II SA/Gl 467/25

II SA/Gl 467/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1895
art. 52
Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym t. j.
Dz.U. 2023 poz 824
art. 12
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi E S.A. z siedzibą w S. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 12 lutego 2025 r. nr DCIN.7023.743.2024.AR w przedmiocie odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 19 marca 2025 r. E. S.A. z siedzibą w S. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka") wniosła skargę na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej "ŚWIOŚ" lub "Organ") z 12 lutego 2025 r., nr [...].
Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym Organ, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 425; dalej "u.i.o.ś.") oraz ustaleń udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] zarządził:
1) przekazywać odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącego działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru, zgodnie z wymogiem art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 573; dalej "u.z.s.e");
2) przestrzegać warunków decyzji Marszałka Województwa Śląskiego (dalej "Marszałek") nr [...] z 13 lutego 2020 r., zmienionej decyzją nr [...] z 26 maja 2021 r. i nr [...] z 19 października 2023 r., udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającą zezwolenie na przetwarzanie odpadów, w zakresie sposobu dalszego gospodarowania odpadami zgodnie z pkt 3.4 ww. decyzji;
3) ustalać masę odpadów powstałych ze zużytego sprzętu poddanych recyklingowi i innym niż recykling procesom odzysku na podstawie zaświadczenia potwierdzającego recykling oraz zaświadczenia potwierdzającego inne niż recykling procesy odzysku, zgodnie z art. 53 ust. 9 u.z.s.e.;
4) przestrzegać warunków decyzji Marszałka nr [...] z 13 października 2020 r. udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów w zakresie dopuszczalnych maksymalnych mas odpadów magazynowanych w okresie roku (dla poszczególnych rodzajów odpadów) określonych w punkcie 4 ww. decyzji;
5) utrzymywać ustanowione zabezpieczenie roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.; dalej "u.o.") w formie określonej w aktualnie obowiązującym postanowieniu Marszałka w sprawie ustanowienia formy i wysokości zabezpieczenia roszczeń w związku z posiadaną decyzją Marszałka nr [...] z 13 października 2020 r.
Termin realizacji ww. obowiązków został określony jako "na bieżąco". Ponadto w zarządzeniu wyznaczono na dzień 30 kwietnia 2025 r. termin przesłania do Organu pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń. Zarządzenie zostało skierowane do prezesa zarządu Spółki.
W uzasadnieniu zarządzenia ŚWIOŚ wskazał, że kontrola przeprowadzona u Skarżącej w dniach od 20 listopada 2024 r. do 30 grudnia 2024 r. wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
Jeśli chodzi o obowiązki określone w pkt 1-2 zarządzenia pokontrolnego to ŚWIOŚ wyjaśnił, że w trakcie kontroli ustalono, że w latach 2023-2024 r. Spółka przekazywała odpady o kodzie 19 12 02 powstałe po demontażu zużytego sprzętu podmiotom, które posiadają jedynie zezwolenie na zbieranie odpadów. Podmioty te nie prowadzą działalności w zakresie recyklingu lub w zakresie innych niż recykling procesów odzysku. Opisane działanie stanowi naruszenie art. 52 u.z.s.e. oraz pkt 3.4 decyzji Marszałka nr [...] z 13 lutego 2020 r. (wraz ze zmianami).
Jeśli chodzi o obowiązek z pkt 3 zarządzenia pokontrolnego wskazano, że w trakcie kontroli Spółka przedłożyła zaświadczenia potwierdzające recykling za 2023 r., w tym zaświadczenia wystawione przez zakłady, które zgodnie z ewidencją odpadów nie były odbiorcami odpadów od Spółki, co stanowi naruszenie art. 53 ust. 9 w związku z art. 55 ust. 3 pkt 3 u.z.s.e.
