II SA/GL 458/25

II SA/Gl 458/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 71 ust. 2a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 134 w związku z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi B. J. (J.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7722.309.2024.AT w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 17 stycznia 2023 r., nr [...] wydanym w wyniku postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w J., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. działając na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 71 ust. 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) wstrzymał właścicielowi tej nieruchomości - B. J. (dalej jako strona lub skarżący) użytkowanie wspomnianego budynku jako warsztatu samochodowego oraz nałożył nań obowiązek przedstawienia - w terminie do 30 kwietnia 2023 r. - stosownej dokumentacji, a mianowicie: (1) opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic działki i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza dokonać zmiany sposobu użytkowania; (2) zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń a w razie potrzeby również danymi technologicznymi; (3) oświadczenia, o którym mowa w art. 312 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane; (4) zaświadczenia lub kopii zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - przy braku takiego planu - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopii tej decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia powołano się na oględziny przeprowadzone 4 stycznia 2023 r., w wyniku których ustalono, że wyżej wymieniony użytkuje sporny obiekt jako warsztat samochodowy, choć budynek ten zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta J. z 13 października 2003 r. nr [...] przeznaczony jest na garaż dla samochodu osobowego lub traktora (mocą tej decyzji udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą jego sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na garaż). Podczas oględzin skarżący nie zgodził się z określeniem wskazanego obiektu jako garaż oraz stwierdził, że prowadzi i będzie w nim nadal prowadził warsztat. Zdaniem organu w tych warunkach wystąpiła przesłanka uzasadniająca wstrzymanie takiego sposobu użytkowania rzeczonego budynku.
Strona zaskarżyła powyższe postanowienie zażaleniem. Postanowieniem z 16 maja 2023 r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia.
Decyzją z 27 czerwca 2023 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu, to jest użytkowania jako budynku garażowego.
Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie, po rozpoznaniu którego Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 5 grudnia 2023 r., nr [...] uchylił ten akt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał kolejną decyzje z 4 kwietnia 2024 r., nr [...], mocą której powtórnie nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu.
Także ta ostatnia decyzja została zaskarżona przez stronę odwołaniem, w następstwie czego Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 12 czerwca 2024 r., nr [...] uchylił również ten akt i raz jeszcze przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nakazując mu przeprowadzenie postępowania zmierzającego do dokonania ustaleń w zakresie aktualnego sposobu użytkowania spornego obiektu.
W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. przeprowadził szereg czynności procesowych, po czym 30 października 2024 r. wydał postanowienie z nr [...], mocą którego zmienił powołane na samym wstępie postanowienie własne z 17 stycznia 2023 r., poprzez określenie nowego terminu wykonania nałożonego tym aktem obowiązku na 21 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego podtrzymuje swoje stanowisko o tym, że w spornym budynku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, a w rezultacie istnieją podstawy do nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia odpowiedniej dokumentacji. Ponieważ przy tym w obrocie prawnym pozostaje wspomniane wyżej postanowienie z 17 stycznia 2023 r., mocą którego obowiązek taki nałożono, należało jedynie wyznaczyć nowy termin jego wykonania dokonując w tym zakresie zmiany w trybie art. 77 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Niezadowolony z powyższego postanowienia skarżący reprezentowany przez radcę prawnego złożył na nie zażalenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach domagając się uchylenia tego aktu i podnosząc zarzut naruszenia norm procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a to: art. 6 i art. 107, poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej a wyłącznie na zasadzie subiektywnego przeświadczenia organu, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 1 i 3, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego naruszające interes strony, w szczególności poprzez: uznanie, że zaskarżone postanowienie znajdzie zastosowanie do wydanego już przez organ pierwszej instancji postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia wymaganej dokumentacji, podczas gdy ten ostatni akt został wyeliminowany z obrotu prawnego, to jest uchylony przez organ drugiej instancji; niewydanie nowego postanowienia określającego obowiązek przedstawienia przez stronę stosownej dokumentacji podczas gdy poprzednie postanowienie nakładające ten obowiązek zostało uchylone; nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do stwierdzenia, że należy wydać nowe postanowienie o nałożenie na stronę tego obowiązku; nieprecyzyjne oznaczenie w uzasadnieniu daty wydania postanowienia podlegającego zmianie albowiem datę tą określono wpierw jako 17 stycznia 2023 r., a następnie jako 13 stycznia 2024 r., co wprowadza stronę w błąd. Nadto skarżący wywiódł, że przy wydawaniu kwestionowanego aktu naruszono zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 77 § 2 tego Kodeksu, albowiem skoro powołane postanowienie z 17 stycznia 2023 r. zostało wcześniej uchylone, to brak było podstaw, by zmieniać je w trybie tego przepisu. W uzasadnieniu zażalenia strona podkreśliła, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 12 czerwca 2024 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta J. z 4 kwietnia 2024 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu, a w konsekwencji wszystkie orzeczenia wydane przez ten ostatni organ w zakresie sprawy zakończonej wspomnianą decyzją, podobnie jak ona nie znajdują się obecnie w obrocie prawnym, wobec czego organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić ponowne postępowanie zmierzające do wydania nowego postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji, a nie zmieniać owo uchylone postanowienie w trybie art. 77 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wyznaczenie nowego terminu na wykonanie wskazanego w tym akcie obowiązku.
