II SA/GL 460/21

II SA/Gl 460/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2339/21 - Wyrok NSA z 2022-10-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1507
art. 104 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania J. O. (skarżąca) reprezentowanej przez adwokata M. W., od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca – M. O. w Domu Pomocy Społecznej "A" w B. (DPS), za poszczególne okresy od 2 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt. 2, ust. 2e i ust. 2f ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2019 r. poz.1507 ze zm. – dalej "u.p.s."), decyzją z dnia [...] r. ustalił skarżącej odpłatność za pobyt jej ojca w DPS w następujący sposób:
1. od 2 lutego 2012 r. do 29 lutego 2012 r. wysokość opłaty wynosi 461,57 zł.,
2. od 1 marca 2012 r. do 31 marca 2012 r. wysokość opłaty wynosi 478,05 zł.,
3. od 1 kwietnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. wysokość opłaty wynosi 495,39 zł. miesięcznie,
4. od 1 kwietnia 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r. wysokość opłaty wynosi 473,56 zł. miesięcznie,
5. od 1 września2014 r. do 30 września 2014 r. wysokość opłaty wynosi 480,10 zł,
6. od 1 października 2014 r. do 3 października 2014 r. wysokość opłaty wynosi 457,35 zł,
7. od 1 listopada 2014 r. do 31 listopada 2014 r. wysokość opłaty wynosi 478,62 zł,
8. od 1 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. wysokość opłaty wynosi 457,47 zł.
W uzasadnieniu decyzji przywołał przepisy u.p.s. będące podstawą rozstrzygnięcia oraz szeroko opisał stan faktyczny sprawy. Wskazał między innymi, że obowiązek partycypacji skarżącej w kosztach pobytu ojca w DPS w okresie od 2 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. nie został skonkretyzowany ani w umowie, ani też w decyzji administracyjnej.
Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt jej ojca w DPS w okresie od 2 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. Wskazał, że skarżąca w dniu wyznaczonym na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego tj. [...] r. była nieobecna i z jej strony nie odnotowano żadnej formy współpracy. Brak zgody skarżącej na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego uniemożliwił organowi I instancji ustalenie jej sytuacji dochodowej i rodzinnej. Brak tych informacji jak również udokumentowany brak współpracy skarżącej spowodował, że organ I instancji nie miał możliwości zaproponowania skarżącej ustalenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w formie umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W ocenie organu I instancji sytuacja życiowa skarżącej nie daje podstaw do zastosowania ulg w ramach art. 64 i 64a u.p.s. Zaistniały przesłanki z art. 61 ust. 2d u.p.s., co oznacza, że wysokość odpłatności należało ustalić w drodze decyzji z art. 59 ust.1 u.p.s. z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art.61 ust. 2 pkt 2 lit.a i art.103 ust 2 u.p.s. Organ I instancji podkreślił, że skarżąca na żadnym etapie postępowania nie skorzystała z uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a.
W odwołaniu skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego, a to: art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm – dalej "u.f.p."), art.68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 – dalej "O.p.") w związku z art. 67 u.f.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej w sytuacji przedawnienia zobowiązania strony do płatności opłat za pobyt M. O. w DPS za okres wskazany w zaskarżonej decyzji. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej doszło do przedawnienia wskazanych należności, albowiem termin przedawnienia w stosunku do nich należy liczyć według przepisów 67 ust. 1 u.f.p. w związku z a art. 68 § 1 O.p. Stwierdziła, że obowiązek ponoszenia opłat istnieje od momentu umieszczenia osoby w DPS, a decyzja konkretyzująca i indywidualizująca tenże obowiązek (art. 59 ust. 1 u.p.s.) może być wydana najpóźniej w terminie trzech lat licząc od końca roku kalendarzowego , w którym obowiązek ten powstał t.j. trzy lata po umieszczeniu osoby w DPS. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie od umieszczenia ojca w DPS minęło już osiem lat.
