II SA/Gl 488/04

II SA/Gl 488/04 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Rafał Wolnik
Stanisław Nitecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Stanisław Nitecki (spr.), WSA Rafał Wolnik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 07 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej o d d a l a s k a r g ę
Uzasadnienie
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w M. decyzją
z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm./ art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej /Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm./, art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w następstwie przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli budynku mieszkalnego przy ul. [...] Nr [...] w M., nakazał M. Spółdzielni Mieszkaniowej w M.:
1. bezwzględnie przestrzegać zakazu wykonywania czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, a w szczególności:
- użytkowania instalacji i urządzeń niesprawnych technicznie lub w sposób niezgodny z przeznaczeniem albo warunkami określonymi przez producenta;
- składowania materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej służących ewakuacji lub umieszczanie przedmiotów na tych drogach w sposób zmniejszający ich szerokość albo wysokość poniżej wymaganej wartości;
- uniemożliwienie lub ograniczanie dostępu do balkoników usytuowanych po obu stronach korytarzy umożliwiających dostęp ekip ratowniczych w razie pożaru lub innego niebezpieczeństwa,
w terminie do [...] r. i przestrzegać stale; 2. wyposażyć budynek w punkty poboru wody do celów przeciwpożarowych, z zasilaniem zapewnionym przez co najmniej [...] godziny w postaci zaworów hydrantowych [...] umieszczonych na pionach nawodnionych, na wszystkich kondygnacjach budynku. Zawory hydrantowe powinny spełniać wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń w terminie do [...] r.; 3. zapewnić aby ciśnienie na zaworze hydrantowym [...], położonym najniekorzystniej ze względu na wysokość i opory hydrauliczne, dla wydajności 2,5 dm3/s nie powinno być mniejsze niż [...] Mpa w terminie do [...] r.; 4. zapewnić aby instalacja wodociągowa przeciwpożarowa była zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim zapasie wody do celów przeciwpożarowych, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej w terminie do [...] r.; 5. zapewnić aby do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynku zapewnić dodatkowy zapas wody zgromadzonej w jednym lub kilku zbiornikach zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, pierwszej kondygnacji nadziemnej lub na najwyższej kondygnacji nadziemnej, o łącznej pojemności nie mniejszej niż [...] m3 w terminie do [...] r.; 6. zapewnić aby droga pożarowa do budynku spełniała warunki techniczne określone w przepisach oraz utrzymywać ją w stanie umożliwiającym wykorzystanie drogi przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a w szczególności by: a. umożliwiała dojazd o każdej porze roku pojazdem jednostki ochrony przeciwpożarowej do budynku; b. była zakończona placem manewrowym o wymiarach co najmniej [...] m x [...] m lub w inny sposób umożliwiać dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdu bez cofania. Wymaganie to nie dotyczy końcowego odcinka drogi pożarowej o długości do [...] m; c. najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi pożarowej powinien wynosić co najmniej [...] m; d. minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić [...] m na całej długości budynku oraz na odcinku [...] m przed i za budynkiem; e. dopuszczalny nacisk na oś powinien wynosić co najmniej [...] KN; f. pomiędzy drogą i ścianą budynku nie występowały stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej [...] m lub drzewa, w terminie do [...]r. Nakazane obowiązki w punktach od 2 do 6 mogą być spełnione w inny sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że brak jest dowodów na to, iż wszystkie instalacje i urządzenia w budynku są sprawne technicznie. Instalacje suchych pionów są niesprawne, z tego powodu występuje konieczność dostosowania ich do wymagań obecnie obowiązujących przepisów dla urządzeń przeciwpożarowych, jakimi są zawory hydrantowe zamontowane na pionie nawodnionym. Nadto dodatkowym zagrożeniem budynku jest stan drogi dojazdowej, który nie odpowiada wymaganiom przepisów dotyczących dróg pożarowych, a poprowadzenie drogi o [...] m poza budynek jest konstrukcyjnie możliwe. Brak jest informacji dotyczącej odporności drogi na nacisk.