II SA/Gl 481/23

II SA/Gl 481/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1851
art. 16 ust. 10
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 lutego 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/59/2023/623 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 6 grudnia 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 listopada 2022 r. Inspektor Wojewódzki w Wydziale Rodziny i Polityki Społecznej Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach zawiadomił R. B. (dalej: "skarżąca"), że w trybie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1577, zwanej dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci"), z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia, czy wypłacone na pierwszego dziecko skarżącej - syna P.B., w okresie od 1 do 31 marca 2017 r., świadczenie wychowawcze jest nienależnie pobrane.
Wojewoda Śląski w Katowicach (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., nr [...] uznał wypłacone skarżącej we wskazanym okresie świadczenie wychowawcze, w wysokości 500,00 zł., za nienależnie pobrane oraz zobowiązał do jego zwrotu na wskazany rachunek bankowy, w terminie 30 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. W uzasadnieniu decyzji powołał się na treść art. 11 ust. 2 ustawy i fakt prowadzenia przez ojca dziecka własnej działalności gospodarczej na terenie [...] , co uprawnia do zastosowania w okresie od 1 lutego do 31 marca 2017 r. przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wywiódł, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, tj. w dniu 2 lutego 2017 r. była pouczona o obowiązku poinformowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, zarówno co do składu liczby członków rodziny, jak i nabycia dochodu w postaci prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 stycznia 2017 r., co uczyniła dopiero w dniu 10 kwietnia 2017 r., zatem naruszyła art. 20 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy.
W odwołaniu z dnia 29 grudnia 2022 r. skarżąca podała, że od początku informowała pracowników pomocy społecznej o swojej sytuacji życiowej i majątkowej. Domagała się uchylenia decyzji organ I instancji i umorzenia postępowania, chociażby z tego powodu, że od pobrania świadczenia wychowawczego minęło już 5 lat.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia 3 lutego 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/59/2023/623, po zapoznaniu się z odwołaniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 6 grudnia 2022 r. Zdaniem SKO, skarżąca składając w dniu 02.02.2017 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego podpisała zobowiązanie do niezwłocznego poinformowania podmiotu realizującego wypłatę świadczenia wychowawczego o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Również w tym wniosku oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami uprawniającymi do przyznania świadczenia wychowawczego. Ponadto, w treści decyzji z dnia 28.02.2017 r. przyznającej skarżącej świadczenie, została pouczona o konieczności niezwłocznego poinformowania organu wypłacającego świadczenie wychowawcze w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy i pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W tym okresie ojciec dziecka – T. B. prowadził na terenie [...] własną działalność gospodarczą i tego powodu od dnia 1 lutego do dnia 31 marca 2017 r. w sprawie skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o czym skarżącą poinformował organ I instancji. Organ I instancji informacją z dnia 05.10.2022 r., nr [...] przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na syna – P. B., w okresie od 1 do 18 lutego 2017 r., a odrębną ostateczną decyzją z dnia 14.10.2022 r., nr [...] odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na syna – P. B., w okresie od 01.03.2017 r. do 31.03.2017 r. Zatem prawidłowo, decyzją z dnia 12.08.2022 r., nr[...] , organ I instancji uchylił decyzję z dnia 26.04.2016 r., zmienioną decyzją z dnia 28.02.2017 r., przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na synów – P. B. i D. B., za okres od 01.04.2016 r. do 30.09.2017 r., w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji SKO uznało, iż skarżąca zamieszkiwała wraz z synami na terenie Polski, gdzie uprawniona była do zasiłku dla osób bezrobotnych. W zakresie osiągniętego z tego powodu dochodu wywiodło, iż skarżąca miała świadomość, że jej obowiązkiem było niezwłocznie zgłosić fakt nabycia prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych oraz wykazania dochodu uzyskanego z tego tytułu. Skarżąca jednak dopiero w dniu 10.04.2017 r. poinformowała o nabyciu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych na terenie Polski oraz wyraziła zgodę na uchylenie już od dnia 03.01.2017 r. decyzji w części dotyczącej przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - syna P. B. Skarżąca, zdaniem SKO, nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze na syna – P. B., za miesiąc marzec 2017 r., bowiem zostało ono wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie jego wypłaty (por. art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy). Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji po upływie terminu przedawnienia należności wyjaśniło, iż zgodnie z treścią art. 25 ust. 6 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w 2017 r., decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Zatem nie ma racji skarżąca, powołując się na treść art. 25 ust. 6 ustawy w brzmieniu aktualnie obowiązującym.