Na podstawie analizy ewidencji odpadów ustalono, że Spółka w 2023 r. przekroczyła maksymalną masę odpadów magazynowanych w okresie roku dla odpadów o kodach: 20 01 23* (o 4,9090 Mg), 16 02 14 (o 247,096 Mg), 20 01 36 (o 637,543 Mg), 20 01 35* (o 498,906 Mg). Natomiast z kart ewidencji wynika, że w 2024 r. Spółka przekroczyła tę masę dla odpadów o kodach: 20 01 35* (o 173,826 Mg), 16 02 14 (o 275,1827 Mg), 20 01 36 (o 1150,5290 Mg). Maksymalna masa poszczególnych odpadów, które mogą być magazynowane w ciągu roku została w pkt 4 decyzji Marszałka z 13 października 2020 r. określona na 220 Mg dla każdego z odpadów dopuszczonych do magazynowania.
Podczas kontroli ustalono także, że formę zabezpieczenia roszczeń stanowi gwarancja ubezpieczeniowa z 7 sierpnia 2024 r. od 18 sierpnia 2024 r. do 18 sierpnia 2025 r., a we wcześniejszym okresie gwarancja ubezpieczeniowa z 18 sierpnia 2020 r., która obowiązywała do 17 sierpnia 2024 r. Zgodnie zaś z postanowieniem Marszałka z 1 lipca 2020 r., zmienionym postanowieniem z 4 sierpnia 2020 r., formą zabezpieczenia roszczeń powinna być gwarancja bankowa.
W skardze na powyższe zarządzenie pokontrolne Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W skardze zarzucono naruszenie:
1) art. 52 ust. 1 u.z.s.e. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka nie przekazuje odpadów do pomiotów prowadzących recykling za pośrednictwem podmiotów zbierających odpady;
2) art. 53 ust. 9 u.z.s.e. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka błędnie ustala masę odpadów powstałych ze zużytego sprzętu, poddanych procesowi recyklingu i innym niż recykling procesom odzysku na podstawie zaświadczeń potwierdzających recykling lub zaświadczeń potwierdzających inny niż recykling procesy odzysku;
3) art. 8 i art. 14 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez uznanie, że przekazywanie odpadów do podmiotów prowadzących recykling za pośrednictwem podmiotów zbierających odpady oraz uzyskiwanie od tych podmiotów zaświadczeń potwierdzających recykling zakazują przepisy prawa lub normy zawarte w art. 52 ust 1 oraz w art. 53 ust. 9 u.z.s.e., w sytuacji gdy w trakcie kontroli wcześniejszych, pomimo niezmiennego stanu prawnego i faktycznego, nie wskazywano takich nieprawidłowości;
4) art. 10 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez uznanie, że Spółka narusza posiadane decyzje w zakresie rodzaju zabezpieczenia roszczeń oraz maksymalnej ilości odpadów magazynowanych w okresie roku w sytuacji, gdy wskazane naruszenia mają charakter pozorny, a Spółka zwróciła się do Marszałka Województwa o sprostowanie oczywistych omyłek pisarskich;
5) art. 49 ust. 9 w związku z art. 46 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez przeprowadzanie kontroli z przekroczeniem zakresu upoważnienia;
6) art. 63 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy kontrola miała znacząco szerszy charakter aniżeli przywołany w przepisie;
7) art. 48, art. 51, art. 54 i art. 55 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy kontrola obejmowała także kontrolę przestrzegania przepisów ustawy o odpadach oraz kontrolę realizacji obowiązku przedkładania informacji o zakresie korzystania ze środowiska;
8) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego, które w części rozstrzygającej nie spełnia wymagań stawianych w orzecznictwie zarządzeniom oraz jest niewykonalne albo bezprzedmiotowe.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z kserokopii sprawozdania z przeprowadzonego rocznego audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania za rok 2023.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła m. in. że dopuszczalne jest przekazywanie odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku, za pośrednictwem podmiotów zbierających odpady. Przepis art. 52 u.z.s.e. nie wskazuje na obowiązek bezpośredniego przekazania tych odpadów do ostatecznego ich zagospodarowania. Także żaden zapis decyzji Marszałka z 13 lutego 2020 r. nie nakazuje przekazywania ww. odpadów w sposób bezpośredni do podmiotów prowadzących działalność w zakresie recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezpodstawne, a motywy wydania zaskarżonego zarządzenia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu. Dodatkowo Organ odniósł się do zarzutów dotyczących przekroczenia zakresu upoważnienia i zastosowania art. 63 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców.
