II SA/GL 43/24

II SA/Gl 43/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 2d, art. 103 ust. 2, art. 64, art. 64a
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki,, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.),, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 listopada 2023 r. nr SKO.PS/41.5/1205/2023/22197 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 15 września 2023 r., nr. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. E. W. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 listopada 2023 r. nr SKO.PS/41.5/1205/2023/22197 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 15 września 2023 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt J. U. (dalej: "pensjonariusz", "ojciec Strony") w Domu Pomocy Społecznej w G..
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności Skarżącej za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej w G.. Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania oraz wskazał termin przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu 10 lutego 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy z którego wynika, że Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz synami. Skarżąca nie pracuje zawodowo, a głównym źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę jej męża. Organ w dniu 24 lutego 2023 r. przesłał Stronie projekt umowy nr [...] ustalającej odpłatność Strony za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej, który został odebrany w dniu 28 lutego 2023 r. W dniu 2 marca 2023 r. do organu wpłynęło pismo informacja, że Strona zwróciła się do Sądu Rejonowego w M. o udzielenie informacji, czy wobec jej ojca zostały zakończone postępowania karne dotyczące niepłacenia alimentów na rzecz małoletnich wtedy dzieci. Jednocześnie, Strona zwróciła się o wydłużenie terminu podpisania umowy w sprawie ustalenia odpłatności do dnia 17 marca 2023 r. Umowa ta nie została podpisana oraz odesłana w ustalonym terminie. W związku z powyższym pismem z dnia 24 marca 2023 r. organ poinformował Stronę o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...], organ ustalił Stronie wysokość opłat za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/623/2023/13039 uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 15 września 2023 r. nr [...], organ działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, 2 i 2d oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 901 z późn. zm., dalej: "u.p.s."):
- ustalił, że Skarżąca w okresach od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r., od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 lipca 2022 r., od dnia 1 września 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. oraz od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. nie przekraczała 300% kryterium dochodowego rodziny (pkt 1, 2, 4 i 7 decyzji),
- ustalił odpłatność Skarżącej za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej:
- od 1 sierpnia 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. w wysokości 699,98 zł,
- od 1 października 2022 r. do 31 października 2022 r. w wysokości 834,37 zł,
- od 1 listopada 2022 r. do 30 listopada 2022 r. w wysokości 137,90 zł,
- od 1 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. w wysokości 789,76 zł.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przywołał treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie oraz wskazał, jakie osoby w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej są zobowiązane do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Podkreślił przy tym, że przepisy ustawy o pomocy społecznej niewątpliwie wskazują na finansową odpowiedzialność zstępnych w tym zakresie.
Organ ustalił, że ojciec Strony od 2015 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej ze względu na zły stan zdrowia. Jako że jest on rozwiedziony, krąg osób zobowiązanych ustalił spośród jego dzieci, do których zalicza się m.in. Skarżąca (a także: B. B., R. U., J. U., K. U.). Wskazał przy tym, że w odrębnych postępowaniach dla każdego z dzieci pensjonariusza organ ustala wysokość opłat za jego pobyt w domu pomocy społecznej, a także ustala ich możliwości oraz sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową.
W odniesieniu do Strony organ przedstawił szczegółowe wyliczenia dochodów jej rodziny i zestawił je z kryterium dochodowym, stwierdzając, że w przywołanych w sentencji decyzji okresach dochód rodziny Skarżącej nie przekraczał 300% kryterium dochodowego. W związku z tym organ ustalił dla Skarżącej odpłatność za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej w pozostałych okresach wyszczególnionych w sentencji wydanej decyzji. Do dochodu został wliczony deputat węglowy oraz rekompensata węglowa (1/12 ustalona w oparciu o art. 8 ust. 11 pkt 2 u.p.s.) oraz nagroda jednorazowa w miesiącach lipiec, wrzesień, grudzień 2022 r. Odpłatność Strony została ustalona na podstawie różnicy pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie za dany miesiąc (sierpień, październik, listopad 2022 r., styczeń 2023 r.) a 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (1.800 zł).
