II SA/Gl 486/25

II SA/Gl 486/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 20  ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. (Z.) na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 28 września 2023 r. nr LIII/1003/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 września 2023 r., Nr LIII/1003/23, Rada Miasta Tychy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 – dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.), po stwierdzeniu, że projekt nie narusza ustaleń obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy" (uchwała Nr 0150/III/40/2002 Rady Miasta Tychy z dnia 18 grudnia 2002 r. z późn. zm. – dalej: Studium), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru centrum miasta Tychy (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2023 r. poz. 7680; dalej: m.p.z.p.).
A. Z.(dalej: strona, skarżąca), działając poprzez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie:
1. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia nie są zgodne ze Studium i naruszają jego postanowienia w zakresie w jakim:
a) w Załączniku nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2023 r. na działce nr [...] wyznaczono teren PP - "teren placu publicznego" oraz w § 16 przewidziano dla tego terenu ustalenia, które przewidują jego przeznaczenie wyłącznie pod plac publiczny z dopuszczeniem ciągów pieszo-jezdnych i parkingów podziemnych oraz w § 31 ustalono, iż jest to teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, podczas gdy zgodnie ze Studium działka jw. i fragment działki [...] znajdowały się w obszarze WOH5 - obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz CU - obszary zabudowy usługowej wielofunkcyjnej intensywnej;
b) w Załączniku nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2023 r. na działce nr [...] oraz na działce nr [...] wyznaczono tereny komunikacji pieszej publicznej KP, tj. na działce [...] tereny KP5, KP6 i KP4 oraz na działce [...] teren KP5, a także w § 22 ustalono dla tego terenu wyłącznie przeznaczenie pod ciągi piesze z dopuszczeniem ciągów pieszo-jezdnych oraz z dopuszczeniem zieleni urządzonej, zadaszenia, parkingów podziemnych oraz w § 31 ustalono, iż są to tereny inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, podczas gdy zgodnie ze Studium z 2020 r. działka [...] i fragment działki [...] znajdowały się w obszarze WOH5 - obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz CU - obszary zabudowy usługowej i wielofunkcyjnej intensywnej;
c) w Załączniku nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2023 r. część al. [...] na odcinku pomiędzy rondem [...] a rondem [...], tj. od ul. [...] do ul. [...] przeznaczono na zabudowę wielofunkcyjną U/MW1 - U/MW6 oraz U/MW8-U/MW11 oraz ZP2, pomimo tego, że zgodnie ze Studium z 2020 r. cały ten teren został przeznaczony pod drogę publiczną KDG;
2. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego, wyrażające się w dowolnym, nieuzasadnionym nadaniu istotniej części nieruchomości skarżącej przeznaczenia PP - "teren placu publicznego", KP4-KP6 - "tereny komunikacji pieszej publicznej", ZP2 – "Tereny zieleni urządzonej", przewidujących na terenie istotnej części działek skarżącej terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - placu publicznego, terenów komunikacji pieszej publicznej oraz terenu zieleni urządzonej, co skutkuje brakiem możliwości zabudowania i zagospodarowania znacznej części nieruchomości skarżącej na cel inny niż inwestycje celu publicznego, a także utrudnione jest korzystne zagospodarowanie tych fragmentów nieruchomości dla których ustalono przeznaczenie "teren zabudowy wielofunkcyjnej intensywnej", co świadczy o niewłaściwym wyważeniu interesu publicznego nad interesem prywatnym i skutkuje nadmiernym oraz nieproporcjonalnym ograniczeniem uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości i prawem do jej zabudowy;
3. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., poprzez nadmierne, nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej i prawa zabudowy nieruchomości, tj. działek [...] i [...] , wyrażające się w ustaleniu dla nich przeznaczenia PP - "teren placu publicznego", KP4-KP6 - "tereny komunikacji pieszej publicznej", ZP2 - "Tereny zieleni urządzonej", przewidujących na terenie istotnej części działek skarżącej terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - placu publicznego, terenów komunikacji pieszej publicznej oraz terenu zieleni urządzonej, co skutkuje brakiem możliwości zabudowania i zagospodarowania znacznej części nieruchomości na cel inny niż inwestycje celu publicznego, a także utrudnione jest korzystne zagospodarowanie tych fragmentów nieruchomości, dla których ustalono przeznaczenie "teren zabudowy wielofunkcyjnej intensywnej", podczas gdy te inwestycje celu publicznego mogłyby być realizowane na nieruchomościach stanowiących własność Gminy lub spółek gminnych, a w szczególności plac publiczny oraz ciągi piesze publiczne mogłyby zostać zrealizowane w całości na działce nr [...] albo też ciągi piesze mogłyby zostać wyznaczone w taki sposób, aby w mniejszym stopniu została ograniczona możliwość zabudowy terenów znajdujących się pomiędzy liniami rozgraniczającymi, tj. terenów oznaczonych jako UC/MW5, UC/MW6 oraz UC/MW7, a zatem możliwa była realizacja interesu publicznego w inny sposób i z mniej drastyczną ingerencją w prawo własności skarżącej, a przy tym z poszanowaniem zasady proporcjonalności;
4. art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z póżn. zm., dalej: Konstytucja RP), gdyż wyżej wskazane postanowienia skarżonej uchwały ograniczają przysługujące skarżącej prawo własności w sposób nieproporcjonalny, ograniczają istotę wolności i prawa własności, docelowo zakładając brak możliwości korzystania przez nią z nieruchomości w dotychczasowy sposób, docelowe wywłaszczenie, a już od chwili wejścia zaskarżonej uchwały w życie uniemożliwiają prowadzenie jakichkolwiek inwestycji na istotnej części nieruchomości, a to z uwagi na ustalenie dla nich przeznaczenia PP - "teren placu publicznego", KP4-KP6 - "tereny komunikacji pieszej publicznej", ZP2 - "Tereny zieleni urządzonej", a ponadto utrudnione jest korzystne zagospodarowanie tych fragmentów nieruchomości, dla których ustalono przeznaczenie "teren zabudowy wielofunkcyjnej intensywnej";
5. art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego skarżącej, niedokonanie faktycznego wyważania interesu właścicielki nieruchomości oraz interesu publicznego, a także zastosowanie nieproporcjonalnych środków, o których mowa w poprzedzających zarzutach;
6. art. 3 pkt 10 u.p.z.p., poprzez uznanie tzw. Osi Zielonej za dobro kultury współczesnej oraz objęcie ochroną na podstawie skarżonej uchwały terenów oznaczonych jako tzw. Oś Zielona - dobro kultury współczesnej (§ 27 ust. 1 skarżonej uchwały);
7. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.; dalej: w.t.) oraz art. 94 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez zdefiniowanie wysokości zabudowy wraz ze sposobem jej mierzenia (§ 5 pkt 7 skarżonej uchwały) w sprzeczności z definicją wysokości budynku wynikającą z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
8. art. 17 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, która zawiera informacje wprowadzające w błąd oraz pomija informacje, które powinny się w niej znaleźć, aby można było mówić o tym, że uchwalenie planu zostało poprzedzone sporządzeniem oraz przedstawieniem prognozy skutków finansowych uchwalenia planu.
Na tej podstawie wniesiono o:
1) stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości;
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
3) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r., sygn. akt. [...], na okoliczność tego, że nieruchomości skarżącej, również zgodnie z zamysłem Miasta Tychy, miały być przeznaczone na budowę centrum handlowego (Gmina Tychy przez wiele lat prowadziła ze skarżącą oraz ze spółkami z [...] rozmowy dotyczące realizacji tej inwestycji) oraz na okoliczność nadużycia przez Gminę Tychy władztwa planistycznego, a także niedokonanie właściwego wyważania interesu publicznego i interesu prywatnego skarżącej.