Skarżąca w osobistej skardze zaznaczyła, że nie może się zgodzić z obowiązkiem zwrotu świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie po upływie 5 lat od jego wypłaty. Jej zdaniem, stan faktyczny był znany pracownikom pomocy społecznej, zatem do opóźnienia skutkującego odsetkami, przyczynił się organ I instancji, jak również organ II instancji, poprzez zastosowanie przepisu nieobowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1981) w ustawie z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wyraz 10 lat zastąpiono wyrazem 2 lata, zatem w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji terminem wiążącym jest termin 2 lata. Z tego powodu domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z uwagi na fakt, że w sprawie bezspornie ustalono, że mimo stosownego pouczenia skarżąca, nie poinformowała o zmianach wpływających na prawo do świadczenia wychowawczego, stąd też organ I instancji prawidłowo uznał pobrane przez nią w miesiącu marcu 2017 r. świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązał do jego zwrotu wraz z odsetkami.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zaprecentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Zważyć na wstępie należy, iż organ administracji prowadzący każde postępowanie administracyjne jest obowiązany w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz ma dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, jak też jaki ma wpływ na przyznane stronie uprawnienia. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty stanowią materiał dowodowy niezbędny do wydania i poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu powinien również wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania skarżącej spornego świadczenia wychowawczego za miesiąc marzec 2017 r.
Zgodnie z treścią art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek osób uprawnionych (art. 13 ust. 1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 2 i 3). W myśl art. 5 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00-zł. miesięcznie na dziecko w rodzinie (ust. 1). Jednak na pierwsze dziecko tylko wówczas, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00-zł., a gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 1 200,00-zł. (ust. 3 i 4). Ustawodawca uzależniając prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od spełnienia wskazanego wyżej kryterium dochodowego zawarł w ustawie definicje nie tylko rodziny, ale też dochodu na osobę w rodzinie, dochodu uzyskanego, dochodu utraconego oraz odesłał w zakresie definicji "dochodu" do ustawy z dnia 28 listopada 2018 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2220), w związku z brzmieniem art. 2 pkt 1 i 2 ustawy, a także z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu (art. 7 ustawy). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego i ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego (art. 18 ust. 1 ustawy).
W tym miejscu należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. P 6/17 (OTK-A 2018/72) wskazał m.in., że brak unormowania w kwestionowanej ustawie 500+ mechanizmu pozwalającego na otrzymanie chociażby częściowego świadczenia wychowawczego na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie w sytuacji przekroczenia progu dochodowego jest intencjonalnym i uzasadnionym działaniem ustawodawcy. Celem ustawy 500+ było bowiem wprowadzenie do systemu prawnego nowego świadczenia wychowawczego kierowanego do rodzin wychowujących dzieci. Z założenia świadczenie to miało służyć pomocy ekonomicznej rodzinom wychowującym więcej niż jedno dziecko oraz wspieraniu podejmowania decyzji prorodzinnych wobec zapaści demograficznej. Natomiast w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy 500+ wskazano, iż projektowane rozwiązania prawne oddają pośredni cel całej regulacji, którym jest potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów. Dodatkowo, dla rodzin niżej uposażonych, zbliżających się do wartości minimum socjalnego, wprowadzono, poprzez kryterium dochodowe, możliwość otrzymania świadczenia wychowawczego nawet na pierwsze dziecko (druk sejmowy nr 216/VIII kadencja). Powyższa argumentacja jest wywodzona z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, którym umorzono postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 889/16), i jako takie postanowienie to nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Bardziej istotne jest jednak to, że omawiane postanowienie wydane zostało przed nowelizacją ustawy 500+, która została dokonana ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924) i weszła w życie z dniem 1 lipca 2019 r. Zasadniczą kwestią, która uległa zmianie jest przyznanie prawa do świadczenia 500+ również na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie niezależnie od uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie legislacyjne powoduje, że przywołana wyżej argumentacja mająca uzasadniać powody, jakimi kierował się ustawodawca ograniczając prawo do tego świadczenia w stosunku do pierwszego dziecka, całkowicie straciła swoją aktualność.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pobrane przez skarżącą w okresie od dnia 1 do dnia 30 marca 2017 r. świadczenie wychowawcze na pierwszego syna należy uznać za (podlegające zwrotowi) świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu przepisów omawianej ustawy.
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie uwzględniły rzeczywistej sytuacji skarżącej, która jest po rozwodzie i stąd w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. L. 200 z 7 czerwca 2004 r.), z powodu przebywania ojca dzieci skarżącej w [...] i tam prowadzenia działalności gospodarczej.
Tymczasem dwaj synowie przebywali wraz ze skarżącą na terytorium Polski i stanowili rodzinę trzyosobową. Organy nie wykazały również, że występuje sytuacja konkurujących ze sobą uprawnień, kiedy to pobranie świadczenia wychowawczego przez jedną osobę rzutuje na uprawnienia innej osoby w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1929/21 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 28/22). Dodatkowo, w oparciu o posiadane dokumenty i informacje podane przez skarżącą, nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.
