II SA/Gl 439/07

II SA/Gl 439/07 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr.) Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddania nieruchomości w trwały zarząd oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] r. nr [...], wydaną w przedmiocie oddania w trwały zarząd nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej S. gminnym jednostkom organizacyjnym, Rada Miejska w S. postanowiła wyrazić zgodę na oddanie na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy w trwały zarząd gminnym jednostkom organizacyjnym, na cele związane z ich działalnością. Powierzając wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta, określono że uchwala wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała została podjęta z powołaniem na art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./.
Wojewoda [...] pismem z dnia [...] 2007 r. nr [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności w/określonej uchwały jako niezgodnej z art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 106 kpa.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] r. nr [...] jako niezgodnej z art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 106 kpa.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia organ wykonawczy gminy w drodze decyzji wydanej w indywidualnej sprawie. Stąd zgoda rady musi być wyrażana w każdym przypadku z osobna i nie może mieć charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Wyrażanie zgody w toku postępowania administracyjnego stanowi zaś przykład współdziałania organów, regulowanego w art. 106 § 1 kpa. Zajęcie stanowiska winno nastąpić w formie postanowienia /art. 106 § 5 kpa/. Postanowienie to winno zawierać wszystkie elementy określone w art. 124 kpa, w tym podpisy osób biorących udział w podjęciu.
W skardze do sądu administracyjnego Gmina S. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie to narusza art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, że zgoda winna być udzielona w każdej indywidualnej sprawie oraz art. 106 kpa poprzez przyjęcie, że zgoda winna być udzielana w formie postanowienia. Rada wskazała, że zgodnie z art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia Burmistrz po uzyskaniu zgody Rady, co uznano za bezsporne.
W wątpliwość poddano natomiast aby rada gminy, jako organ kolegialny, mogła wydawać postanowienia czy decyzje. Wydawanie rozstrzygnięć indywidualnych należy do organu wykonawczego. Natomiast Rada jako organ kolegialny działa poprzez podejmowanie uchwał. Zanegowano w skardze, aby zgoda rady na oddanie nieruchomości w zarząd musiała być wydawana każdorazowo dla osobnego przypadku i aby miała ona odpowiadać standardom postanowienia określonym w kpa.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach
w dniu 19 lipca 2007 r. pełnomocnik gminy podniósł, że uchwała została podjęta w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie jako akt generalny, chybione jest zatem odwoływanie się przez organ nadzoru do art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:
Będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała dotyczyła zgody na oddanie nieruchomości gminnych w trwały zarząd gminnym jednostkom organizacyjnym. Jako podstawa prawna tej uchwały został powołany art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Art. 18 ust. 2 pkt 9a stanowi, iż do wyłącznej właściwości gminy należy określenie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawianie lub najem na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Do czasu określenia zasad Wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. Nie podejmując w tym miejscu rozważań, jaki charakter ma mieć ta zgoda i w jakiej formie ma być udzielona, w wątpliwość poddać należy, czy art. 18 ust. 2 pkt 9a może stanowić podstawę do podjęcia uchwały dotyczącej oddawania nieruchomości w trwały zarząd.
Jak stanowi art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem, dzierżawę i użyczenie na cele związane z ich działalnością. Możliwość zawierania przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy najmu, dzierżawy czy użyczenia z własną jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej budzi w literaturze wątpliwości z punktu widzenia zasad prawa cywilnego /por. A.Cisek: "Skutki reformy ustrojowej państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego". Rejent 1999/2/178/. Jedyną formą szeroko rozumianego obrotu o jakim mowa w art. 18 ustawy z udziałem jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej jest ustanowienie na jej rzecz trwałego zarządu. Trwały zarząd nie jest jednak formą zbycia czy obciążenia nieruchomości gminnej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zarząd ten jest zatem administracyjnym instrumentem służącym wykonywaniu przesunięć majątkowych w ramach jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. O administracyjnym charakterze tej instytucji świadczy forma decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 45 ustawy, trwały zarząd ustanawia właściwy organ w drodze decyzji. Organem tym jest organ wykonawczy gminy, co znajduje swoje uzasadnienie w kompetencji wójta gminy wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jako podmiotu uprawnionego do gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Przepisy działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące trwałego zarządu nie zawierają warunku, aby wydanie decyzji miało być poprzedzone udzieleniem zgody przez radę gminy. Warunku takiego nie można również wyprowadzić z przepisów działu II rozdziału I ustawy, zawierającego ogólne zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Z tych względów, w przekonaniu orzekającego Sądu, przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w S. należy uznać za wydaną bez podstawy prawnej. Poza zakresem rozważań sądu musi pozostać w związku z tym zasadność zarzutów podniesionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Niewątpliwie rada gminy w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest uprawniona do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zarządu mieniem gminy, przedmiotowa uchwala Rady Miejskiej w S. nie jest jednak aktem prawa miejscowego ze względu na brak wymaganej formy publikacji, nie zawiera także w swej treści postanowień formułujących jakiekolwiek zasady.
Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w sentencji.