W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest właścicielką ww. nieruchomości. Ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Doszło do naruszenia zasady ochrony własności prywatnej i zasady proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazano m. in., że skarżąca jest właścicielką działek jw. Skarżąca wybiórczo odniosła się do ustaleń Studium. Powołuje się wyłącznie na rysunek Studium, na którym widnieje kierunek zagospodarowania o symbolu CU, lecz nie odniosła go do zapisów części tekstowej. W szczególności pomija się całkowicie ustalenia ogólne kierunków i wskaźników zagospodarowania terenów. Oprócz dopuszczalnych kierunków przeznaczenia określonych dla poszczególnych obszarów, we wszystkich obszarach dopuszczalne kierunki przeznaczenia obejmują - zależnie od potrzeb: drogi publiczne lokalne i dojazdowe, drogi wewnętrzne, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, w tym łączności publicznej, obiekty i urządzenia służące: utrzymaniu porządku i czystości w gminie, ochronie środowiska i zdrowia ludzi, gospodarce wodnej i ochronie przed powodzią, bezpieczeństwu i obronności państwa oraz bezpieczeństwu publicznemu, ścieżki piesze i rowerowe. § 7 pkt 2 Studium określa dopuszczalny zakres i ograniczenia zmian przeznaczenia terenów oraz wytyczne ich określania w miejscowych planach, które znajdują swoje odzwierciedlenie w skarżonym planie. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów mogą obejmować następujące cele: a) zabudowa mieszkaniowo-usługowa, b) zabudowa wielofunkcyjna, c) place publiczne. Obszary CU (zabudowa usługowa i wielofunkcyjna intensywna) mogą zatem obejmować place publiczne. W skarżonym planie określono wymagania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, poprzez uściślenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, w tym określono m. in. zasady kształtowania przestrzeni publicznych. Przeznaczenie niewielkiej części działki nr [...] na fragment placu publicznego (PP) oraz niektóre części publicznych ciągów pieszych (KP4-KP6) jest zgodne z powyższymi ustaleniami. Place publiczne i infrastruktura piesza są integralną częścią wielofunkcyjnej przestrzeni miejskiej. Ich brak prowadzi do osłabienia roli centrum miasta, jako miejsca integrującego mieszkańców i użytkowników z zewnątrz. Zastąpienie ich pojedynczym budynkiem handlowym zaburzyłoby obecną pieszą dostępność i bliskość usług, co utrudniłoby wygodne poruszanie się, osłabiłoby więzi społeczne i ograniczyłoby atrakcyjność przestrzeni.
Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 10 lipca 2025 r. nie zgodził się z argumentami odpowiedzi na skargę i podtrzymał swe zarzuty. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z kopii pisma Prezydenta Miasta z 10 stycznia 2025 r. na okoliczność, że Gmina nie ma zamiaru zrekompensowania skarżącej utraty nieruchomości i dąży do przeprowadzenia zmiany nieruchomości skarżącej na inną nieruchomość gminną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego.
Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).
Skarżąca jest właścicielką ww. nieruchomości objętych zapisami m.p.z.p. Skarżąca wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jednak tylko w zakresie swej własności. W zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować ww. akt.
Skarga oceniana w ww. zakresie jest jednak nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że jej przedmiotem są zapisy m.p.z.p., a nie Studium, zatem poszczególne jego uregulowania wkraczające w sferę własności skarżącej nie mogą być tu rozpoznane. Wykraczają bowiem poza zakres sprawy.
Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi obliguje Sąd do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola ta dotyczy zarówno poszanowania przez organ uchwałodawczy przepisów regulujących tryb uchwalenia tego aktu, jak i w zakresie materialno - prawnej prawidłowości jego postanowień. Oceny, czy zaskarżony plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 4 w związku z art. 101 ust. 4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu poprzednim, adekwatnym do okresu procedowania skarżonego aktu) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Występujące w powołanym przepisie pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (inaczej zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie lokalny prawodawca nie naruszył ani trybu ani zasad sporządzenia planu miejscowego w jakimkolwiek stopniu, który by nakazywał stwierdzenie nieważności aktu uchwałodawczego.
Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do "(...) uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15).
Jak ustalono, skarżąca jest właścicielką działek jw. Zostały one objęte w planie miejscowym symbolami PP - "teren placu publicznego", KP4-KP6 - "tereny komunikacji pieszej publicznej", ZP2 – "Tereny zieleni urządzonej" (§ 6 pkt 4, 5, 11 m.p.z.p.).