Zaniechanie poczynienia koniecznych ustaleń dowodowych nie zasługuje na aprobatę i prowadzi do wniosku, że w uzasadnieniu decyzji zarówno organ I instancji, jak również SKO w sposób niedostateczny wykazały, iż wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakazuje uznać, iż nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wobec treści odwołania, jak również podniesionych później takich samych zarzutów skargi.
Organy nie zbadały należycie, czy przedmiotowe świadczenie zostało przez skarżącą "nienależnie pobrane" w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, który to przepis został powołany w decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji SKO.
Stosownie do treści art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy (w brzmieniu na dzień wydania decyzji przyznającej skarżącej świadczenie wychowawcze) za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania.
W świetle powołanej regulacji uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga zaistnienia dwu przesłanek: po pierwsze - świadczenie zostało wypłacone; po drugie - zaistniały okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia albo wstrzymania wypłaty, przy czym jednocześnie osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Treść art. 25 ust. 3 ustawy natomiast wskazuje, że od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie.
Zwrócić przy tym należy uwagę na treść art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że ustawy reguluje obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, co jest czym innym niż świadczenie nienależne. Należy rozróżnić te dwa pojęcia. Nienależne świadczenie jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi, gdy zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy ta podstawa odpadła. W przypadku nienależnie pobranego świadczenia chodzi o świadomość jego pobierania mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia lub zmniejszenie wysokości przysługującego świadczenia albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części. W tym zakresie organy winny kierować się zasadami postępowania, wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy wydały decyzje przedwcześnie, bowiem w tym zakresie nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy skarżąca w sposób dla niej zrozumiały została zapoznana z pouczeniem o braku prawa do świadczenia i konsekwencjami wynikającymi z faktu niezastosowania się do jego treści.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że skuteczne pouczenie to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia - winno być ono jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nieposiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot świadczenia, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń, musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nieodnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt I OSK 762/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 329/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 556/17).
W konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest, czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3175/15).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że na formularzu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, który skarżąca wypełniła i podpisała w dniu 2 lutego 2017 r., w części II wniosku zatytułowanej "Oświadczenia dotyczące ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko" wskazano m.in., że: "W przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w szczególności zaistnienia okoliczności dotyczących uzyskania dochodu lub wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym związanych z koniecznością ponownego ustalenia prawa do tego świadczenia na podstawie art. 7 ust. 1-4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach gminny organ właściwy realizujący świadczenia wychowawcze. W dalszej zaś części pouczenia wskazano, że: "Niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.": (cytat). Dodatkowo zawarto też adnotację, że : "Obowiązek informowania o zmianach w sytuacji dochodowej rodziny, w szczególności uzyskania dochodu, dotyczy wyłącznie osób ubiegających się/otrzymujących świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko.".
Organ I instancji w pouczeniu nie powołał wówczas obowiązującej treści art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. W tej sytuacji oceniając wymogi, jakim powinno odpowiadać prawidłowe pouczenie, uznać należy, że organ nie sprostał temu obowiązkowi w przedmiotowej sprawie, skarżąca nie została bowiem w pełni pouczona o tym, kiedy winna poinformować organ o zmianie sytuacji dochodowej. Wprawdzie z akt administracyjnych wynika, że skarżąca poświadczyła, że zapoznała się z pouczeniem, które znajduje się we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, jednak wskazać należy, że pouczenie to jest bardzo obszerne, zawiera bardzo dużo powołanych przepisów prawnych i po podpisaniu przez skarżącej pozostawione zostało w aktach sprawy. Zatem skarżąca z całą pewnością nie miała możliwości, żeby właściwie zapoznać się z tak skomplikowanym pouczeniem, a tym bardziej odnieść to pouczenie w sposób prawidłowy do przyszłej sytuacji życiowej, tak by należycie ocenić skutki związane z uzyskaniem zasiłku dla bezrobotnych. W związku z tym należało stwierdzić, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niezbędnego dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe uchybienie związane było z dokonaną przez organy błędną wykładnią pojęcia świadczenia nienależnie pobranego.
Przesłanka nienależnie pobranego świadczenie wychowawczego nie ma charakteru jednorodnego, który pozwoliłby na automatyczne przyjęcie, że w każdej sytuacji będzie się ona odnosiła do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze co do tego, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane, albo że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r. sygn. akt I OSK 540/21). Jednocześnie organy obu instancji zatraciły cel regulacji, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Nacisk ustawodawcy położony jest na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci.
Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia: 29 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 57/23 i 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 232/23).
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 25 ust. 6 ustawy, trzeba dostrzec, że w jego brzmieniu obowiązującym w 2017 r., decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Zatem nie ma racji skarżąca, powołując się na treść art. 25 ust. 6 ustawy w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Jest zatem możliwe orzekanie o uznaniu wypłaconych świadczeń wychowawczych za świadczenia nienależnie i określenie zasady ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania oraz odniosą się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. (por. art. 153 p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.