Postanowieniem z 12 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7722.309.2024.AT wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu tego aktu podkreślono, że w świetle art. 141 § 1 powołanego Kodeksu, na postanowienia wydane w toku postępowania zażalenie służy wyłącznie wtedy, gdy Kodeks tak stanowi, z kolei z mocy jego art. 142, postanowienie, na które nie służy zażalenie można zaskarżyć jedynie w odwołaniu od wydanej w sprawie decyzji. W tym kontekście organ odwoławczy zaznaczył, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 77 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zażalenie nie przysługuje bowiem na żadne czynności dowodowe, w tym na postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu, a w rezultacie nie może przysługiwać również na zmianę, uzupełnienie czy uchylenie takiego postanowienia. Złożone przez stronę zażalenie należało zatem uznać za niedopuszczalne i chociaż w spornym postanowieniu zawarto pouczenie o takim środku zaskarżenia, to jednak jest ono wadliwe, gdyż nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa.
Niezadowolona z powyższego postanowienia strona reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu jak również poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i ewentualnego przekazania sprawy właściwemu organowi do ponownego rozpatrzenia lub do dalszego prowadzenia postępowania, a także zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia norm prawa procesowego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 1 i 3, polegającego na braku wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, w wyniku czego wydano postanowienie naruszające słuszny interes strony, poprzez: ustalenie, że: zażalenie na "postanowienie dotyczące sprostowania orzeczenia" jest niedopuszczalne, podczas gdy w świetle przepisów powołanego Kodeksu jest ono dopuszczalne; uznanie przez organy obydwu instancji istnienia podstaw do zmiany wydanego w sprawie postanowienia o obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji, podczas gdy postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku uchylenia go przez organ odwoławczy; niewydanie nowego postanowienia o nałożeniu przedmiotowego obowiązku pomimo, że wcześniejsze postanowienie rozstrzygające o w tym zakresie zostało uchylone a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia; nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego zmierzającego do stwierdzenia, że należy wydać nowe postanowienie o nałożeniu tego obowiązku; nieprecyzyjne sformułowanie w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji z 30 października 2024 r., polegające na oznaczeniu postanowienia podlegającego zmianie, którego datę wydania wpierw oznaczono jako 17 stycznia 2023 r., a następnie jako 13 stycznia 2024 r., co wprowadza stronę w błąd; uznanie przez organ odwoławczy, że na postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie nie przysługuje, podczas, gdy istniały podstawy prawne do jego złożenia. Dodatkowo zarzucono naruszenie: art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu administracji publicznej; art. 77 tego Kodeksu, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia dokumentacji podlega zmianie w trybie tego przepisu, chociaż zmiana ta była w istocie sprostowaniem i nie dotyczyła postępowania dowodowego; art. 113 § 1, poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, choć skarżący posiadał uprawnienie do złożenia tego środka zaskarżenia oraz art. 141 § 1, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie złożonego zażalenia za niedopuszczalne, podczas gdy stronie przysługiwało prawo do tego środka zaskarżenia.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że postanowienie organu pierwszej instancji z 30 października 2024 r. rozstrzygało w istocie o sprostowaniu wcześniejszego postanowienia tego organu z 17 stycznia 2023 r., a na rozstrzygnięcie takie przysługuje zażalenie co wynika z art. 113 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto powtórnie zaakcentował, że decyzją z 12 czerwca 2024 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił decyzję Prezydenta Miasta J. z 4 kwietnia 2024 r. nakazującą mu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego budynku, a w rezultacie wszelkie orzeczenia wydane przez organ pierwszej instancji w zakresie sprawy zakończonej tą decyzją nie znajdują się obecnie w obrocie prawnym, wobec czego należało przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe zmierzające do wydania nowego postanowienia o nałożeniu na stronę obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji. Nadto dodał, że brak doprecyzowania rozbieżności w oznaczeniu daty wydania postanowienia o nałożeniu spornego obowiązku, którą określono jako 17 stycznia 2023 r., a w innym miejscu jako 13 stycznia 2024 r. powoduje, że strona nie jest w stanie prawidłowo tego obowiązku wykonać, gdyż nie ma pewności o które postanowienie chodzi.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, powtórnie zaznaczając, że na postanowienie wydane w trybie art. 77 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje oraz wywodząc, że zarzuty podniesione przez stronę są bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa.
Rozpoznając skargę strony w pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że z mocy art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma w niniejszym przypadku zastosowania). Wyrażony w tym unormowaniu nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, publ. Lex nr 2312988). W tym kontekście wymaga podkreślenia, że przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 12 lutego 2025 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego przez stronę na postanowienie Prezydenta Miasta J. z 30 października 2024 r., mocą którego organ ten zmienił swoje wcześniejsze postanowienie z 17 stycznia 2023 r. o wstrzymaniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego oraz o nałożeniu na skarżącego obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W rezultacie, ocenie Sądu może zostać poddana jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w pierwszym z tych aktów. Poza zakresem kontroli Sądu pozostają natomiast wszelkie merytoryczne kwestie związane z prawidłowością obu pozostałych postanowień jak również objęte wydanymi w ramach tego postępowania decyzjami nakazującymi wyżej wymienionemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W przypadku bowiem zaskarżenia podjętego w danym postępowaniu administracyjnym aktu o charakterze stricte proceduralnym, sąd nie jest bowiem uprawniony do badania wykraczających poza objętą nim kwestię procesową zagadnień merytorycznych stanowiących przedmiot innych zapadłych w tej procedurze rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 17 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 128/92, publ. ONSA 1992/1/24, wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 618/06, publ. LEX nr 221959 oraz wyrok tutejszego Sądu z 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02, publ. OSP 2007/3/25).
Dokonując oceny legalności kwestionowanego przez stronę postanowienia należy wskazać że zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 wskazanego Kodeksu - strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Zażalenie przysługuje zatem na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia i nie ma tu znaczenia wola adresata tego aktu ani przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego. Bez znaczenia pozostaje tu także ranga rozstrzyganej sprawy procesowej, jeśli ustawodawca nie uznał jej na tyle istotną, by stworzyć możliwość jej kontroli w toku postępowania. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej stanowiącej jego źródło i uprawnienia tego w żaden sposób nie można domniemywać. (zob: G. Łaszczyca "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005).
Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest niedopuszczalne (a contrario art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) zaś w takiej sytuacji z mocy art. 134 w związku z art. 144 tego Kodeksu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia.
Podstawy wniesienia zażalenia zostały zatem skonstruowane na innych zasadach, niż podstawy wniesienia odwołania. Odwołanie służy bowiem od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego), z kolei zażalenie przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność przewidują przepisy tego Kodeksu, bądź normy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. O ile więc odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest odmienna reguła, to znaczy służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu wyraźnie upoważnia do skorzystania z tego środka prawnego.
W tym kontekście organ odwoławczy trafnie uznał, że na postanowienie Prezydenta Miasta J. z 30 października 2024 r. zażalenie nie przysługuje. Prawa do zaskarżenia w tej drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje żaden przepis szczególny i nie może go kreować samo błędne pouczenie udzielone w tym zakresie skarżącemu przez organ pierwszej instancji (vide wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt: I SA/Gd 170/00, publ. Lex Nr 76083). W rezultacie, zaskarżenie postanowienia wydanego w trybie powyższego przepisu zażaleniem nie jest możliwe, a jego kwestionowanie może nastąpić wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku. Tego rodzaju wykładnia wynika nie tylko z literalnego brzmienia art. 71a ustawy - Prawo budowlane, ale i z posłużenia się wykładnią systemową, jako że norma ta oprócz ustępu 1 zawiera także ust. 2 w brzmieniu: "Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie." Oznacza to, że z wyraźnej woli ustawodawcy kontroli instancyjnej poddane zostało wyłącznie postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, natomiast regulacja ta nie dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 powołanej ustawy, gdyż ów przepis nie zawiera takiego uprawnienia procesowego, a norma z ust. 2 w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej (patrz także wyrok WSA w Opolu z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 203/20 - publ. CBOSA). Wymaga nadto podkreślenia, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie rozstrzyga o istocie sprawy, nie kończy postępowania w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lecz jedynie przyczynia się do osiągnięcia celu postępowania, którym jest legalizacja tej samowoli budowlanej (zob. wyroki: NSA z dnia 20 lipca 20112 r., sygn. akt II OSK 788/11, WSA w Olsztynie z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 340/18 oraz wyrok tutejszego Sądu z 26 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 596/18 - publ. CBOSA). Analogiczny pogląd znalazł wyraz w literaturze przedmiotu, gdzie akcentuje się, że na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, czyli rozstrzygającej o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 powołanej ustawy). Brak jest zatem podstaw pozwalających na traktowanie niniejszego postanowienia jako decyzji administracyjnej, jako że należy ono do postanowień w rozumieniu art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie rozstrzyga sprawy co do istoty i jest wydawane w toku postępowania legalizacyjnego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego - publ. LEX).
Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne Sąd uznał, że że okoliczności sprawy uzasadniały stwierdzenie niedopuszczalności złożonego przez stronę zażalenia. Skoro bowiem na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zażalenie nie przysługuje, to tym bardziej nie przysługuje ono na - będące przedmiotem zażalenia skarżącego - postanowienie zmieniające taki akt na podstawie art. 77 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli mające wobec niego charakter wtórny. Prawa do wniesienia zażalenia na postanowienia zmieniające wydane w trybie tego przepisu nie można również wywodzić - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - z tej ani z żadnej innej normy powołanego Kodeksu.
Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych przez skarżącego trzeba zaznaczyć, że kwestionowane przezeń postanowienie w żadnym razie nie było - jak wywodził - sprostowaniem w trybie art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżony akt nie rozstrzygał bowiem o weryfikacji wskazanych w tym przepisie uchybień, to jest błędów pisarskich i rachunkowych ani też innych oczywistych omyłek, lecz o czymś zupełnie innym, a mianowicie wprowadzał do wcześniejszego postanowienia zmianę polegającą w istocie na aktualizacji (wcześniej prawidłowo ustalonego) terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego na stronę obowiązku. Wbrew zarzutom strony, zaskarżone postanowienie należy więc uznać za prawidłowe, wydane zgodnie z zasadami procesowymi sformułowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz z innymi przepisami powołanego Kodeksu, w tym zostało uzasadnione z poszanowaniem wymogów wynikających z jego art. 107 § 3.
Przeważająca część wyrażonych w skardze zarzutów dotyczy wadliwości samego postanowienia zmieniającego postanowienie o wstrzymaniu użytkowania spornego obiektu oraz o wezwaniu strony do przedstawienia stosownej dokumentacji. Argumentacja ta nie mogła odnieść skutku, gdyż nie może ona podlegać ocenie Sądu w zakresie niniejszej sprawy, skoro - jak wyjaśniono powyżej - wykracza poza jej granice wyznaczone przedmiotem skargi jakim jest rozstrzygnięcie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na to pierwsze postanowienie. Tylko marginalnie warto wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom strony, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie powoduje automatycznie wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w zakresie tej sprawy, niezaskarżalnych zażaleniem, postanowień poprzedzających rzeczoną decyzję. Postanowienia takie mogą zostać zakwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji, przy czym dotyczące takich aktów zarzuty podlegają kontroli jedynie w kontekście oceny prawidłowości samej decyzji, czyli innymi słowy przez pryzmat wpływu, jaki wywarły lub mogły wywrzeć na jej ewentualną wadliwość. Dokonując oceny tego rodzaju postanowienia organ drugiej instancji nie jest zatem uprawniony do jego uchylenia, skutkiem czego zostałoby ono wyeliminowane z obrotu prawnego, a jedynie - w sytuacji negatywnej oceny przedmiotowego aktu powinien wyrazić stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu swej decyzji, a konsekwencją takiej oceny mogłoby być uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Brak jest bowiem podstawy prawnej, która pozwalałaby organowi odwoławczemu na uchylanie - równocześnie z decyzją organu pierwszej instancji - także niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego w toku sprawy zakończonej tą decyzją, które zostało zakwestionowane w odwołaniu od takiej decyzji (por. wyroki NSA: z 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3/16, publ. Lex nr 2429521, z 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2962/17 oraz z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1461/11 - publ. CBOSA). Zdaniem składu orzekającego powyższe oznacza, że uchylenie przez organ odwoławczy dwóch kolejno wydanych w sprawie decyzji zobowiązujących skarżącego (w trybie art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane) do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu nie skutkuje równoczesną eliminacją z obrotu prawnego poprzedzającego te decyzje postanowienia o wstrzymaniu użytkowania spornego obiektu oraz o wezwaniu strony do przedstawienia stosownej dokumentacji. W tych bowiem warunkach należy przyjąć, że owo postanowienie pozostaje w mocy i powinno być brane pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w tym pod kątem potrzeby jego ewentualnych modyfikacji determinowanych ustaleniami, jakie zostaną w ponownym postępowaniu poczynione. Właśnie takiej modyfikacji dokonał w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zmieniając swoje postanowienie z 17 stycznia 2023 r. poprzez wyznaczenie nowego terminu wykonania obowiązku, który został nałożony na stronę.
Wbrew wywodom skarżącego przedmiotowa zmiana została trafnie dokonana w trybie art. 77 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako że postanowienie podlegające tej zmianie dotyczyło przeprowadzenia dowodu, gdyż miało na celu uzyskanie od niego koniecznych do legalizacji spornego obiektu dokumentów, które w niniejszym postępowaniu niewątpliwie mają charakter dowodowy.
Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie i dlatego orzekł o oddaleniu skargi działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 powyższej ustawy z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest postanowienie.