W piśmie procesowym z 28 sierpnia 2025 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik Skarżącej, przedkładając stosowne pełnomocnictwo. Podtrzymał w całości wniesioną skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodu z kserokopii: postanowienia Marszałka Województwa Śląskiego z 11 czerwca 2025 r. nr [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu tegoż organu z 4 sierpnia 2020 r., nr [...] oraz postanowienia Marszałka z 31 marca 2025 r. nr [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu tegoż organu z 13 października 2020 r., nr [...] - na okoliczności wynikające z tych dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takimi aktami są m. in. zarządzenia pokontrolne, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018 r., II SA/Go 207/18, opubl. w CBOSA). Nakazy sformułowane w zarządzeniu pokontrolnym stanowią w istocie przypomnienie praw i obowiązków w sposób oczywisty już przedtem istniejących tj. wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa czy decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do kontrolowanego podmiotu.
Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w wyniku odrębnego postępowania kontrolnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 stycznia 2023 r., III OSK 1803/21; 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12; 15 lutego 2011 r., II OSK 281/10 - opubl. w CBOSA). Kontrole prowadzone przez Inspekcję Ochrony Środowiska uregulowane zostały m. in. w przepisach u.i.o.ś. (w szczególności w rozdziale 3), w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm.; dalej "p.p.") czy w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej "p.o.ś."). Przepisy te określają zadania kontrolne i kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowiska, wyszczególniają podmioty podlegające kontroli, precyzując tryb i zasady dokonywania kontroli oraz prawa i obowiązki jakie spoczywają na kontrolowanych podmiotach. Wobec tego procedura kontrolna dotycząca materii przestrzegania przepisów ochrony środowiska ma swoje wyczerpujące, odrębne i niezależne od przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") uregulowania. Zauważyć także należy, że w przepisach u.i.o.ś. brak jest generalnego odesłania do przepisów k.p.a. jako znajdujących zastosowanie w procedurze kontrolnej. Wobec tego do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego.
Konsekwencją powyższego jest po pierwsze to, że sąd administracyjny dokonując oceny legalności zarządzenia pokontrolnego nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2022 r., III OSK 5434/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 2272/19 - opubl. w CBOSA). Po drugie zarządzenie pokontrolne nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej. Skoro do zarządzenia nie mają zastosowania przepisy k.p.a. to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Wobec tego zarządzeniu pokontrolnemu nie można przypisać rangi niepodważalnego prejudykatu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 września 2019 r., II SA/Kr 705/19, opubl. w CBOSA).
Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej charakter prawny zarządzenia pokontrolnego należy wskazać, że badanie legalności tego aktu sprowadza się zasadniczo do sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. Badanie to obejmuje ustalenie czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Innymi słowy czy zawarte w zarządzeniu zalecenia pokontrolne znajdują uzasadnienie faktyczne i prawne. W orzecznictwie wskazuje się, że kryteriami oceny prawidłowości zarządzenia pokontrolnego są także zasady i przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja"), w szczególności zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji). Treść zarządzenia pokontrolnego powinna być zatem sformułowana konkretnie tzn. w taki sposób, który pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 października 2018 r., II SA/Bk 360/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2022 r., III OSK 1239/21 - opubl. w CBOSA).
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu stwierdzić trzeba, że kontrolę przeprowadził uprawniony organ z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów u.i.o.ś. Z czynności kontrolnych, sporządzony został protokół, którego jeden egzemplarz 30 grudnia 2024 r. został doręczony przedstawicielowi Spółki uprawnionemu do jej reprezentacji w postępowaniu kontrolnym. Protokół ten został podpisany przez inspektora, który przeprowadzał kontrolę. Przedstawiciel Skarżącej odmówił podpisania protokołu, o czym uczyniono wzmiankę w protokole. W związku z odmową podpisania protokołu, Spółka pismem z 3 stycznia 2025 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.
Skarżąca zarzuca naruszenie zasad przeprowadzania kontroli. Wskazuje, że doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia, w sposób nieuprawniony zastosowano art. 63 ust. 1 pkt 4 p.p., a w konsekwencji nie zastosowano art. 48, art. 51, art. 54 i art. 55 p.p.
Powyższy zarzut nie jest zasadny. Biorąc pod uwagę cel kontroli planowej wskazany w protokole kontroli (karta 7 akt administracyjnych) i zakres upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (karta 1 akt administracyjnych) nie można podzielić stanowiska Skarżącej, że doszło do naruszenia art. 49 ust. 9 p.p. i nieuprawnionego wyłączenia stosowania art. 48, art. 51, art. 54 i art. 55 p.p. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 4 p.p. ww. przepisów nie stosuje się do kontroli działalności w zakresie zbierania, przetwarzania zużytego sprzętu, recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku odpadów powstałych ze zużytego sprzętu, prowadzonej przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, marszałka województwa oraz starostę w związku z kontrolą przestrzegania przepisów dotyczących gospodarowania zużytym sprzętem. Kontrola z art. 63 ust. 1 pkt 4 p.p. obejmuje przestrzeganie przepisów dotyczących gospodarowania zużytym sprzętem. Przepisami dotyczącymi gospodarowania zużytym sprzętem są przy tym nie tylko przepisy u.z.s.e., ale także przepisy u.o. i p.o.ś. Z art. 3 u.z.s.e. wynika bowiem, że w sprawach dotyczących postępowania ze zużytym sprzętem w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy u.o. Z kolei przedsiębiorca w rozumieniu przepisów p.p. jest na gruncie p.o.ś. uznawany za podmiot korzystający ze środowiska (art. 3 pkt 20), który z mocy prawa obowiązany jest do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (art. 284) i do przekazywania informacji i danych o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (art. 286). Zatem Skarżąca jako przedsiębiorca zobligowana jest wypełniać obowiązki z art. 284 i 286 p.o.ś m. in. z uwagi na eksploatację zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.
Zdaniem Sądu, ze sporządzonego protokołu kontroli wynika szczegółowy stan faktyczny sprawy i stwierdzone nieprawidłowości. W związku z tym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. organ był uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie pokontrolne zostało prawidłowo skierowane do prezesa zarządu Skarżącej i skutecznie doręczone. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane zostało przez ŚWIOŚ po zapoznaniu się z uwagami do protokołu kontroli. Treść zaskarżonego zarządzenia jest spójna z ustaleniami protokołu kontroli i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W odniesieniu do każdego z punktów zarządzenia Organ wskazał odpowiednie przepisy prawa będące źródłem obowiązków Skarżącej. Kontrolowane zarządzenie jest precyzyjne i jednoznaczne.
Jeśli chodzi o punkty 1-3 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego to zasadniczy spór dotyczy wykładni prawa materialnego tj. art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 9 u.z.s.e., a w konsekwencji prawidłowego zastosowania tych regulacji do ustalonego stanu faktycznego.
W tym miejscu wskazać należy, że ustalenia faktyczne będące podstawą do wydania zaleceń pokontrolnych z pkt 1-3 zarządzenia nie są kwestionowane przez Skarżącą. Skarżąca w oddziale w R. prowadzi zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego, o którym mowa w art. 4 pkt 22 u.z.s.e., w oparciu o decyzję Marszałka z 13 lutego 2020 r., nr [...] (ze zmianami) udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającą zezwolenie na przetwarzanie odpadów (z terminem obowiązywania do 31 grudnia 2025 r.). Skarżąca jest także zbierającym zużyty sprzęt w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.z.s.e. – posiada zezwolenie na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne z terminem obowiązywania do 11 października 2030 r. (decyzja Marszałka z 13 października 2020 r. nr [...]). Z ustaleń kontroli wynika, że Spółka jako zbierająca zużyty sprzęt przekazywała zebrany zużyty sprzęt do zakładów przetwarzania zarówno bezpośrednio jak i za pośrednictwem innego zbierającego zużyty sprzęt. Nadto Spółka jako prowadząca zakład przetwarzania, odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu przekazywała prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru zarówno bezpośrednio jak i za pośrednictwem podmiotów, które posiadały jedynie zezwolenie na zbieranie odpadów.
