II SA/GL 457/23

II SA/Gl 457/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 93 ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Orzesze z dnia 4 lutego 2021 r. nr XXVIII/331/21 w przedmiocie statutu miejskiego ośrodka kultury stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska Orzesze (dalej – Rada Miejska, organ uchwałodawczy) w dniu 28 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę nr XXIII/253/2012 w sprawie statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w Orzeszu (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2012 r. poz. 3357 – dalej uchwała). Akt ten kilkukrotnie był nowelizowany, w tym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 4 lutego 2021 r. nr XXVIII/331/21 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2021 r. poz. 1030 – uchwała zmieniająca). Na mocy jej § 1 dokonano zmiany treści § 11 załącznika nr 1 do uchwały – Statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w Orzeszu (dalej – statut). Wspomniany przepis statutu otrzymał brzmienie: MOK może na zasadach określonych w odrębnych przepisach realizować dodatkowe zadania, w szczególności:
– prowadzić wypożyczalnię kostiumów, rekwizytów, itp.,
– prowadzić sprzedaż giełdową, komisową, antykwaryczną,
– realizować imprezy zlecone (okolicznościowe, rodzinne, obrzędowe),
– świadczyć usługi gastronomiczne,
– wynajmować pomieszczenia,
– prowadzić inną działalność gospodarczą pozwalającą na wspomaganie realizacji celów statutowych,
– organizować wydarzenia o charakterze charytatywnym.
Uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XXIII/253/2012, a także akty ją zmieniające, w tym uchwała z dnia 4 lutego 2021 r. nr XXVIII/331/21, z dniem 22 października 2021 r. utraciła moc obowiązującą na podstawie § 14 uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 września 2021 r. nr XXXV/415/21 w sprawie uchwalenia Statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w Orzeszu (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2021 r. poz. 6372).
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) w skardze z dnia 9 lutego 2023 r. – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. – dalej u.s.g.) - wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej z dnia 4 lutego 2021 r. nr XXVIII/331/21.
W motywach skargi wskazano, że organ uchwałodawczy posługując się w § 11 statutu zwrotem "w szczególności" utworzył otwarty katalog zadań MOK-u, co stwarza mu możliwość realizacji także zadań niewymienionych w uchwale. To natomiast stoi w sprzeczności do art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 194 z późn. zm. – dalej u.d.k.), który zastrzega, iż o przedmiocie działalności gminnej instytucji kultury decyduje organ stanowiący gminy w drodze nadanego przez siebie statutu tej jednostki. Ponadto, według Wojewody, określenie przedmiotu działania instytucji kultury powinno być precyzyjne, aby nie zachodziły wątpliwości co do tego, jakie zadania jednostka ta będzie wykonywała. Tymczasem, jak stwierdził organ nadzoru, kwestionowane unormowanie nie spełnia tych wymogów przez co narusza art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.k. Analogiczne uwagi odniesiono do § 11 tired 6 statutu, który przyznaje MOK-owi możliwości prowadzenia bliżej nieokreślonej działalności gospodarczej, podczas gdy jej prowadzenie w szerokim zakresie jest nie do pogodzenia z celem, dla jakiego powołano jednostkę kultury. W opinii Wojewody, powyższe stanowi o tym, że wskazana uchwała dotknięta jest istotnymi naruszeniami prawa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Orzesza w pierwszej kolejności podniósł, że kwestionowany przepis de facto obowiązywał od 2012 r., a jego nowelizacja polegała na dodaniu treści: "organizowanie wydarzeń o charakterze charytatywnym". W dalszej kolejności wyjaśnił, że użycie zwrotu "w szczególności" służyło ujęciu wszelkich form działań MOK-u, a więc nawet tych, które podejmowane są incydentalnie. Zatem w przypadku § 11 statutu zwrot ten ma uszczegóławiać dodatkowy przedmiot działalności MOK-u. Jednocześnie zauważono, że w orzecznictwie nie dostrzega się przeszkód w określaniu w ten sposób zakresu działalności instytucji kulturalnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2014/14). Umiejscowienie samego przepisu w rozdziale 2 "Cel i przedmiot działalności" uzasadnia natomiast stwierdzenie, że opisana w nim działalność gospodarcza odnosi się wprost do celu działania tej instytucji kultury, a dodatkowo ma być powiązana, a nawet ma wspomagać realizację celów statutowych. W końcowej części odpowiedzi na skargę zauważono, że kwestionowane przepisy statutu zostały uchylone uchwałą nr XXXV/415/21 z dnia 30 września 2021 r., którą nadano MOK nowy statut. W tej sytuacji, zdaniem Burmistrza, skarga jest bezprzedmiotowa tym bardziej, że zaskarżony akt prawa miejscowego nie wykreował trwających w czasie stosunków prawnych. Wobec powyższego wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, względnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowej z uwagi na uchylenie uchwały przed wniesieniem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej Orzesze z dnia 4 lutego 2021 r. nr XXVIII/331/21 zmieniająca uchwałę w sprawie statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w Orzeszu.
