II SA/GL 477/25

II SA/Gl 477/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2057
art. 4
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi O. Z na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 31 stycznia 2025 r. nr 7.2025, WPZ.5290.2.2025.MO w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 stycznia 2025 r., nr 7.2025, znak WPZ.5290.2.2025.MO Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach (dalej "ŚKWPSP" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy w całości decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. (dalej "KMPSP" lub "Organ I instancji") z 4 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
KMPSP, w związku ze stwierdzonymi w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych uchybieniami z zakresu ochrony przeciwpożarowej, nakazał O. Z. (dalej "Skarżący"), jako zarządcy nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., usunąć materiały palne z dróg komunikacji ogólnej służących celom ewakuacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w S.. Termin wykonania obowiązku ustalono na 31 stycznia 2025 r.
Podstawę prawną decyzji Organu I instancji stanowił przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1443 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że ustalenia z czynności kontrolno-rozpoznawczych wykazały, że na drogach komunikacji ogólnej służących celom ewakuacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym składowane są materiały palne. Składowanie materiałów palnych na drogach komunikacji służących celom ewakuacji w sposób bezpośredni zagraża możliwością powstania pożaru i jego rozprzestrzenienia. Wykonanie obowiązku jest spełnieniem wprost naruszonego przepisu w sprawie dróg pożarowych, co w najprostszy sposób doprowadza budynek do stanu zgodnego z prawem w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Wyznaczając termin realizacji obowiązku kierowano się interesem społecznym, dotyczącym dopuszczalnej tolerancji czasowej trwania nieprawidłowości oraz słusznym interesem strony, z którego wynika realna możliwość wykonania koniecznych prac, tj. wykonalnością decyzji. Organ I instancji podkreślił, że w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania Skarżący nie wnosił uwag co do jego przebiegu, nie składał również dodatkowych informacji i żądań.
W odwołaniu od decyzji Skarżący zarzucił, że nie powinien być adresatem decyzji i nałożonych na jej podstawie obowiązków, gdyż budynek stanowi własność osób tworzących wspólnotę mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w S.. Zatem doszło do nałożenia obowiązków na podmiot, który nie jest ani właścicielem nieruchomości ani jej zarządcą czy użytkownikiem. Skarżący nie jest zatem żadnym z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 188; dalej "u.o.p.") – jest jedynie administratorem nieruchomości. Nadto Skarżący zarzucił Organowi I instancji nierozpatrzenie w sposób wszechstronny i wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny w sposób dowolny. Wskazał, że z treści umowy o administrowanie zawartej pomiędzy nim a wspólnotą mieszkaniową wynika, że wspólnota powierzyła mu administrowanie nieruchomością, a nie przekazała funkcji zarządcy w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali.
Zaskarżoną obecnie decyzją ŚKWPSP utrzymał w mocy decyzję KMPSP uznając, że odwołanie Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w sprawie. ŚKWPSP wskazał, że ustalenia podjęte po czynnościach kontrolnych stanowiły wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania. W skontrolowanym budynku zaliczonym do kategorii zagrożenia ludzi ZLIV składowane są materiały palne na korytarzach ewakuacyjnych oraz umieszczone są przedmioty nadmiernie zmniejszające szerokość występujących przejść. Nałożony obowiązek został prawidłowo określony na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 1a u.o.p. Konieczność realizacji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa nie tylko na właścicielu, ale w sytuacji gdy właściciel nie włada budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem - także na zarządcy, użytkowniku oraz na podmiocie faktycznie władającym. Z treści umowy o administrowanie zawartej [...] 2014 r. wynika, że jest to typowa umowa na zarządzanie nieruchomością. Z § 8, § 9, § 16 ust. 2 i § 22 umowy wynika zaś, że realizacja obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej mieści się w obowiązku realizacji bieżących spraw związanych z eksploatacją i robotami konserwacyjnymi w budynku, techniczną obsługą obiektów i zasobów lokalowych stanowiących część wspólną nieruchomości. Prawidłowo zatem Organ I instancji nałożył na Skarżącego obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień.