W oparciu o ustalenia odnoszące się do przetwarzania zużytego sprzętu, Organ stwierdził, że w świetle art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 9 u.z.s.e. Skarżąca nie mogła przekazywać odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu do dalszego zagospodarowania podmiotom posiadającym zezwolenie na zbieranie odpadów. W tym zakresie ŚWIOŚ powołał się także na stanowisko zawarte w piśmie Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 22 października 2024 r., nr [...].
Skarżąca zarzucając Organowi błędną wykładnię ww. przepisów argumentuje, że przepisy te nie wskazują na obowiązek bezpośredniego przekazywania odpadów powstałych po demontażu do ostatecznego ich zagospodarowania. Dopuszczalne jest więc przekazanie tychże odpadów przez pośrednika. Spółka przekazując odpady do zbierających nakłada na nich kontraktowy obowiązek przekazania odpadów do prowadzących działalność w zakresie recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku. Spółka zaznaczyła, że nie ma technicznej i ekonomicznej możliwości bezpośredniego przekazywania części odpadów do prowadzących działalność w zakresie recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku. Wskazała także, że omawiany sposób działania nigdy wcześniej nie był kwestionowany przez ŚWIOŚ, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 8 i 14 p.p.
Wskazać zatem trzeba, że w art. 52 u.z.s.e. ustawodawca określił zasady gospodarowania odpadami powstałymi po demontażu zużytego sprzętu. I tak w myśl ust. 1 tego przepisu odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru. Odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu, które nie zostały przekazane do recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku, przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów (ust. 2). Prowadzący zakład przetwarzania może także dokonać wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu z terytorium kraju na terytorium: 1) innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego; 2) państwa niebędącego państwem członkowskim do instalacji spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju (ust. 3). Stosownie zaś do ust. 6 analizowanej regulacji, prowadzący zakład przetwarzania przekazuje zużyte baterie i zużyte akumulatory zbierającemu zużyte baterie lub zużyte akumulatory lub prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, o których mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1113 oraz z 2023 r. poz. 1852). Z kolei w myśl art. 53 ust. 9 u.z.s.e. masę odpadów powstałych ze zużytego sprzętu poddanych recyklingowi i innym niż recykling procesom odzysku ustala się odpowiednio na podstawie zaświadczenia potwierdzającego recykling oraz zaświadczenia potwierdzającego inne niż recykling procesy odzysku. Natomiast masę odpadów powstałych ze zużytego sprzętu poddanych unieszkodliwianiu ustala się na podstawie kart przekazania odpadu sporządzonych przez prowadzącego zakład przetwarzania, potwierdzonych przez prowadzącego działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów (art. 53 ust. 10 u.z.s.e.).
W art. 52 u.z.s.e. ustawodawca określił zatem katalog sposobów postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Sposób sformułowania przepisu art. 52 u.z.s.e. wskazuje, że katalog ten ma charakter zamknięty, a więc wyłącznie wymienione w nim sposoby postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie są uznawane za dopuszczalne. Jak wskazuje się w orzecznictwie przepis art. 52 u.z.s.e.e. jest regulacją szczególną i wyczerpującą. Oznacza to, że sposób postępowania z odpadami powstałymi po demontażu zużytego sprzętu jest jednoznacznie i w pełni określony u.z.s.e. Wobec tego brak jest podstaw, aby sięgać do zasad i reguł określonych w innych przepisach, w szczególności w u.o. Odesłanie do przepisów u.o. zawarte w art. 3 u.z.s.e. nie może mieć zastosowania, bo nie jest spełniony warunek określony w hipotezie normy odsyłającej - brak uregulowania pewnej kwestii w ustawie szczególnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2025 r., III OSK 1970/23, opubl. w CBOSA).
