II SA/GL 440/23

II SA/Gl 440/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-08-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 par. 3, art. 126, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 2 lutego 2023 r. nr WINB-WOA.7722.170.2022.PG/AJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem Nr [...] znak [...] z dnia 19 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "organ", "PINB"), działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową odcinka sieci napowietrznej pomiędzy projektowanymi słupami nr 6 i 7, przebiegającą nad działkami o numerach 1, 2, 3, 4, 5 oraz 6 w R., w rejonie ulic [...] i [...], w zakresie montażu samych przewodów energetycznych oraz zobowiązał T. S.A. (dalej: "Skarżąca Spółka") jako właściciela sieci oraz inwestora, do przedstawienia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, inwentaryzacji budowlanej oraz geodezyjnej wykonanych robót budowlanych, realizowanych na podstawie zgłoszenia do Starosty [...] (pismo nr [...] z 19 marca 2021 r.). Inwentaryzacja powinna obejmować cały odcinek przebudowywanej sieci zgodnie ze zgłoszeniem, w zakresie lokalizacji słupów i ich wysokości, powierzchni podstawy oraz wysokości położenia najniższych przewodów. Dokumentacja powinna pokazywać stan poprzedni oraz już zrealizowany, w celu dokonania niezbędnej analizy. Równocześnie ustalił zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 Pr.bud., że rozpoczęte roboty budowlane należy zabezpieczyć przed dostępem osób postronnych.
W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 6 lipca 2022 r. kontroli robót budowlanych, polegających na przebudowie odcinka sieci energetycznej wysokiego napięcia 110kV, od bramki w [...] do słupa nr 7 stwierdzono, że roboty są w trakcie realizacji. Ich przebieg jest zgodny ze zgłoszeniem dokonanym do organu administracji architektoniczno-budowlanej, a Starosta [...] pismem nr [...] z 19 marca 2021 r. poinformował Inwestora, że nie wnosi sprzeciwu do realizacji zamierzonej przebudowy odcinka sieci 110kV od bramki w [...] do słupa nr 7. Jest to jeden z wielu odcinków, na jaki została podzielona inwestycja polegająca na przebudowie sieci 110kV, przebiegającej od S. do P. Jednakże w wyniku zaplanowanych jako przebudowa robót budowlanych, odcinek pomiędzy słupami nr 6 i 7, realizowany na podstawie dokonanego zgłoszenia, po rozbiórce starych słupów nr 6, 7 i 8, będzie miał zmienioną długość, oraz zmieniony przebieg w stosunku do poprzedniego. Zmiana wysokości słupów oraz ich lokalizacji, które są w tym przypadku zgodne z dokonanym zgłoszeniem, nie stanowi odstępstwa od obowiązujących przepisów i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast zmiana długości sieci oraz jej usytuowania wskazuje, że należało w tym przypadku uzyskać pozwolenie na budowę tego odcinka jako części inwestycji, ponieważ takich robót budowlanych nie można zakwalifikować jako przebudowa, tylko budowa nowego odcinka.
Następnie organ w powołaniu na art. 3 pkt 7a oraz art. 3 pkt 3a Pr.bud. wyjaśnił, że z uwagi na zmianę lokalizacji odcinka pomiędzy nowymi słupami 6 i 7 (przesunięcie w najszerszym miejscu zgodnie z orientacyjnym pomiarem z mapy wynosi ok. 46m licząc w osiach linii energetycznej) można uznać, że linia wysokiego napięcia pomiędzy tymi słupami została wykonana jako nowa linia napowietrzna, ponieważ wcześniej jej w tym miejscu nie było. Ponadto zmianie uległ również obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji z uwagi na nowy jej przebieg.
Wobec powyższego zachodziła konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego - doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Pr.bud. Uznano bowiem, że roboty budowlane są wykonywane na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia, z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Pr.bud., tj. wykonywane są na podstawie zgłoszenia takie roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Jako strony postępowania uznano T. S.A. jako inwestora, oraz właścicieli nieruchomości, nad którymi przebiega sporny odcinek sieci, tj. [...] Związek [...] z siedzibą w W., A.P., I.P. oraz K.P.
W ocenie organu, zachodzi również konieczność sprawdzenia, czy nie doszło do zmiany innych charakterystycznych parametrów, jakimi są dla sieci energetycznych napięcie znamionowe czy pole elektromagnetyczne.
Postanowienie zostało doręczone Skarżącej w dniu 25 lipca 2022 r.