Pismem z 4 marca 2025 r. Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję ŚKWPSP w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 28 k.p.a. oraz art. 3, art. 6, art. 13, art. 17, art. 18 ustawy o własności lokali w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 1a u.o.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżący jest legitymowany do bycia stroną postępowania i tym samym jest adresatem obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, podczas gdy budynek stanowi własność osób tworzących wspólnotę mieszkaniową i pozostaje we władaniu właścicieli lokali i zarządu wspólnoty mieszkaniowej, a Skarżący nie jest ani jego właścicielem, zarządcą ani użytkownikiem;
2) art. 65 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 3531 k.c. w związku z art. 18 ustawy o własności lokali poprzez ich zastosowanie, podczas gdy organ nie jest uprawniony do dokonywania wykładni łączącego Skarżącego ze wspólnotą mieszkaniową stosunku zobowiązaniowego i przyjęcie przez organ, że Skarżący na podstawie umowy o administrowanie jest zarządcą wspólnoty mieszkaniowej, podczas gdy Skarżący jest jedynie jej administratorem;
3) art. 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że Skarżący jest zarządcą wspólnoty mieszkaniowej;
4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego bez udziału strony oraz na niezawiadomieniu jej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;
5) art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu przez Organ odwoławczy w sposób wszechstronny i wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny w sposób całkowicie dowolny.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie wniesionych zarzutów.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii jaki podmiot powinien być adresatem decyzji o nałożeniu obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organy obu instancji uznały, że w świetle art. 4 ust. 1a u.o.p. i treści umowy o administrowanie z [...] 2014 r., odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na Skarżącym jako zarządcy nieruchomości. Skarżący zaś twierdzi, że nie jest właścicielem, użytkownikiem ani zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 4 ust. 1a u.o.p. Stąd też adresatem obowiązku nałożonego decyzją KMPSP powinna być Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w S.. Skarżący nie kwestionuje ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych, w tym charakteru i zakresu stwierdzonych uchybień obowiązkom z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Protokół ustaleń z 6 listopada 2024 r. Skarżący podpisał bez wnoszenia zastrzeżeń.
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., doprowadziły do zgromadzenia materiału dowodowego, wystarczającego do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Wobec ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych, Organ I instancji mógł wydać decyzję nakazującą wykonanie obowiązku polegającego na usunięciu materiałów palnych z dróg komunikacji ogólnej służących celom ewakuacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Nałożony obowiązek został określony prawidłowo i skierowany do właściwego podmiotu, który odpowiedzialny jest za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Szczegółowe obowiązki spoczywające na właścicielu, zarządcy lub użytkowniku związane z ochroną przeciwpożarową obiektu budowlanego lub terenu wymienione zostały w art. 4 ust. 1 u.o.p. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej upoważnia właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej do nakazania, w drodze decyzji administracyjnej, usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.o.p: właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1), zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4), przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5). Z kolei zgodnie z ust. 1a tej regulacji, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.
Z przywołanych regulacji wynika, że obowiązki określone w art. 4 ust. 1 u.o.p. spoczywają zarówno na właścicielach budynków (ust. 1), ich zarządcach lub użytkownikach (ust. 1a zd. 1), a nawet na podmiotach faktycznie władających tymi budynkami (ust. 1a zd. 2). Ustalenie przez organ straży pożarnej, że dany podmiot należy do jednej z wymienionych kategorii podmiotów pozwala zatem na nałożenie obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Jak wynika z akt sprawy, pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości obejmującą nieruchomość położoną przy ul. [...] w S. a Skarżącym – prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w S., w dniu [...] 2014 r. została zawarta "umowa o administrowanie i świadczenie usług". Stosownie do zapisów tej umowy: "przedmiotem umowy jest świadczenie usług w zakresie administrowania nieruchomością w rozumieniu art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami" (§ 1 umowy), "Zleceniobiorca oświadcza, iż czynności z zakresu zarządzania nieruchomościami będą wykonywane pod nadzorem licencjonowanego Zarządcy" (§ 3 ust. 1 umowy), "Zleceniobiorca oświadcza, iż posiada ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania Nieruchomościami" (§ 3 ust. 2 umowy). Zapis § 5 umowy wymienia obowiązki Skarżącego wynikające z umowy, przy czym jak określono - nie jest to katalog zamknięty. W części B umowy – "Nadzór techniczny" postanowiono, że Skarżący "przejmuje do wykonania usługi w zakresie dotyczącym sprawowania nadzoru przy wykonywaniu remontów części wspólnych w zakresie prawidłowości i należytej jakości wykonywanych robót" (§ 7 ust. 1), w części C umowy – "Przeglądy techniczne nieruchomości, konserwacja" Skarżący "przyjmuje do wykonania usługi w zakresie dotyczącym eksploatacji i robót konserwacyjnych, technicznej obsługi obiektów i zasobów lokalowych stanowiących część wspólną nieruchomości..." (§ 8 ust. 1), natomiast w części D umowy – "Utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości" Skarżący "przejmuje do wykonania usługi w zakresie utrzymania w należytym stanie porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia" (§ 9 ust. 1). Określono również, że "Zleceniobiorca ponosi pełną odpowiedzialność za skutki realizowanych prac objętych przedmiotem umowy" (§ 16 ust. 2 umowy). Stosownie do przywołanego w § 1 umowy, art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu na dzień zawarcia umowy, stanowił, że "Zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej".
Organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo stwierdziły, że umowa z [...] 2014 r. stanowi w istocie umowę o zarządzanie nieruchomością wspólną zawartą między wspólnotą mieszkaniową a Skarżącym. Należy pamiętać, iż w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ocena charakteru umowy zależy nie od jej nazwy, ale od rzeczywistej treści oraz celu umowy. Skarżący pozostaje zatem zarządcą nieruchomości wspólnej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jak wynika z analizowanych postanowień umowy o administrowanie i świadczenie usług z [...] 2014 r., Skarżący przejął odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Nadto w ocenie Sądu, w świetle postanowień umowy, usunięcie materiałów palnych z dróg komunikacji ogólnej służących celom ewakuacji w budynku mieszkalnym, stanowiące realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, odpowiada czynnościom zwykłego zarządu, które Skarżący może podejmować samodzielnie. Wskazane czynności pozostają objęte charakterem bieżących spraw związanych z eksploatacją budynku. Prawidłowa eksploatacja budynku wymaga drożnych i odpowiadających wymogom przepisom prawa w tym zakresie dróg ewakuacyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2022 r., II OSK 237/19, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Jak wyjaśniał już Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, umowny sposób zarządu nieruchomością wspólną może polegać na powierzeniu go osobie fizycznej albo osobie prawnej (tzw. zarządcy). Przyjęcie umownego sposobu zarządzania nieruchomością wspólną wymaga zawarcia przez wszystkich właścicieli lokali umowy w formie aktu notarialnego bądź też podjęcia stosownej uchwały (zob. K. Buliński w: Własność lokali. Komentarz, pod red. H. Izdebskiego, WKP 2023, art. 18, I. Zasady dotyczące wspólnot mieszkaniowych, uwaga 1). Od wskazanej wyżej umowy należy odróżnić umowę o zarządzanie nieruchomością wspólną zawartą między wspólnotą mieszkaniową a zarządcą. Umowa o zarządzanie nieruchomością wspólną jest to umowa zbliżona do umowy zlecenia, co do której odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy o zleceniu (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2024 r., II OSK 2495/22 oraz z 5 lutego 2024 r., II OSK 2741/22 - opubl. w CBOSA). Wymóg formy aktu notarialnego odnosi się do umowy współwłaścicieli o powierzeniu zarządu osobie fizycznej lub prawnej, a nie do umowy o zarządzanie nieruchomością (zob. I. Szymczak, Własność lokali. Komentarz, Lex el. 2023, art. 18 uwaga 3; M. Balwicka-Szczyrba, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o własności lokali w: Zarząd majątkiem wspólnym, WK 2016, art. 18, Uwaga VI. Zarządca, pkt 2).
Z powyższego wynika, że obowiązek przestrzegania wymogów przeciwpożarowych spoczywać może na zarządcy nieruchomości, a w takim przypadku nie jest konieczne, aby właściciele poszczególnych lokali uczestniczyli w postępowaniu. Podstawę do działania zarządcy stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z ust. 1a u.o.p.
Uwzględniając przywołane regulacje oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, który jak wynika z akt sprawy, nie pozostawał w sprawie sporny, Sąd doszedł do przekonania, że organy prawidłowo określiły podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Z przyczyn szczegółowo wskazanych powyżej, wbrew zarzutom Skarżącego, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 3, art. 6, art. 13, art. 17, art. 18 ustawy o własności lokali w zw. z art. 4 ust. 1 i 1a u.o.p. oraz naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego wskazanych w zarzutach skargi, czy też art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2024 r. Skarżący został zawiadomiony o stwierdzonych w toku kontroli naruszeniach oraz o prawie do składania wyjaśnień, zastrzeżeń i wniosków dowodowych, co czyni niezasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.