Zdaniem Sądu z przepisu art. 52 ust. 1 u.z.s.e. wynika wprost obowiązek bezpośredniego przekazywania odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego do podmiotów prowadzących działalność w zakresie recyklingu lub prowadzących działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanych do rejestru lub prowadzących działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów. W powszechnym rozumieniu słowo "przekazać" oznacza "dać komuś coś, co było wcześniej w posiadaniu kogoś innego" (źródło: https://wsjp.pl/haslo/podglad/3552/przekazac/2656847/dac-cos). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca przekazała część odpadów po zużytym sprzęcie podmiotom posiadającym jedynie zezwolenie na zbieranie odpadów. Nie ulega wątpliwości, że podmioty te - przyjmując odpady od Spółki - stały się ich nowymi posiadaczami. A zatem to nie Skarżąca, a podmioty będące nowymi posiadaczami odpadów przekazywały odpady do ostatecznego ich zagospodarowania podmiotowi wskazanemu w art. 52 ust. 1 u.z.s.e.
Wskazać także trzeba na różnice w brzmieniu art. 44 ust. 2 u.z.s.e. i art. 52 ust. 1 u.z.s.e. Przepis art. 44 ust. 2 u.z.s.e. zezwala zbierającemu zużyty sprzęt na przekazanie zebranego zużytego sprzętu prowadzącemu zakład przetwarzania za pośrednictwem innego zbierającego zużyty sprzęt. Przepis art. 52 u.z.s.e. takich zapisów nie zawiera. Biorąc pod uwagę zasadę "racjonalnego ustawodawcy", to w sytuacji, gdyby intencją ustawodawcy było to, aby dopuszczalne było przekazywanie odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru, za pośrednictwem innego podmiotu – to taka regulacja zostałaby wprowadzona wprost do art. 52 u.z.s.e.
Nadto trzeba zauważyć, że u.z.s.e. wdraża postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/19/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE) (Dz.Urz.UE.L 197 z 24.07.2012, str. 38, z późn. zm.). Z motywów Dyrektywy wynika, że ustawodawca unijny nakazuje państwom członkowskim przyjęcie właściwych środków, by zminimalizować pozbywanie się WEEE jako nieposortowanych odpadów komunalnych oraz by osiągnąć wysoki poziom selektywnej zbiórki tych odpadów (pkt 15). Aby zapobiec przenikaniu zanieczyszczeń do materiału pochodzącego z recyklingu lub do strumienia odpadów, niezbędne jest właściwe przetwarzanie WEEE. Przetwarzanie takie jest najbardziej skutecznym środkiem zapewnienia zgodności z wybranym w Unii poziomem ochrony środowiska. Każdy zakład lub przedsiębiorstwo prowadzące zbieranie, recykling oraz przetwarzanie powinny spełniać minimalne standardy w celu zapobiegania negatywnemu wpływowi przetwarzania WEEE na środowisko (pkt 17). Przy tym zbieranie, magazynowanie, transport, przetwarzanie i recykling WEEE oraz jego przygotowanie do ponownego użycia odbywają się przy zastosowaniu podejścia ukierunkowanego na ochronę środowiska naturalnego i zdrowia ludzkiego oraz zachowanie surowców i mają na celu recykling cennych zasobów zawartych w EEE z myślą o zapewnieniu lepszych dostaw towarów w Unii (pkt 19). Aby zapobiec przenikaniu zanieczyszczeń do materiału pochodzącego z recyklingu lub do strumienia odpadów, niezbędne jest właściwe przetwarzanie WEEE. Aby zapobiec przenikaniu zanieczyszczeń do materiału pochodzącego z recyklingu lub do strumienia odpadów, niezbędne jest właściwe przetwarzanie WEEE. Jak wskazuje się w orzecznictwie wykładnia art. 52 u.z.s.e.e. także w ujęciu systemowym prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie jasno sprecyzowanych sposobów postępowania z odpadami ZSEIE (w dyrektywie - WEEE), który będzie jak najmniej uciążliwy dla środowiska. Niezależnie zatem od tego, że wykładania językowa wyklucza możliwość przekazywania odpadów podmiotom innym niż wyraźnie wskazane w tym przepisie, to nie sposób takiej możliwości wywieść również drogą innych metod wykładni - systemowej i funkcjonalnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 września 2023 r., II SA/Po 332/23 i z 23 listopada 2023 r., II SA/Po 313/23; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2025 r., III OSK 1970/23 – opubl. w CBOSA).
