II SA/Gl 465/15

II SA/Gl 465/15 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2015-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 94/16 - Wyrok NSA z 2016-04-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 10 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 594
art. 91 i
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy J. w dniu dnia [...] r. podjęła uchwałę Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J.. Kopia wymienionej uchwały wraz z dokumentacją planistyczną doręczona została Wojewodzie [...] w dniu [...] r.
Pismem z dnia [...] r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miejską w J. o wszczęciu postępowania nadzorczego. W piśmie z dnia [...] r. stanowisko w sprawie przedstawił w imieniu Rady Prezydent Miasta J.. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., działając w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały [...] w części dotyczącej postanowień zawartych:
w załączniku nr 1 do uchwały w rozdziale III, pkt 2 ppkt 2.3 w całości,
w rozdziale III, pkt 5 w całości
i w rozdziale IV, pkt 5 ppkt 5.7 w całości łącznie z tabelą B3.
W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, iż w wyniku prowadzonego postępowania nadzorczego uznał, że uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przestawionym powyżej zakresie:
Wskazując na zapisy art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokument studium winien uwzględnić uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym m.in. wskazać obiekty i obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny.
W niniejszej uchwale Rada Miejska w J. poczyniła szereg ustaleń dotyczących ochrony środowiska, w tym kopalin. W części B studium w rozdziale IV Obszary i zasady ochrony środowiska –w pkt 5 Złoża kopalin i warunki ich eksploatacji- zawarte zostały warunki, na jakich na terenie miasta J. może być prowadzona eksploatacja kopalin. W tym celu na rysunku studium określono obszary oznaczone symbolami, dla których w złożu wyznaczono filar ochronny. Zdaniem organu nadzoru wypełniono tym samym wskazania przepisu art. 10 ust. 2 pkt 12 cytowanej ustawy, jak również § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy(Dz.U. Nr 118, poz. 1233), w myśl którego ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenie tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Podobne postanowienia Studium zawiera także w części B, rozdział IV Obszary i zasady ochrony środowiska w pkt 5.4 Eksploatacja złóż kopalin objętych prawem własności nieruchomości gruntowej.
Niedopuszczalne natomiast, w ocenie organu nadzoru, są zapisy zawarte w tym rozdziale w pkt 5.7 zawierającym tabelę Tab. B3., gdzie dla obszarów, dla których w złożu wyznacza się filar ochronny określono bardzo precyzyjnie warunki prowadzenie eksploatacji, a także jej zakaz, wskazując bardzo szczegółowe dane, np. nieprzekraczalne wielkości odkształceń, nachylenie powierzchni itp. Wprowadzając takie zapisy do tabeli Tab. B3 organ de facto określił kategorie terenów górniczych, w których może być prowadzona eksploatacja, za wyjątkiem terenów, dla których ustalono całkowity zakaz eksploatacji złóż.
Zdaniem organu nadzorczego tak przyjęte postanowienia Studium rażąco naruszają przepis art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w studium określa się w szczególności obiekty i obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Trzeba bowiem odróżnić kompetencje nadane radzie przy stanowieniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego od tych przyznanych jej przy uchwaleniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To uchwalając miejscowy plany, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 ustawy rada gminy zobowiązana jest do obligatoryjnego określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. Na etapie uchwalania studium do kompetencji rady należy jedynie wskazanie obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny.
Uprawnień do narzucania zasad eksploatacji nie dają radzie także art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.jedn . Dz.U. z 2013, poz. 1232) na które powołuje się Prezydent J..
Wojewoda wskazał przy tym na przepis art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w studium należy uwzględniać uwarunkowania wynikające z zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia. Na tej podstawie gmina powinna prowadzić politykę przestrzenną w zakresie ewentualnego przewidywania sposobów zagospodarowania terenów nie stojącą w sprzeczności z działalnością górniczą. Warunki ochrony nie mogą przekładać się na warunki eksploatacji kopalin, gdyż mogą prowadzić do ograniczenia prawa własności w tym własności górniczej. Pomimo, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie przesądza ostatecznie o przeznaczeniu terenu, to jest jednak dokumentem wiążącym przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości. W przypadku braku planu miejscowego studium jest dokumentem, z którym zgodne winny być zamierzenia potencjalnych przedsiębiorców górniczych. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (t.jedn. D.U. z 2015 r., poz. 196) podejmowanie i wykonywanie działalności określonej w ustawie dozwolone jest tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest również możliwe uzyskanie koncesji, jeżeli zamierzona działalność uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, względnie gdy go nie ma - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W ocenie organu nadzoru postanowienia zawarte w tabeli Tab. B3 naruszają zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyrażone w art. 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także wykraczają poza kompetencje rady gminy.