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M. Spółdzielnia Mieszkaniowa w M., która wniosła odwołanie. W odwołaniu tym Spółdzielnia zakwestionowała nakazy zamieszczone w pkt od 2 do 6 i w tej części wniosła o jej uchylenie lub zmianę. W motywach odwołania wskazano, że budynek przy ul. [...]oddany został do użytku w [...] r. i wykonany został zgodnie z rozporządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego /Dz. Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44/. Zgodnie z tym aktem budynek ten był budynkiem średniowysokim, a nie wysokim, zatem niezasadne jest ustalanie warunków bezpieczeństwa dla tego budynku bez uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w czasie projektowania i oddawania do użytku tego budynku. Zdaniem odwołującej się Spółdzielni suche piony były dopuszczalne w tego typu budynkach jak kontrolowany, natomiast wykonanie instalacji wewnętrznej wodociągowej przeciwpożarowej ze zbiornikiem o pojemności nie mniejszej niż [...] m3 jest nierealne do wykonania i niemożliwe w podanym terminie. Spółdzielnia zwróciła się także o pozostawienie suchych pionów i zgodę na likwidację zaworów hydrantowych na kondygnacji od I do IX i pozostawienie ich na X i XI kondygnacji. Zwróciła się także o jednoznaczne sprecyzowanie zaleceń dotyczących drogi pożarowej.
Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia [...] r. r [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm./ w pkt 1 uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów 4, 6a, 6c, 6d, 6f; w pkt 2 uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 5 w zakresie określenia łącznej pojemności zbiorników wody do zasilania instalacji i orzekł co do istoty sprawy zmianę wartości ze [...] m3 na dopuszczalną pojemność
[...] m3; w pkt 3 utrzymał w mocy pozostałą część decyzji. W motywach decyzji wskazał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez organ pierwszej instancji podpisany został bez zastrzeżeń przez przedstawiciela Spółdzielni. Zdaniem organu odwoławczego obowiązki sformułowane w pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji sformułowane są prawidłowo i oparte na właściwych podstawach prawnych, natomiast pkt 4 został uchylony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów /§ 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. Nr 121, poz. 1138/ w budynkach wysokich nie jest możliwe zasilanie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z zewnętrznej sieci wodociągowej. Kierując się podobną motywacją organ odwoławczy dokonał zmiany pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji. Organ ten nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia propozycji odwołującej się Spółdzielni by zostawić suche piony i wyrażenia zgody na likwidację zaworów hydrantowych na kondygnacjach od pierwszej do dziewiątej i pozostawienie ich jedynie na dwóch ostatnich kondygnacjach, ponieważ przyczyniłoby się to do pogorszenia w znacznym stopniu warunków ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego budynku. W części uzasadnienia poświęconej ocenie pkt 6 decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, że wskazany szeroki zakres realizacji zadań związanych z koniecznością zapewnienia drogi pożarowej nie znajduje odzwierciedlenia w protokole ustaleń z kontroli. Z tego też powodu organ odwoławczy uchylił zadania sformułowane w punktach a/, c/ d/ i f/. Jednocześnie organ ten stwierdził brak w protokole informacji w zakresie określenia dopuszczalnego nacisku na oś, a odwoływanie się do tego, że droga jest wykorzystywana przez samochody ciężarowe jest niewystarczające, nadto organ ten zauważył, że szkic zamieszczony w protokole nie potwierdza występowania podjazdu w kształcie litery T, który umożliwia manewrowanie pojazdami jednostek ochrony przeciwpożarowej przy przedmiotowym budynku.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła M. Spółdzielnia Mieszkaniowa
w M. W skardze tej zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie treści
§ 15 ust. 3 i § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów, jak również pozostałych przepisów powołanych w zaskarżonej decyzji.