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że ŚWIOŚ dokonał prawidłowej wykładni art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 9 u.z.s.e. Wskazywane przez Skarżącą kwestie techniczne i racje ekonomiczne nie mogą przesądzać o kierunku interpretacji ww. przepisów. Wbrew zarzutom skargi ŚWIOŚ nie dopuścił się naruszenia art. 8 i art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm.), w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby treść art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 9 u.z.s.e., stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaleceń pokontrolnych w pkt 1-3 zarządzenia, budziła wątpliwość w zakresie ich interpretacji w odniesieniu do stanu prawnego i okoliczności faktycznych sprawy. W uzasadnieniu skargi jedynie ogólnikowo stwierdzono, że ŚWIOŚ nigdy wcześniej nie kwestionował działań Spółki w zakresie, w jakim stwierdził naruszenia w pkt 1-3. Skarżąca nie powołała żadnych konkretnych przykładów wskazujących na utrwaloną praktykę ŚWIOŚ. Nadto należy wskazać, że z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a. (w tym z art. 8 § 2), Skarżąca będzie mogła skorzystać, jeśli w oparciu o protokół kontroli zostanie wszczęte postępowanie administracyjne.
Jeśli chodzi o pkt 4 zaskarżonego zarządzenia to w decyzji Marszałka z 13 października 2020 r. udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów określono maksymalne masy poszczególnych rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w ciągu roku. Przedmiotowa masa została określona na poziomie 220 mg dla każdego z odpadów dopuszczonych do magazynowania. Z ustaleń protokołu kontroli, niekwestionowanych przez Skarżącą, wynika, że Spółka w latach 2023-2024 przekroczyła ww. maksymalną masę odpadów magazynowanych w okresie roku. Wielkość przekroczeń w odniesieniu do poszczególnych kodów odpadów została ustalona na podstawie analizy ewidencji odpadów, a stwierdzone nieprawidłowości zostały szczegółowo opisane w protokole i zaskarżonym zarządzeniu. Z wnioskiem o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Marszałka z 13 października 2020 r. w zakresie określenia maksymalnej masy odpadów magazynowanych w okresie roku Skarżąca wystąpiła dopiero po zakończeniu kontroli. Postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki zostało wydane 31 marca 2025 r. Zatem na dzień zakończenia kontroli i wydania zarządzenia pokontrolnego obowiązywała decyzja w jej pierwotnej treści, tj. sprzed sprostowania. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że stwierdzone przez ŚWIOŚ naruszenie warunków decyzji jest pozorne, a zalecenie pokontrolne bezprzedmiotowe. Podobnie rzecz ma się z zaleceniem pokontrolnym sformułowanym w pkt 5 zarządzenia. Postanowienie Marszałka z 4 sierpnia 2020 r. wydane w trybie art. 48a ust. 7 u.o. było wiążące co do formy zabezpieczenia roszczeń i jego wysokości. Spółka dopiero po zakończeniu kontroli wystąpiła z wnioskiem w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu Marszałka z 4 sierpnia 2020 r. Postanowienie o sprostowaniu zostało wydane 11 czerwca 2025 r. Zatem na dzień zakończenia kontroli i wydania zarządzenia pokontrolnego obowiązywało postanowienie w jego pierwotnej treści, tj. sprzed sprostowania. Skoro zarządzenie pokontrolne nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej to istnieje możliwość ponownej weryfikacji okoliczności faktycznych sprawy w ramach ewentualnego postępowania administracyjnego, a tym samym uwzględnienia faktu sprostowania oczywistej omyłki w decyzji i postanowieniu Marszałka.
Uzasadniając oddalenie wniosków dowodowych Skarżącej należy wyjaśnić, że w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wnioskowane przez Skarżącą dowody nie pozostawały w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Zwrócić uwagę także należy, że sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.