Następnie organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 6 cytowanego już rozporządzenia - ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania tych zasad w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony zabytków i parków kulturowych, o których mowa w art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem w studium uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i otoczenie innych zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków. W myśl art. 19 ust. 3 ustawy ustala się w studium, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Koresponduje to z zapisem art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w studium określa się w szczególności obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane przepisy upoważniają więc radę do określenia w studium zasad, na jakich poszczególne zabytki mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak dowolności Dlatego uregulowania zawarte w rozdziale III Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - pkt 5 Zasady dotyczące ochrony zabytków archeologicznych, w ocenie organu nadzoru wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję. Upoważnienie nie obejmuje bowiem możliwości umieszczania w studium uregulowań kwestii związanych z koniecznością przeprowadzenia badań archeologicznych. Kwestia ta została odrębnie uregulowana w art. 31 ustawy o ochronie zabytków .....
Wprowadzone więc do studium przez radę regulacje stanowią naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a sformułowany obowiązek w pkt 5 Rozdziału III Studium pozbawiony jest podstawy prawnej. Stąd należało uznać, że stanowi on niedopuszczalną i niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych.
Także w stosunku do regulacji zawartej w wymienionym powyżej rozdziale III w pkt 2 Zasady ochrony obiektów objętych wpisem do rejestru zabytków, gdzie w ppkt 2.3 zalecono, dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków zasięganie opinii właściwych służb konserwatorskich w przypadku podejmowania robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę (czyli wymagających zgłoszenia robót) organ nadzoru stwierdził brak podstawy prawnej. W ocenie organu nadzoru zalecenie zasięgania opinii właściwych służb konserwatorskich nie stanowi zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno- budowlanej regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem Wojewody Rada Miejska w J. nie miała kompetencji do powtarzania czy modyfikowania zapisów ustawowych, a tym samym zapisy ppkt 2.3 Rozdziału III należy uznać za niedopuszczalne i zbędne.
Przywołując art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym pokreślono, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 91 tej ustawy, uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na konieczność taką wskazuje także art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego naruszenie zasad sporządzenia studium, istotne naruszenie trybu a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały gminy w całości lub w części.
W niniejszej sprawie wskazane naruszenia zasad sporządzania studium, a także przekroczenie kompetencji przez Radę Miejską w J. dawały podstawę do stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] r. w części.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Rada Miejska w J.. Zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na naruszeniu terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz błędnej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]ego.
Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca w pierwszej kolejności podniosła fakt, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Prezydent Miasta J. zwrócił uwagę, że przekazał uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w J. wraz z dokumentacją w dniu [...] r., a nie jak podano w rozstrzygnięciu nadzorczym dniu [...]., stąd termin wydania rozstrzygnięcia upływał w dniu [...] r. Wprawdzie w tym terminie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podpisane, ale wydane zostało dopiero w dniu 9 marca 2015 r., co potwierdza załączone urzędowe potwierdzenie.
Odnosząc się do merytorycznej treści rozstrzygnięcia zarzucono błędne założenia i niewłaściwą interpretację wskazanych zapisów Studium, a mianowicie stwierdzono, że nie można podzielić stanowiska organu, że zapisy samego punktu 5.2 (Część B studium, rozdział IV pkt 5 ) wypełniają wymagania art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że sam punkt 5.2 bez zakwestionowanego ppkt 5.7 i tab. B3 nie wypełnia tego przepisu. Zapisy w studium sprowadziłyby się wówczas co najwyżej do graficznego wskazania obiektów i obszarów, ale pozbawione byłyby określenia powodu czy przedmiotu ochrony i określenia wymaganego stopnia ochrony, bez których tracą swój logiczny sens.