SKO po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, nie dopatrując się przedawnienia zobowiązania strony i uznając decyzję organu za prawidłową. Wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie prawem i zasługuje na utrzymanie w mocy. Zaznaczyło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sposób prawidłowy i z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego w szczególności zasady czynnego udziału stlony w postępowaniu. Stwierdziło, że w sposób prawidłowy został ustalony krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS, a wysokość opłaty za pobyt mieszkańca DPS została ustalona proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że bez wątpienia posiadany przez skarżącą dochód pozwaIa na uregulowanie opłaty za pobyt ojca w DPS. SKO nie zgodziło się z pełnomocnikiem skarżącej, że zobowiązanie strony do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS uległo przedawnieniu wskazując, że art. 68 § 1 O.p. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Wskazało, że w sprawie znajduje zastosowanie art.105 ust. 4 u.p.s.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, jak dotychczas reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przez SKO art.60 pkt.7 u.f.p., art. 68 § 1 O.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej w sytuacji przedawnienia zobowiązania skarżącej do płatności opłat za pobyt ojca w DPS. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podobnie jak w odwołaniu stwierdziła, że jej zobowiązanie do uiszczenia opłat za pobyt ojca w DPS uległo przedawnieniu. Argumentowała, że przedmiotowa opłata należna ma charakter publicznoprawny, co potwierdza przywołane przez nią orzecznictwo. Przywołała treść art. 60 pkt 7 u.f.p. definiujący środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Stwierdziła dalej, że środki, o których mowa w zaskarżonej decyzji stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p. do których stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. Dokonując analizy przepisów O.p. dotyczących przedawnienia zobowiązania podatkowego skarżąca doszła do wniosku, iż odpowiednie zastosowanie wskazanych przez nią przepisów O.p. w stosunku do opłat za pobyt w domu pomocy społecznej uiszczanych na rzecz gminy oznacza, że nie powstaje zobowiązanie do uiszczania opłat za dany okres, jeżeli decyzja ustalająca, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. zostanie doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstaje taki obowiązek. Zdaniem skarżącej zobowiązanie do uiszczenia opłat za okresy wskazane w zaskarżonej decyzji uległo przedawnieniu. Stwierdziła dalej, że bieg terminu przedawnienia nie uległ zawieszeniu ani przerwaniu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem SKO art. 68 § 1 O.p. nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ponownie podkreśliło, że obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Konkretyzacja ta następuje albo w drodze umowy z art. 103 3 ust. 7 u.p.s., bądź też powinna być wydana decyzja administracyjna zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalająca wysokość opłat w stosunku do osób wymienionych w art.61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny t.j. okres od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji. Natomiast jak przewiduje art. 104 ust. 5 u.p.s. przedawnieniu ulegają dopiero należności, o których mowa w ust. 1 (z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej) przedawnieniu ulegają z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Sprawa niniejsza rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ zgłosił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca nie złożyła w terminie czternastu dni wniosku o przeprowadzenie rozprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca skarżącej w DPS za poszczególne okresy od 2 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. Zdaniem skarżącej do wydania decyzji ustalającej doszło w sytuacji przedawnienia zobowiązania skarżącej do płatności opłat za pobyt ojca w DPS.
Kwestię ponoszenia opłat za pobyt w DPS regulują przede wszystkim przepisy art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.Dz. U. z 2019 r. poz. 15507 z późn. zm.- dalej "u.p.s."). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność
W orzecznictwie wskazano, że obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji (chociaż nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej) – poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej (zob. wyrok z dnia 7 marca 2019 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. II SA/Sz 1209/18).
Nie jest kwestią sporną, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Kwestię tą przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, wydając uchwałę w składzie 7 sędziów NSA w dniu 11 czerwca 2018 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 7/17. Decyzja w tym przedmiocie powinna być więc wydana w każdym przypadku, gdy wysokość ponoszenia przez zobowiązanego opłaty nie została ustalona w drodze umowy ze zobowiązanym, zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 u.p.s.. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i wydawana jest w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej.
Jakkolwiek zgodzić się można ze skarżącą, że opłata należna Gminie K. za pobyt M. O. w DPS ma charakter publicznoprawny. Jako, że MOPS w K. jest samorządową jednostką budżetową, środki uzyskiwane od osób co do których ustalono obowiązek partycypowania w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej mieszczą się w pojęciu środków publicznych stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym – o których mowa w art. 60 u.f.p. Nie można jednak podzielić stanowiska, jakoby kwestię przedawnienia należności za pobyt w DPS rozstrzygać należało w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, a dokładnie art. 67 ust. 1 wskazanej ustawy, odsyłającej do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa.
Jak już wyżej wskazano, regulacje dotyczące świadczeń z pomocy społecznej, w tym problematyka ponoszenia opłat za pobyt w DPS uregulowana została w odrębnej ustawie. Jest to ustawa szczególna w stosunku do regulacji prawnych, na które wskazywał skarżący a jej przepisy stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań zawartych w ustawie o finansach publicznych - inaczej niż w ustawie o finansach publicznych i ordynacji podatkowej rozstrzygając kwestię przedawnienia w przypadku tego rodzaju należności.
Zgodnie zaś z treścią art. 104 ust. 5 u.p.s. – na który to przepis trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, należności, o których mowa w ust. 1 (z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej) przedawnieniu ulegają z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Nie ma zatem racji skarżący, wskazując, że decyzja konkretyzująca i indywidualizująca obowiązek ponoszenia opłat (art. 59 u.p.s.) może być wydana najpóźniej w terminie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego w którym ten obowiązek powstał, tj. trzy lata po umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z przytoczonym wyżej art. 104 ust. 5 u.p.s. termin przedawnienia liczony jest od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Nie można zatem mówić o biegu przedawnienia, jeżeli nie wydano decyzji w tej sprawie. Ustawodawca ustanowił granicę czasową do wydania decyzji jedynie w stosunku do świadczenia nienależnie pobranego, wskazując, że nie można orzec o jego zwrocie, jeżeli od pobrania takiego świadczenia upłynęło więcej niż 10 lat. W przypadku natomiast zwrotu pozostałych należności organ może wydać decyzję w każdym czasie. Stanowisko takie znajduje poparcie zarówno w piśmiennictwie jak i ugruntowanej judykaturze (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 104., W. Maciejko [w:] P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, art. 104., Wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.07.2019 r., II SA/Bd 244/19, LEX nr 2711766).
Jako, że w niniejszej sprawie kwestię przedawnienia rozstrzygać należy na gruncie przepisu art. 104 ust. 5 u.p.s., nie można skutecznie twierdzić, że doszło do przedawnienia należności za pobyt ojca skarżącej w DPS, obciążających skarżącą jako zstępną. Obowiązuję ją bowiem 3 letni termin przedawnienia, liczony od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2021 r. Termin przedawnienia upłynie zatem w dniu [...] lutego 2024 r.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.