W Studium przedmiotowe działki objęte zostały: jednostką planistyczną CU (zabudowa usługowa i wielofunkcyjna intensywna) oraz WOH5 – obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Nie można jednak koncentrować się na wybranych zapisach Studium, zawłaszcza tylko części graficznej, pomijając inne. Należy także uwzględnić ustalenia ogólne kierunków i wskaźników zagospodarowania terenów (strony 104-105 Studium; dostępne wraz z wykazem zmian pod adresem: https://bip.umtychy.pl/zagospodarowanie-przestrzenne/studium-uwarunkowan/1674). W punkcie 6 na stronie 104 Studium wskazano, że oprócz dopuszczalnych kierunków przeznaczenia określonych dla poszczególnych obszarów, we wszystkich obszarach dopuszczalne kierunki przeznaczenia obejmują - zależnie od potrzeb – m. in. drogi publiczne lokalne i dojazdowe; drogi wewnętrzne; obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, w tym łączności publicznej; obiekty i urządzenia służące: utrzymaniu porządku i czystości w gminie, ochronie środowiska i zdrowia ludzi, gospodarce wodnej i ochronie przed powodzią, bezpieczeństwu i obronności państwa oraz bezpieczeństwu publicznemu; zabudowę zamieszkania zbiorowego, obiekty i urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych; ścieżki piesze i rowerowe; tereny zieleni; wody powierzchniowe; budynki i budowle rolnicze w obrębie istniejących gospodarstw rolnych; obiekty zaplecza administracyjnego i socjalnego.
Co więcej, w punkcie II.4. na s. 104 Studium wskazano, że "Kierunki przeznaczenia terenów określone w studium dla poszczególnych obszarów nie stanowią gwarancji przeznaczenia działki budowlanej lub terenu na te cele w miejscowym planie."
§ 7 pkt 2 Części B Studium (s. 118) określa dopuszczalny zakres i ograniczenia zmian przeznaczenia terenów oraz wytyczne ich określania w miejscowych planach, które znajdują swoje odzwierciedlenie w skarżonym planie. Studium stwierdza tam bowiem, że "Na zasadach określonych w miejscowym planie, dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów mogą obejmować następujące cele: a) zabudowa mieszkaniowo-usługowa, b) zabudowa wielofunkcyjna, c) place publiczne."
Na terenach miejskich, głównie zabudowanych, w centrach miast, ciągi piesze, place publiczne i zieleń są niezbędnym elementem krajobrazu. Nie jest bowiem możliwe zabudowanie każdego metra powierzchni. Konieczne jest zapewnienie np. korytarzy wentylacyjnych, komunikacyjnych, miejsc wypoczynku, rekreacji, itp. Jest to zgodne z zasadami planowania przestrzennego i ma umocowanie nie tylko w Konstytucji RP, ale i w ustawach zwykłych, w tym u.p.z.p. (np. jej art. 1 ust. 2 pkt 1 – 15, poprzednio 1 – 13).
W Studium przewidziano wiele miejsc mogących być potencjalnie wykorzystanych w planach miejscowych pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (WOH1....WOH5...WOH10). Organ uchwałodawczy może spośród dopuszczalnych przeznaczeń wybrać te, które w konkretnymi miejscu, uwzględniając uwarunkowania sąsiedztwa, będą najlepiej wpisywały się w koncepcję przestrzenną miasta. Studium zatem nie dawało żadnej gwarancji, że tereny CU i WOH5 będą miały podobne przeznaczenie w planie miejscowym. Była to jedynie możliwość, z której skarżąca nie może wywodzić roszczenia.
W piśmie z dnia 10 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącej dostrzega, iż "Skarżąca ma świadomość, że nadanie części jej nieruchomości przeznaczenia PP oraz KP teoretycznie było możliwe, ponieważ postanowienia Studium przewidywały dopuszczenie takiego przeznaczenia w określonych warunkach" (s. 2 pisma). Stwierdza się jednak dowolność rozwiązań planistycznych, nieproporcjonalność działań i brak wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnego.