Organ wskazał również, że korespondencja z ponownie przesłanym projektem umowy została doręczona Stronie w dniu 3 sierpnia 2023 r., lecz nie została w terminie odesłana do organu. Końcowo wyjaśnił, że stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s. uwzględnił możliwości Strony w partycypowaniu w kosztach pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej. Strona udokumentowała jedynie ponoszenie bieżących opłat mieszkaniowych. Podkreślił przy tym, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej nie mogą mieć znaczenia w sprawie o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zdaniem organu wobec charakteru publicznoprawnego zobowiązania nie ma potrzeby badania życia rodzinnego Skarżącej i jej ojca.
Decyzja została doręczona w dniu 26 września 2023 r.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzucając organowi naruszenie: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz naruszenia art. 64 pkt 7, art. 64 pkt 3, art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s.
W uzasadnieniu Strona zwróciła uwagę, że organ nie wyjaśnił w sposób kompleksowy, na jakich oparł się przesłankach wydając wskazaną decyzję, mimo iż zobligowany był do pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Podkreśliła, że organ nie zrealizował większości wytycznych zawartych w uprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Zdaniem Strony z uzasadnienia decyzji nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, w jaki sposób organ ustalił dochód Strony i co składa się na kwoty określone jako podstawa do obliczenia wysokości opłaty. Ponadto pominął, że wskazany w decyzji dochód nie jest dochodem osiąganym przez Stronę zobowiązaną do ponoszenia opłat. Nie wyjaśnił także, na jakiej podstawie doliczył do dochodu męża Strony część deputatu węglowego i "nagrodę jednorazową", które nie powinny być doliczone do dochodu.
W dalszej kolejności Strona wskazała, że organ pominął powołaną przez Kolegium linię orzeczniczą, zgodnie z którą poza wysokością dochodów, uwzględnienia i pogłębionej analizy wymagają możliwości strony. Organ winien ocenić sytuację majątkową i dochodową Strony, łącznie z przeprowadzeniem analizy jej wydatków - możliwości Odwołującej się. Ponadto organ nie uwzględnił, że decyzja ma charakter konstytutywny, zatem odpłatność nie może zostać naliczona z datą wsteczną. Organ powinien był także przeanalizować przesłanki uzasadniające zwolnienie Strony z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. nr SKO.PS/41.5/1205/2023/22197, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych obowiązkiem organów jest uwzględnienie dochodów i możliwości strony. Nie wystarcza więc, aby przy wymierzaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnić jedynie to, by dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Konieczne pozostaje bowiem uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jak i wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s. poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W trakcie postępowania Strona nie przedstawiła natomiast żadnych okoliczności życiowych, rodzinnych, osobistych czy zdrowotnych, które mogłyby zmniejszyć jej zdolność do ponoszenia opłaty.
W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny Strony w okresie od maja 2022 r. do grudnia 2022 r. oraz prawidłowo ustalił odpłatność Strony za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego zarówno kwota deputatu węglowego jak i nagród wlicza się do dochodu ustalanego na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym zastrzeżeń pełnomocnika Strony co do nieprawidłowego ustalenia powyższych kwestii. Kolegium wskazało również, że decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa. Dodatkowo wyjaśniło, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości.
Decyzja została doręczona w dniu 29 listopada 2023 r.
Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej w terminie) sformułowała zarzuty naruszenia:
- art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
- art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia Stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,
- art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu, która została wydana bez realizacji wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia 14 lipca 2023 r. oraz brak wyjaśnienia Stronie przesłanek takiego działania,
- art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez arbitralne ustalenie wysokości opłaty w formie decyzji administracyjnej,
- art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. poprzez bezpodstawne uznanie, że kwota deputatu węglowego i nagród otrzymywanych przez męża Skarżącej wlicza się do dochodu ustalanego według przepisów o pomocy społecznej,
- dowolne ustalenie, że dochody rodziny Skarżącej wahały się w graniach 7.700,00 zł - 10.500,00 zł, podczas gdy dochody te wynosiły 7.300,00 zł,
- dowolne uznanie, że decyzja może wywierać skutki z mocą wsteczną, podczas gdy również organ odwoławczy w decyzji z dnia 14 lipca 2023 r. wskazał, że decyzja ustalająca odpłatność ma charakter konstytutywny i brak jest możliwości, aby wywierała skutki z mocą wsteczną,
- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wyczerpujących czynności, aby zebrać, rozpatrzyć i prawidłowo ocenić materiał dowodowy,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób kompleksowy na jakich przesłankach organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając zarzuty Skarżąca ponownie przywołała ich treść oraz argumentacje zbieżną z prezentowaną w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Skarżącej jako szczególnie rażące naruszenie prawa należy uznać ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej o skutkach z mocą wsteczną. Ten pogląd stoi bowiem w sprzeczności z poglądem zaprezentowanym w uprzednio wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Powyższe zdaniem Skarżącej powoduje, że w istocie w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje tego samego organu prezentujące skrajnie odmienne zapatrywanie na ww. kwestię prawną. Powyższe podważa zatem zaufanie obywatela do państwa. Dodatkowo Skarżąca podała, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisu upoważniającego organ do ustalenia przedmiotowej opłaty w formie decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W dniu 18 marca 2024 r. do akt wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącej, informujące, że ojciec Skarżącej zmarł w dniu [...]r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola wykazała naruszenie prawa uzasadniające zastosowanie uprawnień kasatoryjnych.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy: obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
W toku postępowania administracyjnego organ wskazał, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w G. ul. [...] w roku 2022 wynosił: 5.408,40 zł (Ogłoszenie Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r., Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...], karta nr 58 akt administracyjnych), miesięczna kwota odpłatności, ponoszona przez pensjonariusza, ustalona decyzją nr [...] z dnia 20 listopada 2015 r. i zmieniona ostatnią decyzją nr [...] z dnia 11 kwietnia 2022 r. wynosi 840,70 zł i stanowi 70% z posiadanego dochodu (karta nr 54 akt administracyjnych), oraz ustalił różnicę między średnim kosztem utrzymania a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca (4.567,70 zł).
W dalszej kolejności, na bazie ustalonego "dochodu na osobę w rodzinie", ustalonego jako suma dochodów członków rodziny Skarżącej (tj. wysokości dochodu małżonka Strony, dla poszczególnych miesięcy), następnie podzielona przez liczbę członków rodziny (4 osoby: małżonek Skarżącej, Skarżąca, syn K., syn K.1.), organ ustalił, że Skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w okresach wskazanych w decyzji w wysokości różnicy pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie a 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o ile wynik ten był liczbą dodatnią. Organ podał również, że uwzględnił możliwości Strony, o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Wskazał jednak, że Strona poza przedłożeniem dokumentów potwierdzających bieżące koszty utrzymania mieszkania nie podnosiła innych okoliczności, które powinny zostać uwzględnione. Te ustalenia podzielił organ odwoławczy.
W sprawach objętych przedmiotem niniejszego postępowania, w pierwszej kolejności organy administracji publicznej obowiązane są do podjęcia działań zmierzających do ustalenia odpłatności w drodze umowy cywilnoprawnej. Podpisanie stosownej umowy swoimi skutkami wyłącza możliwość wkraczania z regulacjami właściwymi prawu publicznemu, a zatem z decyzjami. Wszelkie modyfikacje takiej umowy wymagają działań właściwych prawu cywilnemu i z wykorzystaniem instrumentów właściwych temu prawu. Dopiero wówczas, gdy przy wykorzystaniu instrumentów właściwych prawu prywatnemu nie jest możliwe ustalenie odpłatności za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, organy administracji przechodzą na mechanizmy właściwe prawu publicznemu, a w zasadzie prawu administracyjnemu, ponieważ to do tego prawa zaliczana jest pomoc społeczna (zob. S. Nitecki, Dom pomocy społecznej. Kierowanie i umieszczanie osób, ustalanie odpłatności za pobyt, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, str. 278-279).