Kolejnym postanowieniem Nr [...] znak [...] z dnia 26 lipca 2022 r., wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 i 3 Pr.bud. oraz art. 123-126 k.p.a., organ zobowiązał Inwestora do przedstawienia ekspertyzy w zakresie pola elektromagnetycznego linii energetycznej 110 kV, na podstawie badań wykonanych przed jej przebudową oraz po wykonaniu robót zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym do Starosty [...], w terminie do 31 sierpnia 2022 r. Postanowieniem Nr [...] znak [...] z dnia 15 września 2022 r., organ zmienił swoje postanowienie nr [...] w zakresie terminu wykonania obowiązku i wskazał, że wymaganą ekspertyzę należy dostarczyć do 30 września 2022 r.
Skarżąca Spółka złożyła zażalenie (nadane w dniu 1 sierpnia 2022 r.) na opisane wyżej postanowienie Nr [...] podnosząc naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wyciągnięciu błędnych wniosków z materiału dowodowego sprawy, to jest przyjęciu, iż fragmentaryczne, bardzo niewielkie zmiany długości linii pomiędzy słupami nr 6 i 7, jak przyjął organ pierwszej instancji, powstałych w wykonaniu robót polegających na montażu samych przewodów linii (w tym z niewielką zmianą lokalizacji tych słupów) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a nie prowadzenia robót w ramach zgłoszenia, co spowodowało błędne zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 Pr.bud.
Spółka zakwestionowała stanowisko organu. Wskazała, iż na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość, czyli badać czy planowane roboty na danej linii spowodują znaczną zmianę tak charakterystycznego i podstawowego parametru linii jakim jest jej długość, przy czym długość odnosi się do całości linii a nie jej fragmentu, bowiem linia elektroenergetyczna to obiekt liniowy, który musi być rozpatrywany w całości. Podkreśliła, iż skoro organ nie wniósł sprzeciwu do dokonanego przez Spółkę zgłoszenia robót wiedząc, że roboty na linii będą wykonywane etapowo, fragmentarycznie trudno znaleźć podstawy dla skarżonego postanowienia. Zauważył, że różnica pomiędzy zmianą trasy linii Br – słup 7 (16,82m) a całą linią 110 kV (20842,55m) wynosi zaledwie 0,08%. Ponadto oddziaływanie linii na nieruchomościach będących w użytkowaniu lokalnych ogródków działkowych jest znacznie mniejsze ze względu na krótsze odcinki przewodów fazowych, nadto zmniejszenie ilości słupów zwiększa możliwość zagospodarowania terenów pod linią. Zauważył także, że PINB w trakcie zgłoszenia robót wprost wskazał, iż zmiana usytuowania linii napowietrznej ulegnie nieznacznej zmianie pomiędzy słupami nr 6 i nr 7 oraz będzie przebiegać nad działkami należącymi do tych samych właścicieli, a zakres robót nie stanowi budowy i nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie dokonanie zgłoszenia.
W uzupełnieniu zażalenia pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. Skarżąca Spółka poinformowała, że na dzień otrzymania postanowienia z dnia 19 lipca 2022 r. (data wpływu 25 lipca 2022 r.) roboty w postaci realizacji słupów nr 6 i nr 7 oraz prac związanych z naciągiem przewodów roboczych oraz przewody OPGW zostały zrealizowane. Do dnia 10 lipca 2022 r. prace w przęśle 6-7 zostały zakończone.
Po rozpoznaniu zażalenia, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"), na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pr.bud., postanowieniem z dnia 2 lutego 2023 r. nr WINB-WOA.7722.170.2022.PG/AJ, utrzymał zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji Nr [...] z dnia 19 lipca 2022 r. w całości w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił aktualny stan sprawy oraz wyjaśnił, iż rozpatruje merytorycznie przedmiotową sprawę z uwagi na to, iż zaskarżone postanowienie PINB nie utraciło ważności po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia stronie postępowania, bowiem została wydana decyzja nr [...] w dniu 19 września 2022 r., natomiast postanowienie z dnia 19 lipca 2022 r. zostało doręczone Skarżącej w dniu 25 lipca 2022 r.
W dalszej kolejności podał, iż inwestycja została zatwierdzona przez Starostę [...] (pismo z 19 marca 2021 roku znak: [...]) oraz przez Wojewodę Śląskiego w zakresie robót budowlanych prowadzonych na działkach o nr 7, w pasie drogi krajowej nr [...] oraz działki nr 8, w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] (pismo z 28 maja 2021 r. znak: [...]). Wskazał, iż jak wynika z ustaleń PINB, przebieg linii jest zgodny ze zgłoszeniem, jednakże w wyniku zaplanowanych robót budowlanych, odcinek pomiędzy słupami nr 6 i 7, po rozbiórce starych słupów nr 6, 7 i 8, będzie miał zmienioną długość oraz zmieniony przebieg w stosunku do poprzedniego. Przedmiotowa inwestycja została zgłoszona jako przebudowa odcinka sieci energetycznej o napięciu 110 kV, natomiast z uwagi na zmianę długości sieci oraz jej usytuowania, inwestycję należy rozumieć jako budowę, ewentualnie rozbudowę sieci. Zastosowania w tym przypadku nie znajdą przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a Pr.bud., natomiast art. 29 Pr.bud. Zwrócił uwagę na charakter i cel instytucji z art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. stwierdzając, że PINB zasadnie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w oparciu w ww. przepis, ponieważ na tym etapie postępowania, PINB powziął wątpliwość co do zgodności wykonywanej inwestycji z dokonanym zgłoszeniem. Zasadnie także nałożył obowiązek na Inwestora, do przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, inwentaryzacji budowlanej oraz geodezyjnej wykonanych robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia oraz zasadnie nakazał zabezpieczyć rozpoczęte roboty budowlane przed dostępem osób postronnych. Inwentaryzacja niewątpliwie przyczyni się do wyjaśnienia przedmiotu postępowania oraz zakresu przeprowadzonych robót budowlanych.
Postanowienie zostało doręczone Skarżącej w dniu 10 lutego 2023 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc, sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadaną dnia 10 marca 2023 r.). W skardze sformułowano zarzuty naruszenia: reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia, uzasadnienia i podania przyczyn utrzymania skarżonego rozstrzygnięcia w mocy co było konsekwencją naruszania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty spawy, to jest przyjęciu za organem pierwszej instancji, iż fragmentaryczne, bardzo niewielkie zmiany długości linii pomiędzy słupami nr 6 i 7, powstałe w wykonaniu robót polegających na montażu samych przewodów linii (w tym z niewielką zmianą lokalizacji tych słupów) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie prowadzenia robót w ramach zgłoszenia, co z kolei spowodowało naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego zastosowanie, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że organ odwoławczy nie przedstawił własnej argumentacji czy stanowisko organu pierwszej instancji było słuszne, nie uzasadnił czy obiektywnie zaistniały przesłanki do wstrzymania robót, oraz nie odniósł się do argumentacji podnoszonej w zażaleniu. Wskazano na stanowisko PINB przedstawione w trakcie postępowania dotyczącego zgłoszenia robót. Zwrócono także uwagę, iż potwierdzeniem przeprowadzenia robót zgodnie z zatwierdzonym zgłoszeniem jest kontrola robót w dniu 6 lipca 2022 r. oraz oględziny robót w dniu 21 grudnia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Pismem z dnia 18 maja 2023 r. Uczestnik postępowania [...] Związek [...] w W. Okręg [...] w K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wskazał, iż popiera stanowisko i zarzuty zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 2 lutego 2023 r. nr WINB-WOA.7722.170.2022.PG/AJ, którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 19 lipca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenie robót budowlanych związanych z budową odcinka sieci napowietrznej.
Kontrolując zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 50 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 przywołanej regulacji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót, ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5).
Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 Pr.bud. ma charakter postanowienia zabezpieczającego w interesie publicznym. Postanowienie takie ma na celu zatrzymanie budowy do czasu spełnienia warunków umożliwiających jej kontynuację. Stosuje się go w razie innych robót budowlanych, których nie można zakwalifikować jako samowoli budowlanej realizowanej w warunkach braku pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowlanego (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), T. Filipowicz, M. Wincenciak w: M. Wierzbowski (red.), K. Buliński, A. Despot-Mładanowicz, A. Kosicki, M. Rypina, K. Wincenciak-Pruszyńska, Prawo budowlane. Komentarz, Lex el. 2023).
Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Pr.bud., chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2011 r. sygn. II OSK 443/10, z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. II OSK 604/06, z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. OSK 108/04). Podkreślić należy, że inaczej rzecz się przedstawia, gdy dokonano zgłoszenia i zrealizowano zamierzenie wykraczające poza zakres zgłoszenia bądź zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu. Jeżeli bowiem zakres prac realizowanych jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu, to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 Pr.bud. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 900/10).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, szczególnej uwagi wymaga jeszcze jedna kwestia. Mianowicie, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą i poglądami doktryny prawa, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pr.bud. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli zaś roboty już zostały zrealizowane, to zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 7 Pr.bud. W takiej sytuacji nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), T. Filipowicz, M. Wincenciak w: M. Wierzbowski (red.), K. Buliński, A. Despot-Mładanowicz, A. Kosicki, M. Rypina, K. Wincenciak-Pruszyńska, Prawo budowlane. Komentarz, Lex el. 2023; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2007 r. sygn. II OSK 629/07, z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1106/10, z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 861/06). Podkreślenia bowiem wymaga, że art. 50 ust. 1 Pr.bud. stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś kiedy roboty budowlane nie były wykonywane, bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Pr.bud. o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pr.bud. może mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu.