Trzeba jednak zauważyć (co organ wykazuje w odpowiedzi na skargę), że teren placu publicznego (PP) został wyznaczony w ponad 80 % na gruntach spółki gminnej. Fragment placu publicznego na gruntach skarżącej stanowi stosunkowo niewielki procent powierzchni jej nieruchomości (jak wyliczył organ ok. 2,7 %). Powierzchnia terenów komunikacji pieszej publicznej (KP4-KP6) zajmuje ok. 7,6 % powierzchni nieruchomości skarżącej. Nadal posiada dużą ilość terenów, które mogą zostać zainwestowane zgodnie z przeznaczeniem UC/MW.
Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie m.p.z.p. nie może przy tym dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19).
Organ uchwałodawczy wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu planu. Wersja uchwalona została opublikowana wymaganej formie.
Skarżąca, jak wskazał organ (s. 21 odpowiedzi na skargę), nigdy formalnie nie włączyła się w tok procedury planistycznej, tj. w zakresie wniosków lub uwag do projektu planu, czy dyskusji publicznej. Korespondencja wymieniana z przedstawicielami [...] , jak i spotkania były formą wyważania interesów, a brak uwag formalnych od skarżącej świadczy o jej ówczesnej bierności. Procedura planistyczna była jawna. Projekt skarżonego planu wyłożono do publicznego wglądu. W toku procedury planistycznej odbyła się dyskusja publiczna a osoby zainteresowane miały możliwość składania formalnych uwag do 1 września 2023 r.
Skarżąca nie wykazała, by naruszały jej interes prawny ustalenia w zakresie tzw. Osi Zielonej. W Studium na s. 19 wskazuje się, że "Charakterystycznym elementem kompozycji urbanistycznej jest tzw. Oś Zielona - pasmo terenów zieleni o szerokości około 50 m z ciągami spacerowymi (...)". Jest ona wskazana jako jedno z dóbr kultury współczesnej (s. 25 Studium). Studium w rozdziale III (s. 140 i nast.) przewiduje jednocześnie ochronę dziedzictwa kulturowego i ochronę dóbr kultury współczesnej, w tym obszarów o wartości urbanistycznej. Oś Zielona, jako element kompozycji przestrzennej Tychów, mieści się w tej kategorii, co jest zgodne z art. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Organ uchwałodawczy nie mógł naruszyć art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. oraz § 6 w.t., bowiem podstawą wydania zaskarżonej uchwały była u.p.z.p., wprowadzająca konkretne wymagania i uprawnienia dla prawodawcy miejscowego. Przywołane w skardze regulacje budowalne i definicje wprowadzane na potrzeby stosowania tych ustaw nie mają bezpośredniego przełożenia na treść ww. aktu prawa miejscowego.
Nie naruszono także art. 17 pkt 5 u.p.z.p. (w brzmieniu z okresu prowadzenia procedury planistycznej), poprzez rzekomo wadliwe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Na stronie 16 prognozy zawarto literalne wskazanie, że odszkodowania, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. są przewidziane. Analiza kosztów związanych z przeznaczeniem fragmentów nieruchomości skarżącej na tereny PP, KP4, KP5 i KP6 w prognozie znalazła się w punkcie 11. Póki co problem wypłaty odszkodowań bądź wykupu nieruchomości ma charakter abstrakcyjny, a nie realny i jest co najwyżej kwestią przyszłości.
Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia 10 lipca 2025 r. wskazać należy, że "sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Spory własnościowe i kwestie przyszłościowe, np. odszkodowawcze oraz czy nieruchomości skarżącej zostaną wykupione przez Gminę, czy nie, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wykracza to bowiem poza "aktualność" i "realność" interesu prawnego skarżącej, które mogą być podstawą skargi.
Również wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r., o którym mowa w skardze, nie ma znaczenia dla oceny legalności ww. uchwały, bowiem sąd powszechny nie ma kompetencji, by dokonywać tego rodzaju ocen. Przywołany wyrok zapadł przed uchwaleniem kontrolowanego obecnie aktu. Podstawa prawna ww. orzeczenia Sądu powszechnego była zupełnie inna.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 3, 2 pkt 1 i 10, 3 ust. 1, 4 ust. 1, 6 ust. 1 i 2 pkt 1, 15 ust. 1, 20 ust. 1, 28 ust. 1 u.p.z.p., 7 ust. 2 pkt 1 p.b., § 6 w.t., art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.