Jak zaznaczono, akt prawa miejscowego o stwierdzenie nieważności którego wystąpił Wojewoda, utracił moc obowiązującą z dniem 22 października 2021 r. Fakt ten nie stanowi jednak przeszkody dla merytorycznego rozpatrzenia skargi. Otóż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że możliwość skorzystania przez wojewodę z uprawnień nadzorczych w stosunku do uchwał podjętych przez radę gminy uzależniona jest od tego, czy uchwała ta obowiązuje. Nie ma przy tym znaczenia, czy obowiązywanie to jest ograniczone w czasie, np. tylko w stosunku do określonych zdarzeń. Podział uchwał na uchwały, które obowiązują w pełnym zakresie, to jest w stosunku do zdarzeń, które zaistniały w przeszłości oraz do zdarzeń, które zaistnieją w przyszłości oraz na uchwały, które obowiązują w ograniczonym zakresie, tylko do zdarzeń, które zaistniały, przed jej uchyleniem ma znaczenie jedynie informacyjne. Wyróżnienie to nie ma natomiast wpływu na możliwość skorzystania przez wojewodę z przysługujących mu uprawnień nadzorczych (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 16/12, Lex nr 1145561; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 741/19, Lex nr 2735648).
Przystępując do rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym co należy rozumieć przez "istotne naruszenie prawa". W judykaturze wypracowano stanowisko, że do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1068/18, Lex nr 2645475). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (zob. A. Matan. Art. 91. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018). Ponadto zwraca się uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 691/19, Lex nr 2742566).
Jak wynika z art. 13 ust. 1 u.d.k. instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Elementy statutu określa art. 13 ust. 2 u.d.k. wskazując, że winien on zawierać: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.
Zarzuty organu nadzoru związane są z niedookreśleniem zakresu działalności gospodarczej, jaką może prowadzić MOK. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.k. instytucja kultury może dodatkowo prowadzić działalność inną niż działalność kulturalną, która stanowi jej istotę, czyli może to być działalność gospodarcza, a o rodzaju i zakresie tej innej działalności przesądza statut danej instytucji kultury, oczywiście przy założeniu, że nie będzie ona kolidować z realizacją ustawowych i podstawowych celów instytucji kultury (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2062/16, Lex nr 2119856). Jeżeli zatem rada gminy zamierza dopuścić do wykonywania takiej innej działalności, to statut powinien określić w sposób jednoznaczny rodzaj i zakres tej działalności (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2619/19, Lex nr 3040877). Zaznaczyć przy tym należy, że działalność inna niż kulturalna nie musi być wymieniona szczegółowo, ale sformułowanie w treści statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r. sygn. II OSK 2864/16, Lex nr 2291577).
W niniejszym przypadku działalność inna niż kulturalna MOK-u została określona w § 11 statutu poprzez utworzenie katalogu otwartego, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". Wśród rodzajów działalności w tired szóstym tego przepisu stwierdzono, że MOK może "prowadzić inną działalność gospodarczą pozwalającą na wspomaganie realizacji celów statutowych". Takie sformułowanie treści przepisu § 11 statutu (w tym tired szósty) nie pozwala jednoznacznie ustalić jaki był zakres tej działalności i czy nie odbiega ona całkowicie od celu instytucji kultury. Jak bowiem już wcześniej zaznaczono, o ile działalność ta nie musi w statucie zawierać szczegółowego katalogu poszczególnych form aktywności innych niż kulturalne, to jej zakres musi być określony jednoznacznie. Mianowicie treść statutu nie może być sformułowana w sposób, który uniemożliwia stwierdzenie, czy dana działalność nie koliduje z podstawowym zadaniem MOK-u, tj. prowadzeniem działalności kulturalnej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.k. Wskazując więc w statucie, że MOK może prowadzić działalność inną niż kulturalna, Rada Miejska winna zastrzec, że działania te muszą być zgodne z profilem podstawowej działalności tej instytucji. Tymczasem takiego zastrzeżenia zabrakło w § 11 statutu, co otwierało drogę do podejmowania różnych form działań, które nie koniecznie wspomagałyby lub były związane z działalnością kulturalną MOK-u.
Reasumując, stwierdzić należy, że zarzuty skargi są zasadne. Kwestionowany przepis § 1 uchwały zmieniającej, który nadał nowe brzemiennie § 11 statutu narusza art. 13 ust. 1 i 2 u.d.k. w sposób istotny. Sąd nie może jednak poprzestać na usunięciu wskazanego przepisu uchwały zmieniającej. Wynika to z faktu, że na skutek takiego zabiegu uchwała w pozostałej części pozbawiona jest znaczenia prawnego. Dlatego konieczne jest stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości.