II SA/GL 442/22

II SA/Gl 442/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2429/22 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 268 ust. 1, art. 272 ust. 5, art. 552 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 14 stycznia 2022 r. nr GL.ZUO.2.470.5318.OZ.2018.AP w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę.
Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2018 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w Katowicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor", "organ") działając na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 334 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze. zm.) dalej jako: "u.p.w.", poinformowało Stronę, że upoważnieni pracownicy Wód Polskich przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez ww. podmiot warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo Wodne oraz pozwoleniach zintegrowanych. Zakres kontroli obejmował korzystanie z usług wodnych za okres od 1 lipca do 30 września 2018 r. Poinformowano również Stronę o możliwości wypełnienia oświadczenia wraz z formularzem za okres III kwartału 2018 r. Strona odebrała powyższe zawiadomienie w dniu 16 listopada 2018 r.
W dniu 18 października 2021 r. Dyrektor wezwał stronę do złożenia wyjaśnień niezbędnych do wykonywania przez organ prowadzący postępowanie czynności urzędowych poprzez przedłożenie:
1. Wypełnionego "oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast" na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak:
- [...] wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Katowicach za IV kwartał 2020 r., I i II kwartał 2021 r.,
- [...] (decyzja nr [...]) wydanego przez Prezydenta Miasta K. za I,II, III, IV kwartał 2018 r., I,II,III,IV kwartał 2019 r oraz I (01.01.19.01.) 2020 r. oraz I (01.01. - 19.01.) 2020 r., jak również w związku z wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego w dniu 19 stycznia 2020 r. – w przypadku dalszego korzystania z usług wodnych – za II (20.01.- 31.03.), III, IV kwartał 2020 r., I,II kwartał 2021 r.
- [...] (decyzja nr [...]) wydanego przez Marszałek Województwa Śląskiego za I,II (01.04. -12.05.) 2018 r., jak również w związku z wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego w dniu 12 maja 2018 r. - w przypadku dalszego korzystania z usług wodnych w dniu 12 maja 2018 r.
za II (13.05. - 30.06.), III, IV kwartał 2018 r., l, II, III, IV kwartał 2019 r., l, II, III, IV kwartał 2020 r., l, II kwartał 2021 r.,
- [...] wydanego przez Starostę Z. za l, II, III, IV kwartał 2018 r., l, II, III, IV kwartał 2019 r., l, II, III, IV 2020 r. oraz I i II kwartał 2021 r.
- [...] wydanego przez Starostę B. za l, II, .II, III i 2018 r., l, II, III, IV kwartał 2019 r., l, II, III, IV kwartał 2020 r. oraz I i II kwartał 2021 r.,
Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. Strona przesłała organowi wyjaśnienia i oświadczenia z niewypełnionymi w tabeli formularza danymi dotyczącymi ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.
W dniu 15 listopada 2021 r. Dyrektor na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U.z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), dalej jako: "u.p.w.", w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę Z. decyzją z dnia 12 grudnia 2017 r., znak: [...], ustalił w formie informacji kwartalnej Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w J., ul. [...], [...] J. (dalej jako: "Strona") za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 5471 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku [...] wyznaczoną na podstawie danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym.
Strona odebrała informację w dniu 19 listopada 2021 r., a następnie w dniu 2 grudnia 2021 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 u.p.w., Strona złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za III kwartał 2018 r. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku [...] ustaloną w powołanej informacji. Strona podniosła, że część wylotów (wyloty W1 i W2) nie została wykonana oraz z uwagi na fakt, iż przedmiot korzystania z usługi wodnej odbywa się w oparciu o pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. brak jest podstaw do ustalenia ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w m³ rozumianej jako ilość planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości m³ na rok, albowiem wielkość ta ustalona została na podstawie innej niż aktualnie obowiązującej ustawy i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzania do wód, lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w skali roku. Ponadto, w czasie jej ustalania Strona nie miała świadomości, iż w przyszłości może ona potencjalnie stanowić podstawę do ustalenia jakichkolwiek opłat.
Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r, znak: [...] (doręczenie nastąpiło 20 grudnia 2021 r.) organ wezwał Stronę do złożenia pisemnych wyjaśnień niezbędnych do wykonywania przez organ prowadzący postępowanie czynności urzędowych poprzez przedstawienie informacji o ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód potoku [...] w III kwartale 2018 r. wyrażonej w m³ wraz z informacją czy odprowadzanie wód następuje z wykorzystaniem urządzeń do retencjonowania - zgodnie z wymaganiami przedstawionymi w art. 552 ust. 2g u.p.w. - pouczając, iż powyższe wyjaśnienia należy złożyć w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, oraz że w przypadku braku wyjaśnień strony, reklamacja zostanie rozpoznana w oparciu o dotychczas zgromadzone dokumenty w sprawie, w szczególności o pozwolenie wodnoprawne.
Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. znak: [...] organ zwrócił się do Nadzoru Wodnego w B. z prośbą o przeprowadzenie wizji w terenie i sprawdzenie czy wyloty W1 i W2 wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 12 grudnia 2017 r., znak: [...] zostały wykonane (jako zweryfikowanie zarzutu podniesionego przez stronę). Kontrola wykonania wylotów przeprowadzona w dniu 22 grudnia 2021 r. dostarczyła informację, iż ww. wyloty W1 i W2 nie zostały wykonane.
W dniu 30 grudnia 2021 r. pismem znak: [...] wpłynęła odpowiedź na wezwanie z dnia 15 grudnia 2021 r., w której podmiot poinformował, że wyloty W1 i W2 nie istnieją oraz, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie znak: [...] z dnia 2 grudnia 2021 r., uchylając się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzanych wód w analizowanym okresie.
W konsekwencji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ nie uwzględnił reklamacji strony i w dniu 14 stycznia 2022 r. wydał zaskarżoną decyzję znak: GL.ZUO.2.470.5318.OZ.2018.AP zgodnie z art. 273 ust. 6 u.p.w., który stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.
Opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Z. z dnia [...] r., znak: [...], w przeciwieństwie do metodologii przyjętej dla opłaty stałej, przy ustalaniu opłaty zmiennej organ wziął pod uwagę maksymalną ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wyrażoną w m³/rok. Jednocześnie organ uwzględnił fakt ustalony w ramach przeprowadzonej kontroli, że wyloty W1 i W2 określone w pozwoleniu wodnoprawnym nie zostały wykonane. W konsekwencji takiego stanowiska i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ określił wysokość opłaty zmiennej za okres III kwartału 2018 r. w wysokości 4029,00 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku [...] wylotami W3 i W4, albowiem reklamacja Strony nie została uznana, a pierwotnie ustalona opłata uwzględniała wody opadowe i roztopowe odprowadzane wylotami W1 i W2.
Ustalając wysokość opłaty zmiennej organ uwzględnił fakt, że Strona korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Z. z dnia 12 grudnia 2017 r., znak: [...], na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, pochodzących z odcinka drogi krajowej nr [...] oraz terenów przyległych w obrębie osiedla [...] w J., do wód potoku [...] :
- wylotem W3 w ilości Q roczne -12444 m³/rok
- wylotem W4 w ilości Q roczne - 9047,8 m³/rok
Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 u.p.w. oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2021 poz. 736 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie". Wyliczenia oparte zostały o wzór (Q roczne (m³/rok) : 4 x 0,75 zł za 1 m³).
Opisaną wyżej decyzję PGW WP ZZK w dniu 14 stycznia 2022 r. znak: GL.ZUO.2.470.5321.OZ.2018.AP, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina J., zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:
1. przepisów prawa materialnego tj.:
1.1) art. 272 ust. 5 u.p.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących,
1.2) art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 u.p.w poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów - na niekorzyść strony wbrew art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze.zm.), dalej jako: "k.p.a." i w rezultacie określenie opłaty na podstawie pozwolenia wodnego wydanego w oparciu o ustawę prawo wodne z dnia 18.07.2001 r. zmiennej, które określa wartości maksymalne ilości wód możliwych do odprowadzania , a zatem w wysokości zawyżonej.
