II SA/Gl 489/05

II SA/Gl 489/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kaznowska
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. wydano Gminie Miasta R. pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej w R. – [...] zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Uprawnienie do realizacji tej inwestycji zostało przeniesione następnie na rzecz "A" Sp. z o.o. z R. decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...]. Kolejną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta R. zmienił przedmiotowe pozwolenie i zatwierdził nowy projekt budowlany uzbrojenia terenu w zakresie zmiany trasy kolektora "[...]" pomiędzy ul. A a ulicą B.
Pismem z dnia [...] 2004 r. "A" Sp. z o.o. w R. zwróciło się do Prezydenta Miasta R. o wydanie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( obecnie Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami ) zezwolenia na założenie odcinka kanalizacji na działkach L. G. oraz N. i H. A. przy ul. B [...] oraz przy ul. C [...] w R.. Uzasadniając wniosek podało, że wysokościowy układ terenu uniemożliwia przeprowadzenie kolektora [...] w miejscu innym niż działka będąca własnością L. G.. Podobnie jest w przypadku działki małżonków A.. Próby uzyskania zgody właścicieli działek na wejście na ich teren celem zrealizowania inwestycji nie przyniosły rezultatu. W tym celu prowadzono z nimi korespondencję i zorganizowano szereg spotkań. Zlecono też wykonanie opinii z której wynika, że wartość nieruchomości L. G. po wybudowaniu na niej odcinka kanalizacji nie tylko nie ulegnie zmniejszeniu ale wzrośnie.
Wniosek o ograniczenie, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości L. G. "A" Sp. z o.o. w R. ponowiło następnie w piśmie z dnia [...] 2004 r.
Po jego rozpoznaniu Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt 9 b1 , art. 124 i art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i 108 Kpa zezwolił "A" Sp. z o.o. na przeprowadzenie kolektora sanitarnego przez działkę ozn. nr A o pow. [...] ha zapisaną w Kw [...], stanowiącą własność L. G., położoną przy ul. B w R., zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jednocześnie zobowiązał inwestora do pokrycia wszelkich szkód powstałych w związku z robotami budowlanymi, a także do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Ustalił też 2-miesięczny termin na wykonanie prac związanych z przeprowadzeniem kolektora, liczony od dnia wydania decyzji, której nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę kanalizacji. Przeprowadzone rokowania z właścicielką nieruchomości w przedmiocie wyrażenia przez nią zgody na budowę na jej działce kanalizacji za słusznym odszkodowaniem nie dały pozytywnego rezultatu. L. G. zgodę taką uzależnia bowiem od zapłaty odszkodowania w kwocie [...] zł. Z opracowanej opinii rzeczoznawcy nie wynika aby na skutek przeprowadzenia kanalizacji działka L. G. straciła na wartości, a tym bardziej, aby nastąpiło to w stopniu uzasadniającym wypłatę odszkodowania w takiej kwocie. Dalej organ I instancji podał, że na tym etapie realizowania inwestycji nie jest możliwe przeprojektowanie przebiegu kolektora z pominięciem działki L. G.. Taką lokalizację tego kolektora zatwierdzono już decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r. Wówczas też, bo dnia [...] 2000 r., L. G. złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na taki przebieg kanalizacji. Zwłoka w realizacji inwestycji może spowodować powstanie znacznej szkody związanej z niewykorzystaniem środków z przeznaczonego na ten cel kredytu [...]. Budowa kanalizacji leży w interesie społecznym co uzasadniało zdaniem Prezydenta Miasta R. nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie organ orzekający stwierdził, że na tym etapie postępowania nie jest możliwe dokładne ustalenie czy w związku z budową kanalizacji powstanie szkoda i w jakiej wysokości.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik L. G. wniósł o jej uchylenie oraz o wstrzymanie jej natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że sposób korzystania z nieruchomości może być ograniczony w drodze decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, do których to ustawowych przesłanek kwestionowana decyzja w ogóle się nie odnosi. Podkreślono też w odwołaniu, że lakonicznie uzasadniono w decyzji przesłanki nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i tym samym nie wykazano aby przesłanki nadania rygoru faktycznie zaistniały. Zarzucono też, iż przed wydaniem decyzji nie wyczerpano wymaganego trybu negocjacyjnego.