W motywach skargi wskazano, że wykonanie zbiornika o pojemności co najmniej
[...] m3 w budynku jest zdaniem Spółdzielni nierealne, ponieważ na kondygnacji podziemnej w budynku zlokalizowane są komórki lokatorskie stanowiące część przynależną do poszczególnych mieszkań. Zdaniem skarżącej Spółdzielni powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na postanowienia § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów, umożliwiającego zastosowanie rozwiązań zamiennych nie jest możliwe, gdyż dotyczy on wyłącznie § 15, § 23 oraz § 34, a zgodnie z przepisami sposób zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej jest określony w § 20 w stosunku do którego nie przewidziano stosowania rozwiązań zamiennych. Dojazdy pożarowe do budynku występują od oddania budynków do eksploatacji, a skarżąca Spółdzielnia wskazała, że brak jest podstaw prawnych domagania się od niej egzekwowania zakazu parkowania na drodze pożarowej, gdyż jest to zadanie Policji czy Straży Miejskiej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie i przywołuje analogiczną argumentację jaką zamieścił w zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi tej organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów podniesionych w skardze, otóż jego zdaniem obowiązek nałożony w pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji wynika wprost z przepisu prawa, jednocześnie organ ten wskazał, że przepisy § 15 i 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów, należy interpretować komplementarnie. Z tego powodu nałożonego obowiązku nie można traktować jako nierealnego do wykonania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stwierdzenia, że droga dojazdowa do budynku jest wykorzystywana przez samochody ciężarowe, organ ten zauważył, że złożone oświadczenie nie spełnia wymogów formalno-prawnych. Nadto droga ta nie jest zakończona wymaganym prawem placem manewrowym.
Pismem procesowym z dnia [...] r. P. R. jako uczestnik postępowania wniósł o nieuwzględnienie wniesionej skargi i zarzucił skarżącej Spółdzielni nieznajomość prawa oraz błędną jego interpretację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie mogła odnieść skutku.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, czyli pod względem zgodności z prawem wykazała, że decyzja ta nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób istotny, a tylko takie naruszenie uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi.
W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do zakresu wniesionej skargi, ponieważ Spółdzielnia zaskarża całą decyzję organu odwoławczego, jednakże organ ten rozpatrywał odwołanie Spółdzielni jedynie w odniesieniu do punktów od 2 do 6 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zatem Spółdzielnia nie wnosiła odwołania od pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji stała się decyzją ostateczną. Stwierdzenie takie znajduje umocowanie w tym, że analiza rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji pozwala uznać, że w znaczeniu formalnym jest to jedno rozstrzygnięcie, z których każde ma inną podstawę prawną i przedmiot regulacji. Oznacza to, że w odniesieniu do punktu pierwszego decyzji organu pierwszej instancji nie wyczerpane zostały środki zaskarżenia, a tym samym stosownie do postanowień art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ wniesienie skargi byłoby niedopuszczalne i jako taka skarga podlegałaby odrzuceniu. Należy zauważyć, że ani w odwołaniu, ani też w skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia nie kwestionuje postanowień zamieszczonych w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji, zatem należy przyjąć, że nie jest on przedmiotem skargi.
We wniesionej do Sądu skardze Spółdzielnia w szczególności kwestionuje tę część rozstrzygnięć organu odwoławczego, mocą których zmieniono pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji dotyczący lokalizacji w budynku zbiornika na wodę o pojemności co najmniej [...] m3 oraz pkt 6 tej decyzji odnoszący się do stanu drogi dojazdowej do przedmiotowego budynku. Natomiast w odniesieniu do pozostałych punktów zarzuty nie mają już skonkretyzowanej postaci. Z uwagi na taką konstrukcję skargi odnieść się będzie należało do każdego punktu decyzji organu pierwszej instancji odrębnie.
Sąd nie uwzględnił skargi wniesionej w stosunku do nakazu sformułowanego w pkt 2 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W nakazie tym organ ten nakazał wyposażyć budynek w punkt poboru wody do celów przeciwpożarowych z zasilaniem zapewnionym przez co najmniej dwie godziny w postaci zaworów hydrantowych [...] umieszczonych na pionach nawodnionych na wszystkich kondygnacjach budynku. Nakaz ten wynika wprost z postanowień § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów. Analogicznie sytuacja przedstawia się z nakazem sformułowanym w pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczącym zapewnienia ciśnienia na zaworze hydrantowym [...], położonym najniekorzystniej ze względu na wysokość i opory hydrauliczne, dla wydajności 2,5 dm3/s nie powinno być mniejsze niż [...] Mpa. Nakaz ten wynika wprost z treści § 18 wyżej wymienionego rozporządzenia.