2. przepisów prawa procesowego tj.:
2.1) art. 7, 77 ust. 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast,
2.2) art. 7, art. 7a § 1, 75 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2017 r. na podstawie przepisów ustawy prawo wodne z dnia 18.07.2001 r. zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że to organ winien ustalić rzeczywistą ilość wód opadowych lub roztopowych. Podkreśliła, że zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 listopada 2021 r. (skarżąca nie podała sygnatury orzeczenia), co do zasady dla ustalenia ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w m³ należy się odwołać do osnowy odpowiedniej decyzji o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnią ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m³/rok. Tego rodzaju proste odwołanie się do pozwolenia wodnoprawnego będzie jednak dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana już pod rządami Prawa wodnego z 2017. Zarówno opłata stała, jak i opłata zmienna za usługi wodne, wprowadzone zostały dopiero ustawą z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i obejmowały korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. Powyższe oznacza, ze w okresie po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. a przed wejściem w życie nowelizacji z 20 lipca 2018 r. (wprowadzającej w art. 552 ust. 2g możliwość składania oświadczeń również co do tej opłaty zmiennej), brak było regulacji wprowadzających przepisy szczególnie dotyczące ustalenia tego parametru. Oznacza to, że powinno to nastąpić na zasadach ogólnych, to jest zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartymi w k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuścić należy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia spawy, co oznacza, że także w okresie przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzającej między innymi art. 552 ust. 2g brak było przeciwwskazań żeby właściwy organ ustalił ilość odprowadzanych wód, wyrażoną w m3 rozumianą jako ilość wód planowanych do odprowadzania w roku. Posłużenie się wyłącznie danymi wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym jest nieprawidłowe.
Podkreśliła, iż pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. różniło się w zasadniczy sposób od pozwolenia wydanego na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy, bowiem w myśl art. 128 ust. 1 pkt 1 określało ilość pobranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalnej ilości m3 na godzinę i średnią ilość m³ na dobę oraz maksymalną ilość m³ na rok względnie ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód (art. 128 ust. 1 pkt 4). Zasadnicza różnica dotyczy zatem wskazywania w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. maksymalnej ilości odprowadzanej wody w m³ na rok, zaś w pozwoleniu wydanym na podstawie ustawy Prawo wodne z 2017 r. średniej ilości m³ na rok.
W opinii skarżącej brak jest podstaw do ustalenia ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w m3 rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzania w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości m3 na rok, albowiem wielkość ta ustalona została na podstawie innej niż aktualnie obowiązująca ustawy i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzania do wód, lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w skali roku. W czasie, gdy skarżąca starała się o wydanie pozwolenia, nie miała świadomości, iż w przyszłości może ono potencjalnie stanowić podstawę dla ustalenia jakiejkolwiek opłaty. Stwierdziła, że część wylotów, które zostały wskazane w pozwoleniu nawet nie zostały wykonane.
Zdaniem skarżącej rzeczywista ilość odprowadzanych wód mogłaby zostać podana wyłącznie w momencie istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie ich ilości. Nadto stwierdziła, że ustawodawca nie nałożył na podmioty zobowiązane do uiszczenia opłat zmiennych za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych do wód płynących, obowiązku posiadania ww. urządzeń pomiarowych zarówno przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne jak i obecnie. Ustawodawca nałożył obowiązek składania oświadczeń o ich ilości, nie podając jednocześnie skąd pozyskać takie dane. Podniosła, że przesłała formularze na żądanie organu.
W ocenie skarżącej, organ bezpodstawnie domaga się szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych do wód płynących, w przypadku braku odpowiednich urządzeń pomiarowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej zwana "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd orzekający w sprawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze.zm.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zmiana systemu opłat za pobór wód nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (...). Prawodawca unijny pozostawił więc dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne.
W przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono zatem szereg instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, które mają się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 678/20). W poprzedzającym systemie prawa ustawa nie przewidywała obowiązku uiszczania opłat stałych i zmiennych za szczególne korzystanie z wód, pojęciem "usług wodnych" ustawodawca posługiwał się tylko w kategoriach ogólnych. Tym samym objęte przedmiotową sprawą opłaty zmienne zostały wprowadzone dopiero ustawą z roku 2017.
W myśl jej art. 268 ust.1 pkt 3 u.p.w. opłaty za usługi wodne pobiera się za odprowadzanie do wód:
"a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;".
Zaakcentować należy w tym miejscu rozumienie "usług wodnych " w rozumieniu preambuły do Dyrektywy Wodnej. Jej ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu. Także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne. Wyrażona w dyrektywie ramowej zasada zwrotu kosztów w dużym uproszczeniu wyraża się w tym, że odpłatności ponoszone za usługi wodne powinny odpowiadać stopniowi oddziaływania korzystającego z usługi wodnej na środowisko wodne. Ich wzrost powinien być uzasadniony zwłaszcza stopniem ewentualnej degradacji zasobów wodnych. Właśnie zasada zwrotu kosztów usług wodnych (w pewnym zakresie) należała do tych, na których konieczność wdrożenia w prawie krajowym zwrócono uwagę Rzeczypospolitej Polskiej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie C-648/13 Komisja Europejska przeciwko Polsce (curia.europa.eu).
Zgodnie z art. 272 ust. 5 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m³, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
Istotnym dla rozpatrzenia sprawy jest również przepis art. 552 ust. 2 u.p.w, którego brzmienie zmieniało się w czasie.
Z chwilą wejścia w życie ustawy powołany wyżej przepis stanowił, że
"2. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie:
1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;
2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;
3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz.1722), która weszła w życie 20.09.2018 r. dodała do art. 552 ust. 2a – 2o. Zgodnie z nowy brzmieniem tego przepisu:
"2a. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje również na podstawie:
1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo
2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały."
2b. Podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich:
1) Wodom Polskim w celu ustalenia wysokości opłat, o których mowa w art. 272 ust. 1-7 i 9 oraz art. 275 ust. 8 pkt 2 i 4,
2) wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 8
- w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału, z tym że oświadczenia za IV kwartał 2020 r. podmioty korzystające z usług wodnych składają w terminie do dnia 14 stycznia 2021 r.
2c. (...)
2g. W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m³, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności."
Poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne Starosty Z. z dnia 12 grudnia 2017 r., znak: [...] dla Gminy J. na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z odcinka drogi krajowej nr [...] oraz terenów przyległych w obrębie osiedla [...] w J., do wód potoku [...]. Z treści tej decyzji wynika, ze pozwolenie obejmuje odprowadzanie do potoku [...] za pośrednictwem wylotu opisanego jako:
- W1 - wód opadowych i roztopowych w ilości Qobl - 27,8 dm³/s, Qroczne - 1391,4 m³/rok, Qśrd – 7,95 m³/doba, Qmax – 25,02 m³/h.
- W2 - wód opadowych i roztopowych w ilości Qobl - 93,9 dm³/s, Qroczne – 6295,5 m³/rok, Qśrd – 35,97 m³/doba, Qmax – 84,49 m³/h.
- W3 - wód opadowych i roztopowych w ilości Qobl - 27,8 dm³/s, Qroczne - 1391,4 m³/rok, Qśrd – 71,11 m³/doba, Qmax – 142,84 m³/h.
- W4 - wód opadowych i roztopowych w ilości Qobl – 128,7 dm³/s, Qroczne – 9047,8 m³/rok, Qśrd – 51,70 m³/doba, Qmax – 115,79 m³/h.
Fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego i rzeczywiste odprowadzenie wód opadowych oraz roztopowych przez Gminę J. wylotami W3 i W4 oznacza w świetle powołanych wyżej przepisów, że zobowiązana jest ona do ponoszenia zarówno opłaty stałej za usługi wodne (art. 271 ust.1 pkt 3 lit. a u.p.w.) jak i zmiennej (art. 272 ust. 5 u.p.w).
Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału odwodowego Sąd ustalił, że Skarżąca na wezwanie organu nie podała rzeczywistych danych obrazujących ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych za III kwartał 2018 r. W piśmie z dnia 2 listopada 2018 r. znak: [...] i załączonym do niego formularzem z tabelami, strona nie wskazała żadnych ilości odprowadzanych wód. Również w piśmie z dnia 21 grudnia 2021 r. znak: znak: [...] nie podała żadnych danych i stwierdziła, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w reklamacji z dnia 2 grudnia 2021 r.
W skardze zaznaczono, że strona skarżącą kwestionuje co do zasady i co do wysokości obowiązek ponoszenia opłaty za korzystanie z usługi wodnej związanej z odprowadzaniem wód wylotami W3 i W4 w oparciu o parametr maksymalnej ilości odprowadzanej wody przede wszystkim poprzez błędną wykładnię art. 275 ust. 5 prawa wodnego oraz błędne zastosowanie tego przepisu w zw. z art. 272 ust.10 prawa wodnego.