W piśmie uzupełniającym odwołanie pełnomocnik L. G. podkreślił okoliczność, że do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie inwestor nie dołączył dokumentów przeprowadzenia rokowań. W tym zakresie bezpodstawne jest powoływanie się na zgodę wyrażoną [...] 2000 r. w sytuacji gdy dotyczyła ona inwestycji o innych parametrach a nie obejmowała budowy kolektora sanitarnego. Uzależnienie zgody na zrealizowanie inwestycji od wypłacenia odszkodowania w kwocie [...] zł wynika z faktu, że przebieg kanalizacji zaprojektowano przez środek działki odwołującej się co znacznie obniży jej wartość. Nadto zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem treści art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, a to w sytuacji, gdy sporną inwestycję miała realizować pierwotnie Gmina R. a ostatecznie jest ona realizowana przez Spółkę której udziałowcem jest ta Gmina. W tym względzie powołano się na uchwałę NSA z dnia 19.05.2003 r. sygn. OPS 1/03 ( ONSA 2003/4/115 ).
Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 24 kpa uchylił omawianą wyżej decyzję Prezydenta miasta R. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji . Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, iż nie zostało wykazane aby zakwestionowane odwołaniem pozwolenie zostało wydane zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego – co wynika z treści art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle treści tego przepisu pozwolenie to nie mogło być wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzję o pozwoleniu na budowę, co przyjął organ I instancji. Zwrócił też Wojewoda uwagę, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przebiegu planowanej inwestycji oraz rodzaju urządzeń (kolektorów sanitarnych ) które miałyby zostać wykonane na gruncie odwołującej się. Zdaniem organu odwoławczego zasadnicze wątpliwości budzi też okoliczność czy rokowania poprzedzające wydanie pozwolenia przez organ I instancji były prowadzone przez inwestora, a to w sytuacji gdy jest nim "A" Sp. z o.o. w R. a organ I instancji powołuje się na zgodę L. G. z dnia [...] 2000 r., kiedy to inwestycję miała realizować Gmina R..
Wojewoda podzielił też stanowisko odwołującej się, że istniały w sprawie określone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa podstawy do wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta R., a to w sytuacji gdy to na rzecz Gminy R. była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pierwotna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, która dodatkowo ma być realizowana obecnie przez Spółkę, której Gmina R. jest udziałowcem. W tym względzie organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzenie postępowania przez organ podlegający wyłączeniu powoduje, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Z tego względu konieczne jest jego umorzenie. Sprawa będzie w związku z tym rozpoznana przez organ I instancji, który zostanie wyznaczony zgodnie z treścią art. 26 § 2 kpa.
Zakwestionował też organ odwoławczy podstawy nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności stojąc na stanowisku, że nie zostały wykazane w tym przedmiocie przesłanki o jakich mowa w art. 108 kpa. Przesłanki te nie mogą być też interpretowane rozszerzająco. Rygor ten został też nadany bez uwzględnienia treści art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W skardze do sądu "A" Sp. z o.o. w R. wniosło o uchylenie omówionej wyżej decyzji Wojewody [...] oraz o utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R.. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że cel publiczny inwestycji może wynikać wprost z jej zakresu i rodzaju. Taki też przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie w sytuacji gdy inwestycje miał realizować podmiot powołany do zaspokajania potrzeb zbiorowości lokalnej. W konsekwencji zostały spełnione zdaniem skarżącego "A" określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości L. G.. Pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej zostało bowiem jednocześnie wydane w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R.. Decyzja organu I instancji została też poprzedzona rokowaniami o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ustawy. Zasadnie też decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniał to znaczny stan zaawansowania robót i brak alternatywnej trasy dla kolektora sanitarnego. Nadanie rygoru było też podyktowane interesem społecznym, gdyż w takim interesie leżała budowa kolektora sanitarnego. Podkreślono nadto, że objęta zezwoleniem inwestycja została zakończona i tym samym decyzja organu I instancji wywołała nieodwracalne skutki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo podał, że postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył Starostę R. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Organ ten decyzją z dnia [...] r. [...] umorzył postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie działki L. G., od której to decyzji zostało wniesione odwołanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Skarga musiała odnieść skutek albowiem zaskarżona decyzja została wydana zdaniem Sądu z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa, które to uchylenie Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. Nawet gdyby bowiem przyjąć za uzasadnione stanowisko Wojewody, że w sprawie zachodziły określone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa podstawy do wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta R., to w żaden sposób nie można zaakceptować stanowiska, że toczące się dotychczas postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu w pierwszej instancji. W dalszym bowiem ciągu do rozpoznania pozostał wniosek "A" Sp. z o.o. w R. o wydanie mu zezwolenia opartego na treści art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdzają to zresztą dalsze czynności Wojewody, który postanowieniem z tej samej daty co zaskarżona decyzja wyznaczył do rozpatrzenia tego wniosku inny organ tj. Starostę R..
