II SA/Gl 458/20

II SA/Gl 458/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1620/21 - Wyrok NSA z 2022-10-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50 ust. 1, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61 a par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.) oraz w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku B. S. oraz R. S. postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania rozbiórki budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w R., na działce o numerze geodezyjnym 1.
W uzasadnieniu podano m. in., że według wnioskodawców obecni właściciele ww. nieruchomości – K. B. i I. L. – przystąpili do prac rozbiórkowych budynku mieszkalnego usytuowanego na tej nieruchomości. Na jej terenie znajdują się stanowiące własność wnioskodawców rzeczy ruchome o łącznej wartości 89.825,68 zł, szczegółowo wymienione w akcie oskarżenia, na podstawie którego przed Sądem Rejonowym w R. toczyło się postępowanie o sygn. akt [...] przeciwko K. B. i I. L.o czyn z art. 284 §1 k.k. (przywłaszczenie). PINB ustalił, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. udzielono I. L. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz dwóch budynków inwentarskich zlokalizowanych na ww. nieruchomości. W dniu [...] r. inwestor zawiadomił organ o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych objętych ww. decyzją, przedkładając oświadczenie kierownika budowy o podjęciu obowiązków. Przepis art. 37 ust. 1 p.b. nie ma zastosowania do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. PINB postanowieniem z dnia [...] r. odmówił już poprzednio wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania rozbiórki budynków zlokalizowanych na nieruchomości jw. W uzasadnieniu wskazano m. in., że twierdzenia B. S., iż nie ma dostępu do mających do niej należeć przedmiotów, które miałyby się znajdować w budynkach objętych pozwoleniem na rozbiórkę, nie stanowi podstawy do interwencji organów nadzoru budowlanego. Sprawa ma przede wszystkim charakter cywilnoprawny i na tym gruncie winna zostać rozstrzygnięta. Wstrzymanie robót rozbiórkowych możliwe jest wyłącznie na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. Przesłanki tam zawarte nie zachodzą.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli B. S. i R. S. Zarzucili naruszenie:
1) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy nie występuje żadna z podstaw zastosowania tego przepisu;
2) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności, czy zachodzą przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., polegające na spowodowaniu zagrożenia dla mienia;
3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom niniejszej sprawy wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych, wypowiedzenia się co do zebranego materiału, czego skutkiem było niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy;
4) art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji zaistnienia zagrożenia dla mienia stron.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu podano m. in., że organ pierwszej instancji nie stwierdził, aby roboty rozbiórkowe były w ogóle prowadzone. Jest utrwalone w doktrynie prawa administracyjnego, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. WINB orzeka w przedmiocie niniejszego postępowania już kolejny raz. Sprawa ma charakter cywilnoprawny i na tym gruncie winna zostać rozstrzygnięta przez właściwy sąd powszechny, którego orzeczenie powinien egzekwować później komornik sądowy. Na poprzednie rozstrzygnięcie WINB wniesiono skargę do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 1059/17, oddalił ją. Skarżąca ówcześnie w żaden sposób nie wykazała, iż dysponowała stosowną legitymacją do wszczęcia postępowania. Samo roszczenie do rzeczy ruchomych znajdujących się w obiekcie podlegającym rozbiórce nie kreuje interesu prawnego podlegającego ochronie na drodze postępowania administracyjnego.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła B. S. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i przekazanie sprawy właściwemu organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania, względnie o stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa. Zarzuciła naruszenie:
1) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy nie występuje żadna z podstaw zastosowania tego przepisu;
2) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności, czy zachodzą przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., polegające na spowodowaniu zagrożenia dla mienia;
3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom niniejszej sprawy wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych, wypowiedzenia się co do zebranego materiału, czego skutkiem było niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy;
4) art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji zaistnienia zagrożenia dla mienia stron.
W uzasadnieniu podano m. in., że zaniechanie organu narusza wymienione w zarzucie przepisy, a oprócz tego wyrządziło wymierne szkody zawiadamiającym. Bezczynnością swoją organy nadzoru budowlanego doprowadziły do tego, że faktycznie doszło do zniszczenia mienia, którego ochronę przewiduje art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.
Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).
Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).
Mają zatem racje organy, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego.
W świetle art. 50 ust. 1 p.b. (w brzmieniu na dzień wydania postanowienia) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na powyżej podstawie może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli roboty już zostały zrealizowane, to powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 p.b. (jeśli spełnione są przesłanki szczegółowe).
Postępowanie może zostać wszczęte pod warunkiem złożenia wniosku przez legitymowany podmiot (o ile nie jest ono wszczynane z urzędu) oraz w sytuacji, w której roboty rozbiórkowe są faktycznie prowadzone. Zdaniem Sądu skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że dysponuje stosowną legitymacją do wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. Nie jest ona bowiem stroną ze względu na definicje zawarte w art. 28 ust. 2 p.b. (który dotyczy jednak jedynie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę) bądź w art. 28 k.p.a. Samo roszczenie do rzeczy ruchomych, co do których toczy(ł) się spór, znajdujących się w obiekcie podlegającym rozbiórce, nie kreuje interesu prawnego podlegającego ochronie na drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 1059/17). Skarżącej przysługiwało co najwyżej powództwo cywilne przed sądem powszechnym o wydanie rzeczy (art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego). Tam należało rozstrzygać sprawy sporne tego rodzaju. Prawa skarżącej były również realizowane w postępowaniu karnym. Jeśli doszło do szkód, strona ma możliwość dochodzenia roszczeń przeciwko sprawcy. Przysługiwała i przysługuje jej więc ochrona sądowa, ale w innym trybie.
Skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). W niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek przesłanek do wszczęcia postępowania, zatem i nie naruszono ww. przepisu. Już nawet analiza okoliczności bezspornych i przyznanych w skardze (co do roszczeń o rzeczy ruchome znajdujące się ówcześnie w nieruchomości), daje podstawy do przyjęcia, iż rozstrzygnięcia – co do zasady – były słuszne.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 9, 10 §1, 61a §1, 77 §1, 80, 107 §3, art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 50 ust. 1 p.b., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.