Kluczową kwestią wymagającą wyjaśnienia w świetle stawianego przez Skarżącą zarzutu jest odpowiedź na pytanie jak ustalić opłatę przy braku urządzeń pomiarowych skoro jej wysokość powinna być ustalona w oparciu o rzeczywistą ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód płynących. W skardze Skarżąca podniosła argument, że realizacja obowiązku wynikające go z treści art. 552 ust. 2 u.p.w. napotyka na rzeczywistą barierę jaką jest brak obowiązku instalowania urządzeń pomiarowych dla odprowadzonych wód opadowych i roztopowych ponieważ utraciły one status ścieków. Skarżąca argumentuje, że składanie oświadczeń w tym zakresie w oparciu o abstrakcyjne dane może narazić organ gminy na odpowiedzialność z tytułu dyscypliny finansów publicznych.
Skład orzekający zgadza się z poglądem, że wysokość opłaty zmiennej powinna być uzależniona od ilości wód faktycznie odprowadzonych w ciągu jednego kwartału nie mniej jednak Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 552 ust. ust. 2b u.p.w obowiązującym od dnia 20 września 2018 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej Prawo wodne) a więc jeszcze za okres III kwartału 2018 r. strona miała obowiązek złożenia stosownego oświadczenia o treści wynikającej z ust. 2g w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. W tym przypadku był to 30 września 2018 r. Termin do złożenia oświadczenia upływał stronie 30 października 2018 r. Strona nie dopełniła tego obowiązku zgodnie ze zmienioną ustawą Prawo wodne. Wykładnia literalna i systemowa art. 552 w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2018 r. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Brak oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może skorzystać z alternatywnych możliwości ustalenia tej wysokości wynikających z art. 552 u.p.w. tj. ust. 2 i 2a pkt 1 a więc na podstawie:
1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;
2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;
3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych;
4) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd dostrzega, że organ dokonując wyboru sposobu ustalenia opłaty uznał, iż w sytuacji braku złożenia w ustawowym terminie oświadczenia strony zgodnie z art. 552 ust. 2b i 2g u.p.w., oraz braku pomiarów odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w III kwartale 2018 r., jedynym możliwym sposobem ustalenia opłaty będzie oparcie jej wyliczenia na pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Starostę Z. dla wylotów kanalizacji deszczowej W3 i W4. Należy podnieść, że w ramach całego postępowania prowadzonego przez organ, również reklamacyjnego, strona konsekwentnie odmawiała podania danych dotyczących ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych oraz kwestionowała taki obowiązek. Oceniając prawidłowość stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji a odnoszącej się do wykorzystania danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym dla Gminy J. dla wylotów W3 i W4 należy dokonać również wykładni powołanego wyżej art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. Zgodnie z treścią tego przepisu ustalenie opłaty za usługi wodne może nastąpić na podstawie "określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód". Przepis nie zawiera w swej treści zwrotów i wyrażeń odnoszących się wprost do ilości, wielkości lub danych dotyczących odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Organ ustalający opłatę powinien to zrobić w oparciu o "cel i zakres korzystania z wód". Analiza treści pozwolenia wodnoprawnego Starosty Z., że Gmina J. otrzymała pozwolenie na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wylotami kanalizacji deszczowej W1, W2,W3 i W4. W rzeczywistości wykonane zostały wyloty W3 i W4. Celem korzystania z wód wynikającym z tej decyzji było więc odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (pkt 1 pozwolenia wodnoprawnego) a zakres tego korzystania określony został poprzez wskazanie ilości odprowadzanej wody w ujęciu sekundowym, godzinowym, dobowym i rocznym (pkt 2 pozwolenia wodnoprawnego). Organ ustając opłatę za kwartał III kwartał 2018 r. wybrał z pozwolenia dane pozwalające mu jak najprościej ją obliczyć w oparciu o parametry dotyczące ilości wód odprowadzanych przez wloty W3 i W4 łącznie w skali roku w oparciu o przepływ Qroczne. (12444,1 m³/rok (W3) + 9047,8 m³/rok (W4) / przez 4 kwartały). Zdaniem Sądu brak jest regulacji prawnych, który mogłyby zakwestionować taki sposób ustalenia ilości wód opadowych i roztopowych przez organ dokonanych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy J. określonego decyzją Starosty Z. z dnia 12 grudnia 2017 r., znak: [...]. Podniesiona w skardze przez Skarżącą argumentacja dotycząca różnic pomiędzy pozwoleniami wodnoprawnymi wydanymi na podstawie uchylonej ustawy Prawo wodne z 2001 r. i obecnie obowiązującej nie może zyskać uznania Sądu z uwagi na brzmienie art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w., który odnosi się generalnie do kategorii pozwoleń wodnoprawnych bez uwzględnienia czasu ich wydania.
W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.