Z przepisu art. 51 ust. 7 Pr.bud. wynika, że jeżeli postępowanie dotyczy robót budowlanych już zakończonych, a wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud., wtedy organy nie wydają postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pr.bud., lecz rozstrzygają sprawę na podstawie art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy, stosując jednocześnie art. 51 ust. 7 Pr.bud.
Jak wynika z akt administracyjnych Skarżąca Spółka działając przez pełnomocnika, w dniu 11 marca 2021 r. złożyła zgłoszenie zamiaru przystąpienia do przebudowy napowietrznej linii 110 kV S. – P. na odcinku od bramki w [...] do słupa nr 7. Do zgłoszenia przedłożono dokumentację projektową. Ogólną trasę linii WN przedstawiono na planie sytuacyjnym rys. nr 1-000/00-01. Projekt zagospodarowania terenu przebudowywanego odcinka pokazano na mapie do celów projektowych rys. nr 1-000/00-02.
Starosta [...] pismem z 19 marca 2021 r. nr [...], odpowiadając na ww. zgłoszenie poinformował Spółkę, że nie wnosi sprzeciwu do realizacji zamierzonej przebudowy sieci napowietrznej linii 110kV S. – P. na odcinku od bramki w [...] do słupa nr 7. Wojewoda Śląski pismem z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] podał, iż przyjmuje bez uwag zgłoszenie przedmiotowych robót w pasach drogowych: droga krajowa Nr [...] na działce 7, droga wojewódzka Nr [...] na działce nr 8, droga wojewódzka Nr [...] na działce nr 9.
Podczas kontroli w dniu 6 lipca 2022 r. stwierdzono m.in. że prace są realizowane zgodnie z przedłożoną dokumentacją zgłoszeniową. Pismem z dnia 13 lipca 2022 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy odcinka napowietrznej linii wysokiego napięcia, wyjaśniając, iż zmiana długości sieci oraz jej usytuowanie wskazuje, że należało w tym przypadku uzyskać pozwolenie na budowę tego odcinka jako części inwestycji. Następnie opisanym na wstępie postanowieniem Nr [...] z dnia 19 lipca 2022 r., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową odcinka sieci napowietrznej pomiędzy projektowanymi słupami nr 6 i 7 oraz zobowiązał Spółkę do przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, inwentaryzacji budowlanej oraz geodezyjnej wykonanych robot budowlanych, realizowanych na podstawie zgłoszenia.
Jak wynika natomiast z treści pisma Skarżącej Spółki, stanowiącego uzupełnienie argumentacji zażalenia "roboty budowlane w postaci realizacji słupów nr 6 i nr 7 oraz prac związanych z naciągiem przewodów roboczych oraz przewodu OPGW zostały zrealizowane" (przekazano do organu odwoławczego wraz z pismem PIINB z dnia 8 września 2022 r.). Stanowisko to zostało poparte przedłożoną do akt decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia 21 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia Inwestorowi – Skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...], ul. [...] dz. nr 8 obręb S. gmina R., pod roboty związane z budową sieci linii napowietrznej – przebudowa napowietrznej linii WN 110 kV S. – P. polegającej na demontażu istniejących przewodów i słupa oraz montaż nowych przewodów roboczych i przewodu OPGW, w terminie od 3 lipca 2022 r. do 10 lipca 2022 r.
Zgodnie natomiast z przedłożoną dokumentacją projektową sporny odcinek linii pomiędzy słupami nr 6 oraz nr 7 przebiega nad drogą wojewódzką nr [...], której dotyczy wydana decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.
Do powyższego w żaden sposób nie odniósł się organ odwoławczy rozpoznając zażalenie Spółki, pomimo że była to kwestia mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Jak już bowiem wyjaśniono, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pr.bud. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli roboty już zostały zrealizowane, to powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 tej ustawy.
Jednocześnie odnotowania wymaga, iż podniesiona przez stronę skarżącą argumentacja w środku zaskarżenia obliguje organ odwoławczy nie tylko do rozważenia jej zasadności, ale i odniesienia się do niej w uzasadnieniu. Brak odniesienia się do kwestii mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia może stanowić o nierozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.
Powyższe stało się podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie budziło bowiem wątpliwości Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis ten wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nieodniesienie się do istotnej argumentacji podnoszonej przez stronę, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, dokona analizy zasadności podniesionej przez Skarżącą okoliczności wykonania robót budowlanych przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót w kontekście wskazanych wyżej rozważań dotyczących podstawy normatywnej rozstrzygnięcia opartego o treść art. 50 ust. 1 Pr.bud.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597,00 zł (pkt 2 sentencji), na które składa się wpis sądowy w wysokości 100,00 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, tj. kwota 480,00 zł ustalona na postawie § 14 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.