Spółdzielnia w swojej skardze odnosi się do nakazu sformułowanego w pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji, a zmodyfikowanego w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, a dotyczącego zainstalowania jednego lub kilku zbiorników na wodę o łącznej pojemności nie mniejszej niż [...] m3. Strona skarżąca zarzuca organom administracji błędną interpretację postanowień § 42 powyższego rozporządzenia. Zdaniem Spółdzielni rozwiązania zamienne możliwe są do wykorzystania jedynie w sytuacjach przewidzianych treścią § 15, § 23 i § 34, natomiast nie można tego odnieść do wymogów wynikających z treści § 20 powoływanego rozporządzenia, a w tym to przepisie określa się pojemność zbiorników do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynkach wysokich i wysokościowych. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że wskazany nakaz ma swoje umocowanie w przepisie prawa, a tym samym organ odwoławczy zasadnie dokonał jego modyfikacji, ponieważ z treści § 20 ust. 3 wynika, że w budynkach do wysokości 100 m, dopuszcza się zmniejszenie pojemności zbiorników do 50 m3, tym samym organ pierwszej instancji wprowadził rozwiązanie bardziej rygorystyczne, które w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie musi być zastosowane. Kwestionowana przez Spółdzielnię możliwość wprowadzania rozwiązań zamiennych zdaniem Sądu nie znajduje umocowania w brzmieniu wskazanych przepisów i przychylić się należy do stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy. Zwrócić uwagę należy, że wskazane w
§ 42 przepisy, w stosunku do których można stosować rozwiązania zamienne odnoszą się do określonych grup rozwiązań prawnych i nie można ich wiązać tylko z tymi konkretnie wymienionymi przepisami lecz łączyć z wszystkimi, które znajdują się w danym rozdziale tego aktu prawnego.
Organ odwoławczy w pkt 1 swojego rozstrzygnięcia uchylił pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji i wskazał, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku na Spółdzielnię. Zdaniem Sądu przyjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe i znajduje umocowanie w obowiązujących regulacjach prawnych, ponieważ obowiązek taki nie wynika z treści § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów, w związku z treścią rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych /Dz. U. Nr 121, poz. 1139/.
W odniesieniu do pkt 6 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji organ odwoławczy dokonał zmian, otóż uchylił ten punkt w części dotyczącej liter a/, c/, d/ i f/, natomiast utrzymał w mocy nakazy sformułowane w literze b/ i e/.
Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to także jest prawidłowe, ponieważ wynika wprost z brzmienia § 11 ust. 6 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, które to przewidują by pożarowa droga dojazdowa do budynku była zakończona placem manewrowym o wymiarach co najmniej 20 m x 20 m lub w inny sposób umożliwiała dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdu bez cofania, a dopuszczalny nacisk na oś powinien wynosić co najmniej
100 kN. Ustalenia odnośnie braku placu manewrowego wynikają z treści protokołu pokontrolnego, a jak zasadnie podnosi organ odwoławczy okoliczność ta nie była przez przedstawiciela Spółdzielni w trakcie kontroli kwestionowana, zatem należy przyjąć, że okoliczność ta została wyjaśniona w sposób zgodny z regułami postępowania dowodowego obowiązującymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odmiennie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do udokumentowania, czy droga dojazdowa do budynku spełnia wymogi w zakresie dopuszczalnego nacisku na oś. Przyjdzie zgodzić się z organami administracji, że oświadczenie o wykorzystywaniu drogi przez samochody ciężarowe jest niewystarczające. Istota tego nakazu sprowadza się do przedstawienia przez skarżącą Spółdzielnię dokumentu potwierdzającego, że pożarowa droga dojazdowa do budynku spełnia wymogi określone w przepisach.
Skoro zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania administracyjnego stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
SJ/