Wobec niemożności zaakceptowania zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji uchyleniu musiała ulec cała ta decyzja. Przepisy kpa nie przewidują bowiem wydania przez organ odwoławczy decyzji którą doszłoby jedynie do uchylenia objętej odwołaniem decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja podlegałaby uchyleniu również z innych względów. Przede wszystkim Sąd nie podziela stanowiska, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły określone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa podstawy do wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta R.. W literaturze zwracano bowiem uwagę, że akceptacja takiego stanowiska prowadziłaby do szeregu niedogodności organizacyjnych, a w niektórych sytuacjach wręcz do paraliżu działań organów administracji ( Jan Znamiec, Gmina jako strona jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, PiP 1994, nr 6 s.47, T. Woś, glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, Samorząd Terytorialny 2004, nr 12 s. 78-79, tenże, glosa do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1993 r., sygn.
W 3/92, PiP 1994 nr 3, s. 104). Kwestionowano też podstawy wyłączenia z art. 24 kpa
( M. Dziurda, K. Libiszewska, Wyłączeniu podlega pracownik, Rzeczpospolita
2004 r. nr 12 s-22 oraz M. Dziurda, K. Libiszewska. Decydują przepisy, nie ideologia, Rzeczpospolita 2005 nr 1. s. 12, zdaniem tych autorów prezydent gminy nie może podlegać wyłączeniu jako pracownik strony, gdyż nie jest pracownikiem gminy ).
Zdaniem Sądu nie jest też trafne powołanie się w tym względzie na uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115 ) oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23.04.2004 r. sygn. akt II SA/Ka 646/02, które to orzeczenia dotyczyły innych stanów faktycznych i prawnych. W niniejszej sprawie Gmina R. nie jest bowiem stroną postępowania. Podstaw do wyłączenia nie można zaś wywodzić jedynie z faktu że Gmina ta ma udziały w "A" Sp. z o.o. w R.. Przedsiębiorstwo to, jako osoba prawna ma bowiem odrębny byt prawny, niezależny od Gminy R..
Zdaniem Sądu bez bliższej analizy przyjął również Wojewoda, że podstawy wydania zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogły stanowić, wydane w przedmiocie objętej postępowaniem inwestycji, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę. Nie wzięto i nie rozważono bowiem szczególnej sytuacji rozpatrywanej sprawy, kiedy to do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości miało dojść nie przed ale po wydaniu pozwolenia na budowę. Zasadą jest natomiast, że pozwolenie wydawane w trybie tego przepisu ma zastępować wymagane dla uzyskania pozwolenia na budowę prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej szczególnej sytuacji możliwość ograniczenia prawa( przesłanki tego ograniczenia ) należałoby zatem ocenić według wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przecież w oparciu o obowiązujący w dacie jej wydania plan zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak podkreślić, że również organ I instancji kwestii tej nie wyjaśnił i nie omówił, w ogóle ją pominął. Trudno zatem mówić, że w ogóle rozpoznał w tym zakresie sprawę. Już tylko zatem z tego powodu uchylenie jego decyzji było zasadne. Uchylając ją powinien jednak organ odwoławczy przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a nie jak już stwierdzono, umorzyć postępowanie w I instancji.
Jakkolwiek niezrozumiałe jest stanowisko Wojewody w części dotyczącej podmiotu prowadzącego rokowania z L. G. o uzyskanie zgody na wykonanie na jej działce kanalizacji ( rokowania te były bowiem prowadzone od 2003 r. przez "A" Sp. z o.o. z R., tj. przez podmiot który zamierzał wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na ograniczenie jej praw ), to wyczerpanie tego trybu również zdaniem Sądu budzi wątpliwości.
Z treści pism "A" Sp. z o.o. w R. do L. G., w tym z pisma z dnia [...] 2004 r., sformułowanego już po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego K. H. opinii z dnia [...] 2004 r., wynikało bowiem, iż "A" to jest skłonne zaspokoić chociażby częściowo jej żądania. Po ich ostatecznym sprecyzowaniu nie poinformowało jej jednak o swoim stanowisku i jego motywach. Nie można bowiem wykluczyć, że w drodze dalszych negocjacji doszłoby do uzgodnienia w tym względzie stanowisk stron.
W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 kpa, co skutkowało uchyleniem również decyzji organu I instancji. W tej sytuacji nie obowiązywał bowiem zakaz o jakim mowa w art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej względów orzeczono o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa.
W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.
Gdyby się okazało przy ponownym rozeznaniu sprawy przez organ I instancji ( wyznaczony zgodnie z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]), że objęte wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości roboty budowlane zostały już wykonane ( co podnoszono w skardze i w odpowiedzi na skargę ), to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe będzie podlegało umorzeniu. Należy przy tym podkreślić, że umorzenie postępowania w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie stanowi przeszkody w dochodzeniu przez skarżącą roszczeń odszkodowawczych związanych z takim ograniczeniem, jeżeli do niego faktycznie doszło, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.