Zdaniem organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że zapisy ppkt 5.2 (Część B studium, Rozdział IV, pkt 5 wraz z ppkt 5.3 i tab. B1 ) wypełniają wymagania art. 10 ust. 2 pkt 12 cytowanej ustawy i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie zostało wykazane, z jakim przepisem prawa sprzeczne miałoby być ustalenie w tab. B3 podanych parametrów dotyczących określenia warunków przyszłej eksploatacji. Przywołane parametry przekładające się na kategorie szkód zaakceptowane zostały w procesie tworzenia studium przez wszystkie podmioty górnicze związane z J.. Są czytelne tak dla górników, jak i inwestorów, projektantów i administracji architektoniczno- budowlanej wydającej pozwolenia i są punktem wyjścia dla projektowania konstrukcji budynków, gdyż określenie jaki rodzaj konstrukcji będzie konieczny w przypadku danych oddziaływań górniczych, decyduje często o koszcie i sensie inwestycji.
W ocenie skarżącej nieuzasadnione jest twierdzenie, że postanowienie przyjęte w studium w tab. B3 rażąco naruszają przepisy art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu nierozróżnienia przez gminę kompetencji nadanych radzie gminy przy stanowieniu studium i przy uchwalaniu miejscowego planu. Nie zostały naruszone kompetencje rady gminy nadane jej przy stanowieniu studium, wręcz przeciwnie kompetencje te zostały rzetelnie wypełnione. Nieuprawnione jest twierdzenie organu nadzoru, że parametrami zawartymi w Tab. B3 gmina narzuciła zasady eksploatacji, określając obiekty i obszary, dla których wskazała konieczność uzyskania granicznych wielkości odkształceń powierzchni. Gmina świadomie wpłynęła na uwarunkowania ewentualnej eksploatacji, ale nie należy twierdzić, że narzuciła jednoznaczne zasady eksploatacji. Zastosowane parametry są czytelnymi miernikami odnoszącymi się do oddziaływań na powierzchni i wobec istniejącej lub planowanej zabudowy czy infrastruktury nie ingerującymi w metody czy technologię wydobycia kopaliny. W studium określono warunki ochrony środowiska przy podejmowaniu eksploatacji złóż kopalin. Błędne jest także przyjęcie, że art. 71 i art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska nie dają gminie uprawnień do wprowadzania kwestionowanych ustaleń. Kompetencje gminy do określenia w studium warunków zapewnienia należytej ochrony powierzchni ziemi, dla których w złożach wyznacza się filary ochronne, wynikają nie tylko- jak przyjmuje wojewoda- z art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale także z art. 10 ust. 2 pkt 3 tej ustawy i wymienionych powyżej art. 71 i art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem, że warunki ochrony nie powinny przekładać się na warunki eksploatacji, bo może to stanowić ograniczenie własności, w tym własności górniczej. Określając obiekty i obszary, dla których w złożu kopaliny wyznacza się filar ochronny, w tym określając zakres ich ochrony, gmina bez wątpienia wpłynęła na uwarunkowania przyszłej eksploatacji, ale uczyniła to w ramach i w granicach obowiązującego prawa i nie naruszyła swoich kompetencji.
W ocenie gminy argumentacja Wojewody [...] zawarta w rozstrzygnięciu nadzorczym odmawiająca gminie jej kompetencji jest konsekwencją błędnej kwalifikacji ustaleń zawartych w Tab. B3. Prawidłowa kwalifikacja istoty ustaleń zawartych w tej tabeli - jako zasad ochrony środowiska oraz warunków podejmowania przedsięwzięć mogących doprowadzić od niekorzystnych zmian w środowisku - prowadzi do uznania, że rada gminy ma prawo, a wręcz obowiązek formułowania w studium warunków, jakie powinny być uwzględniane przy wydawaniu koncesji.
W odniesieniu do merytorycznej treści rozstrzygnięcia nadzorczego zawartych w tirecie 1 i 2, skarżąca zarzuciła wojewodzie stosowanie nieprawidłowej oceny kompetencji gminy w sprawie stanowionych w studium zapisów. Zapisy pkt 5 (część B, Rodziału III) studium nie stoją w sprzeczności z kompetencjami gminy określonymi w § 6 przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium oraz art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pomimo, iż rzeczywiście pkt 5 wykracza poza ustalania regulujące te kwestie w przepisach prawa, to jednak z punktu widzenia gminy bezpieczniej jest w takim dokumencie, jakim jest studium, widzieć kompendium wiedzy o terenie i nawet "nadwymiarowo" ostrzec inwestora o możliwości wystąpienia zabytków archeologicznych.