W rozpoznawanej sprawie z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organ podjął działania umożliwiające Skarżącej zawarcie umowy. Pismami z dnia 24 lutego 2023 r. (karta nr 40-42 akt administracyjnych) oraz z dnia 31 lipca 2023 r. (karta 128-133 akt administracyjnych) organ zwrócił się do Strony o zawarcie umowy przesyłając jej projekt. Umowa nie została jednak zawarta. Należy pamiętać, że ustalenie opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w drodze decyzji możliwe jest w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w artykule 61 ust. 1 pkt 2 (małżonek, wstępni, zstępni), zawarcia umowy. Powyższe odnosi się zarówno do sytuacji, gdy w sprawie został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy (ust. 2d) jak również do sytuacji niewyrażenia zgody na przeprowadzenie tego wywiadu (ust. 2e).
Niezasadnie zatem Skarżąca podnosi w skardze brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
Dostrzeżenia wymaga również kwestia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Mianowicie w przypadku odmowy zawarcia umowy, lecz wyrażenia zgody na wywiad środowiskowy, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustalana jest na podstawie ust. 2d przywołanej regulacji art. 61, tj. z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 jak i wynikających z art. 103 ust. 2 tej ustawy, tj. poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Natomiast niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego pociąga za sobą konieczność zastosowania ust. 2e oraz ust. 2f, tj. ustalenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2, proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.
W aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 10 lutego 2023 r., a zatem w przypadku odmowy zawarcia umowy, podstawę prawną rozstrzygnięcia powinien stanowić ust. 2d przywołanego art. 61 ustawy o pomocy społecznej.
Przepis art. 61 został znowelizowany ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690), ust. 2d – 2f dodane przez art. 1 pkt 7 lit. a przywołanej ustawy zmieniającej, obowiązują od 4 października 2019 r. Skoro ustawodawca dokonując przywołanej wyżej nowelizacji nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d, który nadal odwołuje się do art. 103 ust. 2, uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2.
Odmowa podpisania umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też w art. 103 ust. 2, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy, ale również możliwości strony (podobnie m.in.: wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 722/20 i z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 165/22, wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 810/21, z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 297/22, z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1056/22).
Odrębną regułę ustawodawca przewidział dla osób, które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego celem jest m.in. ustaleniu możliwości ponoszenia przedmiotowej odpłatności. W tej sytuacji znajduje zastosowanie ust. 2e i ust. 2f przepisu art. 61 ustawy. Tylko w takiej sytuacji obciążenie odpłatnością może nastąpić w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" (ust. 2e), która ustalana jest "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia" (ust. 2f). Odmienna interpretacja doprowadziłaby do nieprawidłowego uznania, że regulacje z ust. 2d oraz ust. 2e-2f są tożsame.
Słusznie zatem organ odwoławczy dostrzegł konieczność uwzględnienia przy ustalaniu przedmiotowej odpłatności, poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, sytuacja Skarżącej nie jest bowiem taką, w której Strona odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, kiedy to ustawodawca przewidział, że ustalenie odpłatności ma charakter bardziej restrykcyjny. Sytuacja Skarżącej mieści się w dyspozycji art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej.
Wyjaśnienia również w tym miejscu wymaga, w kontekście zarzutów skargi, że ustalenie wysokości opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 tej ustawy, za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może następować w różnych datach, ale w każdym przypadku na osobie zobowiązanej będzie ciążyć obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, chyba że co innego wynika z zawartej umowy lub wydanej decyzji. W rezultacie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2066/20, wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, a więc oddziaływać wstecz. Od momentu przyjęcia do domu pomocy rozpoczyna się bowiem pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. jest odpłatny. Nietrafiony pozostaje wobec powyższego podnoszony w tym zakresie zarzut skargi.
Kluczowa pozostaje natomiast w rozpoznawanej sprawie kwestia rozważenia przesłanek zwolnienia z opłat, o których mowa w art. 64 i art. 64a u.p.s.
