zbędna wobec jego niezrealizowania.
Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W świetle przytoczonych powyżej przepisów pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów.
Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376) rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Również według Trybunału Konstytucyjnego terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już wyżej wymienione terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. W sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. W przypadku realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.
Zarzuty podnoszone w skardze zmierzają w trzech kierunkach: po pierwsze - uznania za cel wywłaszczenia celu wynikającego z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego z 1978 r., gdzie wskazano, że teren ten jest przeznaczony pod projektowane dzielnicowe urządzenia sportowe z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem; po drugie - brak wykorzystania nieruchomości na tak określony cel; po trzecie - ewentualne częściowe wykorzystania nieruchomości na cel określony w planie realizacyjnym, a więc przychodnię rejonową wraz z parkingiem, chociaż wiążące dla organów przy ustalaniu celu wywłaszczenia winny być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie ulega wątpliwości, że w realiach rozpoznawanej sprawy do jej nabycia przez Skarb Państwa doszło w drodze aktu notarialnego z [...] r., a więc ponad 40 lat temu. Podaną w akcie podstawą wywłaszczenia był art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowi, że "ubiegający się o wywłaszczenie" obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. Strony wówczas skorzystały z tej procedury (por. str. 1 niniejszego uzasadnienia).
Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie również art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to, że dopuszcza się pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu, to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. sygn. II SA/Ke 119/13).
W ocenie Sądu do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym nie można stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące na własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie - wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 18.12.2014 r. sygn. I OSK 1417/13). Inaczej mówiąc, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
Na gruncie przepisów u.g.n. w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości istotne jest więc jednoznaczne dokonanie ustaleń i obiektywna ocena okoliczności, jakiemu celowi miało służyć pozbawienie prawa własności wywłaszczanej nieruchomości.
Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w związku z zamiarem realizacji celu publicznego w postaci budowy jednostki mieszkaniowej "E" w Z. Ustalenie to zaakceptował Wojewoda Śląski, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość ta była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Ustalenie to jest zdaniem Sądu prawidłowe. Wskazuje na to jednoznacznie § 2 znajdującej się w aktach sprawy umowy sprzedaży z [...] r. W umowie tej jest również mowa o decyzji o przeznaczeniu pod budownictwo nieruchomości stanowiącej przedmiot sprzedaży zatwierdzającej plan realizacyjny. Jest to decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z 8 marca 1978 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy kwerenda w archiwach nie doprowadziła do odnalezienia tej decyzji. Odnaleziono natomiast plan realizacyjny, który został zatwierdzony tą decyzją.
W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu zasadnym było poddanie wspomnianego planu realizacyjnego analizie w celu precyzyjnego ustalenia, co miało zostać zrealizowane na przedmiotowej działce. Badając ten plan organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka nr 4 powstała w wyniku wielokrotnych podziałów geodezyjnych działek archiwalnych i była położona na terenach oznaczonych symbolami UPR - przychodnia rejonowa, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. była w Jednostce XV tzw. "E" w terenach projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem - symbol na planie XV 3 US (uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z.), oraz została zagospodarowana pod budynek przychodni wraz ze zjazdem z drogi publicznej - ul. [...], parkingiem, chodnikiem i terenem zielonym jako infrastruktura służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla i niezbędna do jego funkcjonowania, a jej właścicielem jest S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.
Potwierdza to protokół z oględzin nieruchomości z 7 maja 2019 r., wydruk z Geoportalu obrazujący przedmiotową działkę, wypis z kartoteki budynków z 7 listopada 2019 r., nr [...], oraz mapy do celów projektowych stanowiące załączniki do decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z 23 września 2013 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z 16 marca 2015 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji; rozbudowa budynku usługowego służby zdrowia o budynek przeznaczony na potrzeby apteki i prywatnych gabinetów dentystycznych wraz z przebudową sieci teletechnicznej i ciepłowniczej oraz budową parkingu - w zakresie projektu zagospodarowania terenu, a także uwierzytelniona kopia decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z 18 maja 2016 r., nr [...], w sprawie zmiany decyzji nr [...] dla inwestycji oraz zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie zmian dotyczących funkcji pomieszczeń piętra budynku usługowego.
Do akt sprawy organ I instancji pozyskał również z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z siedzibą w Warszawie zdjęcia lotnicze z 1986 r., z których wynika, że na przedmiotowej działce był już wówczas posadowiony budynek przychodni wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a ten stan potwierdzają dodatkowo zdjęcia wykonane w 1991 r. oraz w 1992 r.
Nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z [...] r. określony został w sposób ogólny i nie oznacza wyłącznie budowy budynków mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania osiedla. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Śląski wyjaśnił, jaki wpływ na zrekonstruowanie celu wywłaszczenia miało wskazane powyżej przeznaczenie przedmiotowej działki.
Zdaniem Sądu wyjaśnienie to jest wystarczające, gdyż ze znajdującej się w aktach sprawy części opisowej planu miejscowego w Z. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się na terenie jednostki mieszkaniowej pod nazwą "[...]" z funkcją wiodącą mieszkaniową. Zatem w tym zakresie zachodzi zbieżność z celem wywłaszczenia wskazanym ogólnie we wskazanym powyżej akcie notarialnym z [...] r.
Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że to właśnie wskazanemu powyżej aktowi notarialnemu przypisać należy pierwszorzędne i rozstrzygające znaczenie przy rekonstruowaniu celu wywłaszczenia.
Należy dostrzec, że wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 421/16; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2173/14). Zatem, przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze - chodniki. Takie obiekty i tereny, mimo ogólnodostępności, stanowią część zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. II SA/Lu 204/16). Osiedle mieszkaniowe to nie tylko obiekty przeznaczone dla mieszkania, ale też obiekty towarzyszące, np. handlowe i cała z tym związana infrastruktura. Jakkolwiek budowa infrastruktury technicznej podziemnej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, niemniej jednak, jeżeli jest ona nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (wyrok WSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. II SA/Łd 370/15).
W kontekście przedstawionej dotychczas oceny poczynić należy ogólną uwagę, że w przypadku gdy, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, ustalono, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, to nie budzi wątpliwości, że realizacja takiego celu odbywać się będzie nie tylko poprzez budowę poszczególnych budynków mieszkalnych lecz także przez przeznaczenie terenu pod przychodnię lekarską oraz infrastrukturę towarzyszącą, którą są m.in. sieć dróg zarówno publicznych, jak i wewnętrznych, chodników, urządzenie alejek, placów i terenów zielonych lub inne zagospodarowanie, pozostające w ścisłym, funkcjonalnym związku z zabudową mieszkaniową, a taką mogą być m.in. urządzenia sportowe z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem.
Akcentowana przez skarżącą sprzeczność publicznej i prywatnej poradni lekarskiej nie stanowi sprzeczności pomiędzy zapisami planu realizacyjnego symbol UPR - przychodnia rejonowa i budynek przychodni wraz ze zjazdem z drogi publicznej - ul. [...], parkingiem, chodnikiem i terenem zielonym jako infrastruktura służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla oraz niezbędna do jego funkcjonowania. Nie można wykluczyć możliwości, by na wywłaszczonym terenie w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt powstał, inny obiekt lub aby w takim miejscu pozostawiono przestrzeń (np. mająca charakter izolacyjny), jeżeli rozwiązanie takie było bardziej potrzebne w ramach realizacji planowanego przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu poczynione w tym zakresie ustalenia należy uznać za prawidłowe, na co wskazuje jednoznacznie wynik oględzin, znajdujący się w aktach sprawy wydruk z Geoportalu, oraz pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze. Droga o nazwie ul. [...], zaliczona została do dróg publicznych na podstawie Uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] roku, nr [...]). Ponadto, jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury Miejskiej i Inwestycji z dnia 28 maja 2020 r. na działce znajduje się sieci kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz wodociągowej (własność P. Sp. z o.o.), a także przewód elektroenergetyczny niskiego napięcia (własność T. S.A.). Istnienie w roku 1999 takiej drogi oraz sieci kanalizacyjnej i zieleni potwierdza Karta inwentaryzacyjna, co wskazuje na zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim jest "budownictwo mieszkaniowe w Z". Wystarczającym było zatem wykazanie, że na przedmiotowej działce urządzono poradnię oraz infrastrukturę służącą zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla niezbędną do jego funkcjonowania, w tym szeroko pojętą obsługę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej, zrealizowaną w ramach budowy jednostki mieszkaniowej "E" w Z.
W kontekście powyższych ustaleń Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, tak co do naruszenia prawa materialnego (art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 u.g.n.), skoro tak rozumiany cel wywłaszczenia został zrealizowany, jak i co do naruszeń prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które wiązały się z brakami postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji.
Powołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.