Bezsporne jest twierdzenie organu nadzoru, że zawarte w ppkt 2.3. studium zalecenia zasięgania opinii właściwych służb konserwatorskich nie stanowi o ustanowieniu zasad ochrony, o których mowa w art. 10 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest jedynie zaleceniem pomagającym wzmocnić ochronę obiektów wymienionych w studium. Jednak powinny się one znaleźć w takim kompleksowym dokumencie.
Uwzględniając powyższe, reprezentowana przez pełnomocnika, Rada Miejska w J. wniosła o uznanie skargi za zasadną i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] stwierdził, iż nie znajduje podstaw do jej uwzględnienia i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego niedotrzymania przez organ nadzoru ustawowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdził, iż pismem z dnia [...] r. złożonym do organu w tym samym dniu przekazana została dokumentacja planistyczna do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. wraz potwierdzoną za zgodność z oryginałem odpisem wymienionej uchwały. Oryginał uchwały wpłynął do organu nadzoru dopiero w dniu [...] r., a stąd organ był w posiadaniu kompletu dokumentów - tj. oryginału uchwały wraz z dokumentacją planistyczną od dnia [...] r., czyli termin wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przypadał na dzień [...]. Nadto wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]ego podpisane zostało podpisem elektronicznym w dniu [...] r., o godzinie [...], a przekazane niezwłocznie - tj. w dniu [...] r, przy czym fakt nadania tego dokumentu nie ma wpływu na dochowanie ustawowego terminu dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co ma potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie.
Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ nadzoru powtórzył stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na etapie stanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina posiada jedynie prawo do określania obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się z w złożu kopaliny filar ochronny. Dopiero przy stanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przyznał gminie w art. 15 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy uprawnienie do określania granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych. Tymczasem w Studium w części B, rozdziale IV, pkt 5 pkt. 5.7 z tabelą B.3 organ ustalił warunki eksploatacji na terenach objętych filarem ochronnym.
W piśmie z dnia [...] r. skarżąca Rada Miejska w J. po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę, podtrzymała swoje stanowisko, zarzucając Wojewodzie błędną wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawo ochrony środowiska, Prawo geologiczne i górnicze a także ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zarzuciła rozszerzającą wykładnię przepisów wymienionych ustaw, a także wybiórcze ich stosowanie zmierzające do podważenia władztwa planistycznego gminy. Podkreśliła, że przejawem tej wykładni jest powoływanie się przez organ nadzoru na orzecznictwo sadów administracyjnych nieadekwatne w tej konkretnej sytuacji, zwłaszcza w kontekście obowiązywania nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze i jej art. 7. Dokonując analizy przepisów Prawa górniczego i geologiczne wskazała nie tylko na możliwość ale wręcz konieczność regulacji w tym zakresie.
Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał skargę i zawarte w niej oraz w piśmie procesowym argumenty.
Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podtrzymała argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na stanowisko gminy zawarte w piśmie procesowym Pełnomocnik podniosła, ze nie może być mowy o zawężającej interpretacji przepisu art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Organ nadzoru nie zakwestionował bowiem ustaleń zawartych w Tab. 1 i w Tab. 2 zwierających rekomendacje dla zagospodarowania obszarów złóż. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 ustawy Prawo górnicze i geologiczne, gdyż wskazuje on, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, a w przypadku jego braku, gdy nie naruszy sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zatem decydujący jest sposób zagospodarowania terenów przewidziany w kierunkach rozwoju określonych w studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje :
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]ego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.
W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez organ nadzoru trzydziestodniowego terminu do skorzystania z możliwości kontroli uchwał organów samorządowych w tym trybie, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Skład orzekający uznał, że trzydziestodniowy termin, przyznany organowi nadzoru na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, został zachowany. Jedynym kryterium, którego spełnienie należy do organu nadzoru w kwestii zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest kryterium daty podpisania aktu, ujawnionej w nagłówku rozstrzygnięcia. Dla zachowania 30- dniowego terminu wystarczające jest więc podjęcie przez uprawniony podmiot rozstrzygnięcia, pojmowanego jako wyraz wiedzy i woli organu nadzoru, orzekającego o nieważności danej uchwały w całości lub w części. Brak jest przepisu, z którego mogłoby wynikać że dla zachowania tego terminu niezbędne byłoby wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym przez wydanie rozstrzygnięcia w ustawowym terminie należy rozumieć jego podpisanie przez uprawniony podmiot, nie zaś jego doręczenie stronie (zob. wyrok tutejszego Sądu z dnia 27 października 2011 r. sygn. .akt II SA/Gl 627/11) .