Stosownie do brzmienia art. 64 osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Z kolei zgodnie z treścią art. 64a, osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej.
Organy orzekające w sprawie nie dostrzegły, iż z dniem 4 października 2019 r. zmieniona została treść art. 64 i art. 64a u.p.s. (na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, Dz. U. z 2019 r., poz. 1690), a zatem możliwe jest obecnie uwzględnienie przesłanek zwolnienia z opłat w postępowaniu o ich ustalenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1832/21). W aktach administracyjnych sprawy zalega natomiast pismo Sąd Rejonowy w M. z dnia 7 lutego 2023 r., którym poinformowano, że: wyrokiem tegoż Sądu [...] z dnia [...]r. sygn. akt [...] zasądzono od pozwanego J. U. na rzecz małoletnich B. i E. rodzeństwa U. alimenty w kwocie po 150 zł, a postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] ograniczono władzę rodzicielską J. U. nad małoletnimi B. U. i E. U. poprzez nadzór kuratora (karta nr 85 akt administracyjnych).
Ponadto w aktach sprawy pozostaje również odpis wyroku Sądu Rejonowego w M. Wydział [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...], na mocy którego, ojca Skarżącej - oskarżonego o to, że w okresie od marca 1998 r. do 14 lutego 2000 r. uporczywie uchylał się od ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku opieki nad swoimi małoletnimi dziećmi J., K., L., R., E. i B. rodzeństwem U., przez to, że nie łożył na ich utrzymanie czym naraził je na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, uznano oskarżonego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu wyczerpującego ustawowe znamiona występku z art. 209 § 1 k.k. i za to na mocy art. 209 § 1 k.k. wymierzono mu karę 1 roku pozbawienia wolności, warunkowo zawieszono wykonanie kary pozbawienia wolności na okres próby 3 lat (karta nr 71-72 akt administracyjnych).
Skarżąca już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalała ww. okoliczności oparte o rozstrzygnięcia sądów powszechnych mogące mieć znaczenie w sprawie (pismo Skarżącej z dnia 16 lutego 2023 r. oraz z dnia 2 marca 2023 r., karty nr 46-47 akt administracyjnych), ponadto w treści odwołania z dnia 17 maja 2023 r. złożyła wniosek o zwolnienie z odpłatności, natomiast po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ - w odwołaniu z dnia 9 października 2023 r. zarzuciła nieuwzględnienie przez organ przesłanek zwolnienia. Wobec tego, organ nie powinien wniosku tego pomijać przy ustaleniu obowiązku ponoszenia opłaty, lecz uwzględniając, iż zarówno ustalenie opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, jak i wniosek o zwolnienie z jej ponoszenia, dotyczą konkretyzacji tego samego obowiązku, organ zobowiązany był do jego rozpoznania w tym postępowaniu (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 955/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 743/23).
Nie przesądzając o kierunku przyszłego rozstrzygnięcia trzeba zauważyć, że obowiązkiem organu pozostaje przeanalizowanie wszystkich ww. przesłanek, które zakreślił ustawodawca oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia.
Sąd uznał zatem za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie na tym etapie postępowania przedwczesne stało się rozważenie pozostałych zarzutów skargi.
Sąd zauważa również, iż w aktach sprawy brak jakichkolwiek danych co do sytuacji materialnej pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu - ustali czy w sprawie zachodzi przesłanka fakultatywnego zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w rozumieniu art. 64 u.p.s. oraz dokona jej rozważenia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Uprzednio ustali jednak czy w sprawie wystąpiła przesłanka obligatoryjnego zwolnienia z tej opłaty, o której mowa w art. 64a tej ustawy. Konieczne pozostaje również ustalenie czy skazanie wynikające z wyroku Sądu Rejonowego w M. Wydział [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] uległo zatarciu. W takim bowiem przypadku, organ winien zbadać wskazaną okoliczność wynikającą z ww. wyroku karnego w kontekście fakultatywnej przesłanki zwolnienia w oparciu o art. 64 u.p.s.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 480,00 zł - wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.), o czym orzeczono w pkt 2 sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.