Nie podziela także Sąd w składzie orzekającym podnoszonych argumentów merytorycznych. Stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na etapie stanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina posiada jedynie prawo do określania obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Dopiero przy stanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przyznał gminie w art. 15 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy uprawnienie do określania granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych. Tymczasem w Studium w części B, rozdziale IV, pkt 5.7 z tabelą B.3 organ ustalił warunki eksploatacji na terenach objętych filarem ochronnym.
Należy zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że wskazania art. 10 ust. 2 pkt 12 cytowanej ustawy, jak również wymogi § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie ustalenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów wypełnione zostały przez Radę Miejską w J. w części B studium w rozdziale IV Obszary i zasady ochrony środowiska pkt 5 Złoża kopalin i warunki eksploatacji, gdzie zawarto warunki, na jakich na terenie miasta J. może być prowadzona eksploatacja kopalin. W wykonaniu pkt 12 ust. 2 cytowanego powyżej art. 12 ustawy zasadnie na rysunku studium określono obszary oznaczone symbolami, dla których w złożu wyznaczono filar ochronny.
Niedopuszczalne w świetle zacytowanego przepisu ustawy są natomiast zapisy zawarte w rozdziale IV, pkt 5.7 - tj. w zakresie określonym tabeli Tab. B.3. Określono w niej dla obszarów, dla których w złożu wyznaczono filar ochronny bardzo precyzyjnie warunki prowadzenia eksploatacji, a także jej zakaz. Wskazano w niej bardzo szczegółowe dane, np. nieprzekraczalne wielkości odkształceń, nachylenie powierzchni itp. Wprowadzając takie zapisy do tabeli Tab. B.3 organ de facto określił kategorie terenów górniczych, do których może być prowadzona eksploatacja, za wyjątkiem terenów, dla których ustalono całkowity zakaz eksploatacji złóż.
Takie postanowienia Studium rażąco naruszają przepis wymienionego powyżej art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w studium określa się w szczególności obiekty i obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny.
Trzeba bowiem odróżnić kompetencje nadane radzie przy stanowieniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego od tych przyznanych jej przy uchwaleniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 cytowanej ustawy rada gminy zobowiązana jest do obligatoryjnego określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. Zatem podkreślić należy, że stwierdzając nieważność powyższych zapisów Studium organ nadzoru nie kwestionuje w ogóle uprawnień rady do szczegółowego określenia m.in. warunków eksploatacji, ale kwestionuje taką możliwość na etapie stanowienia ogólnego aktu planistycznego gminy, jakim jest studium. Na etapie uchwalania studium do kompetencji rady należy jedynie wskazanie obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Dalsze szczegółowe regulacje powinny już następować ewentualnie w planie miejscowym.
Uprawnień do narzucania zasad eksploatacji nie dają radzie także powoływane przez nią art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska (w tym zasobami złóż), w szczególności przez ustalenie programów racjonalnego wykorzystywania powierzchni ziemi, w tym na terenach złóż kopalin i racjonalnego gospodarowania gruntami. Jednocześnie w art. 72 ust. 3 zapisano, iż w studiach określa się sposoby zagospodarowania obszarów zdegradowanych w wyniku działalności człowieka. Kształtując zasady zagospodarowania terenów w studium gmina powinna więc kierować się zasadą proporcjonalności, przy jednoczesnym uwzględnieniu racjonalnego planowania kierunków zagospodarowania powierzchni z uwzględnieniem występowania naturalnych zasobów podlegających ustawowej ochronie. Zagospodarowanie powierzchni terenów nie oznacza określania danych wskazanych w tab. B.3. - np. granicznych (nieprzekraczalnych) wielkości odkształceń. W przypadku terenów zdegradowanych w wyniku działań człowieka, w tym także wskutek działalności górniczej, gmina powinna raczej określić stosowne i niezbędne sposoby zagospodarowania terenu, nie zaś warunki na jakich może być prowadzona działalność górnicza. Zgodnie bowiem z art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska złoża kopalin stanowią element środowiska który podlega ochronie, polegającej na racjonalnym gospodarowaniu oraz kompleksowym ich wykorzystaniu. Jednocześnie art. 126 tej ustawy obliguje prowadzącego eksploatację do przedsięwzięcia środków niezbędnych do ochrony zasobu złóż, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych. .
Tak więc w świetle powyższego w opinii składu orzekającego zasadnie organ nadzoru stwierdził, iż Rada Miejska w J. została uprawniona, w myśl obowiązujących przepisów, jedynie do wskazania w studium obszarów i obiektów, dla których należy wyznaczyć filar ochronny, a brak jest przepisów nadających Radzie kompetencje do określania prowadzenia eksploatacji w złożach, niezależnie od tego czy są one objęte koncesją czy też nie.
Wbrew stanowisku skarżącej zapisy w studium w tym zakresie powinny ograniczyć się do graficznego wskazania obiektów i obszarów chronionych. Określenie powodu czy przedmiotu ochrony, charakteru i stopnia wymaganej ochrony może nastąpić dopiero na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Trzeba nadto wskazać, że na podstawie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium należy uwzględniać uwarunkowania wynikające z zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia. Stąd gmina powinna prowadzić politykę przestrzenną w zakresie ewentualnego przewidywania sposobów zagospodarowania terenów nie stojącą w sprzeczności z działalnością górniczą. Jednak warunki ochrony nie mogą przekładać się na konkretne warunki eksploatacji kopalin, gdyż w konsekwencji może to prowadzić do ograniczenia prawa własności - w tym własności górniczej. Nadto wobec faktu, iż studium pomimo, iż nie aktem prawa miejscowego i nie przesądza ostatecznie o przeznaczeniu terenu, to jest dokumentem wiążącym przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a zatem wpływa pośrednio na treść aktu prawa miejscowego kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości. W przypadku zaś braku planu miejscowego studium jest dokumentem, z którym zgodne winny być zamierzenia potencjalnych przedsiębiorców górniczych. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (t.jedn. D.U. z 2015 r., poz. 196) podejmowanie i wykonywanie działalności określonej w ustawie dozwolone jest tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest również możliwe uzyskanie koncesji, jeżeli zamierzona działalność uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, względnie gdy go nie ma - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W zakresie kolejnego zarzutu - tj. w przypadku uregulowania zawartego w rozdziale III Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w pkt 5 - Zasady dotyczące ochrony zabytków archeologicznych, przyznać trzeba, że także wykraczają one poza przyznaną radzie kompetencję. Z art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w studium określa się w szczególności obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane przepisy upoważniają więc radę do określenia w studium zasad, na jakich poszczególne zabytki mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak dowolności. W myśl art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w studium ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z zapisu tego nie można jednak interpretować i uzasadniać możliwości umieszczania w studium uregulowań kwestii związanych z koniecznością przeprowadzenia badań archeologicznych. Kwestia ta została uregulowana w art. 31 ustawy o zabytkach i zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą nie jest możliwe jej powtarzanie i modyfikowanie w aktach niższego rzędu. Nie może w tym zakresie być przekonujące twierdzenie Rady, że nastąpiło to niejako "nadwymiarowo" dla możliwości ostrzeżenia inwestora o możliwości wystąpienia zabytków archeologicznych.
Podobna jest sytuacja w zakresie regulacji zawartej w wymienionym powyżej rozdziale III w pkt 2 - Zasady ochrony obiektów objętych wpisem do rejestru zabytków - pkt 2.3. Zalecono w tym zapisie w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków zasięganie opinii właściwych służb konserwatorskich w przypadku podejmowania robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę (czyli wymagających zgłoszenia robót). Trzeba także w tym zakresie podzielić stanowisko organu nadzoru, że zapis ten nie stanowi zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez zasady należy rozumieć bowiem ustanowienie pewnych reguł czy też norm postępowania, a nie wskazywania zaleceń, w tym przypadku zasięgania opinii właściwych służb konserwatorskich. Nie stanowi to w żadnym wypadku zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zatem nie mieści się w wymienionych w art. 10 ustawy w obszarach dotyczących regulacji w studium. Dodatkowo, jak słusznie zauważa organ nadzoru, kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno- budowlanej regulowane są przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stąd powtarzanie ich w zapisie pkt 2.3 studium należy uznać za niedopuszczalne i zbędne.
Z tych wszystkich powodów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody [...]ego nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.