II SA/Gl 422/25

II SA/Gl 422/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105, art, 145, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 stycznia 2025 r. nr IFXIV.7840.9.16.2024 w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 stycznia 2025 r., nr IFXIV.7840.9.16.2024 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 10 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i umorzył wznowione postępowanie.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ I instancji, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji własnej z 3 lipca 2012 r., nr [...], odmówił uchylenia ww. decyzji. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że decyzją z 3 lipca 2012 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. K. (dalej "Inwestorka" lub "Uczestniczka postępowania") pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Roboty budowlane obejmowały zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń parteru w północnej części budynku frontowego z pracowni protetycznej na gabinet lekarski (gabinet okulistyczny), zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego dla potrzeb pracowni protetycznej oraz przebudowę związaną z ww. zmianami sposobu użytkowania budynków wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i sanitarnymi. Roboty budowlane miały zostać wykonane na działkach nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], zlokalizowanych w C. przy ul. [...].
Organ I instancji wyjaśnił, że wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji nastąpiło na żądanie A. B. (dalej "Skarżący") postanowieniem z 15 marca 2024 r. Skarżący jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i wyjaśnił, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia dowiedział się z decyzji PINB dla miasta C. z 15 grudnia 2023 r., nr [...]
Organ I instancji wskazał, że z uzasadnienia ww. decyzji PINB oraz z wyjaśnień PINB zawartych w pismach z 15 lutego 2024 r. i 4 marca 2024 r. wynika, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ nie miał na myśli, że budynek gospodarczy objęty decyzją Prezydenta z 3 lipca 2012 r. nie istniał w dacie wydania tej decyzji, ale to, że w chwili obecnej budynek ten nie istnieje w formie i funkcji z tamtego okresu. Zarzuty Skarżącego co do fałszerstw organu są zatem nieuprawnione, a Skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na fałszywe okoliczności faktyczne.
W odwołaniu od decyzji Skarżący wskazał, że jest ona nieprawidłowa i zmierza do ekskulpowania organu od odpowiedzialności za fałszowanie dokumentów. Zdaniem Skarżącego oczywistym jest, że decyzja Prezydenta z 3 lipca 2012 r. została wydana w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i dlatego powinna być uchylona.
Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta z 10 kwietnia 2024 r. i umorzył wznowione postępowanie. Po przeanalizowaniu całości zgromadzonych w sprawie akt, Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z 3 lipca 2012 r.
Ustalenie to oparte jest na prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA") w Gliwicach z 17 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 127/24. Wyrokiem tym oddalona została skarga Skarżącego na decyzję Wojewody z 17 listopada 2023 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta z 29 czerwca 2021 r. nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z 3 lipca 2012 r. ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawcy, tj. Skarżącego. Prezydent był zatem związany jednoznacznym stanowiskiem sądu administracyjnego, według którego, Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta z 3 lipca 2012 r.
Wobec tego wznowienie postępowania na wniosek Skarżącego było niedopuszczalne, a to skutkowało koniecznością umorzenia wznowionego przez Organ I instancji postępowania. Ze względu na formalno-prawny charakter rozstrzygnięcia, Wojewoda odstąpił od merytorycznej oceny zarzutów wniesionego odwołania.
Pismem z 19 lutego 2025 r. Skarżący wniósł na ww. decyzję Wojewody skargę do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W skardze, która nie zawiera wyodrębnionych zarzutów, Skarżący przedstawił chronologicznie stan sprawy. Powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 743/24, który dotyczy sprawy legalności budynku gospodarczego (obecnie budynku usługowego – pracownia protetyki) zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w C.. Z wyroku tego wynika, że budynek w aktualnym obrysie pojawia się w dacie maj 2013 r., a to oznacza, że Prezydent decyzją z 3 lipca 2012 r. zezwolił na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę nieistniejącego budynku lub też budynku wybudowanego w ramach samowoli budowlanej w latach 2009-2011.
Wydając wyrok z 17 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 127/24, WSA w Gliwicach nie dysponował wiedzą, którą posiadał przy wydaniu wyroku z 8 listopada 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 743/24. Zgodnie zaś z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. usytuowanie budynku na działce w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. A zatem, nie tylko Skarżący, ale wszyscy właściciele działek, do których przylega w ostrej granicy ten budynek, są stronami postępowania z mocy prawa.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Podkreślił, że przywołany przez Skarżącego nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 743/24 nie ma wpływu na status Skarżącego w postępowaniu, w którym wydana została decyzja Prezydenta z 3 lipca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Wyjaśnić należy, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap sprowadza się do formalnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Dopiero pozytywna ocena dopuszczalności wznowienia, zakończona postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), pozwala na przejście do drugiego etapu, tj. do postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. Wobec tego złożenie podania zawierającego żądanie wznowienia postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania. Po złożeniu podania o wznowienie postępowania organ zobligowany jest zbadać, czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu do złożenia podania, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. W przypadku, gdy organ stwierdzi przeszkody formalne, to zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdyby zaś organ - pomimo istnienia przeszkód formalnych - wznowił postępowanie, to podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda uznał, że wniosek o wznowienie postępowania, oparty o podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie został złożony przez stronę postępowania, gdyż Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony (interes prawny) w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 3 lipca 2012 r. Wojewoda powołał się w tym zakresie na prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 17 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 127/24. Z uwagi na istnienie przeszkody formalnej, tj. brak interesu prawnego Skarżącego, wznowienie postępowania przez Organ I instancji było niedopuszczalne (niedopuszczalność podmiotowa). W konsekwencji Wojewoda uznał, że błędne wszczęcie postępowania (wznowienie postępowania) uzasadnia jego umorzenie. Zdaniem Sądu, stanowisko Organu odwoławczego jest prawidłowe, a zarzuty skargi są bezzasadne.
W sprawie bezsporne jest, że kwestia legitymacji Skarżącego do żądania wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z 3 lipca 2012 r., była przedmiotem oceny i organów administracji i sądów administracyjnych.
W przywołanym wyżej wyroku, WSA w Gliwicach stwierdził, że decyzja z 3 lipca 2012 r. obejmuje pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń parteru w północnej części budynku frontowego z pracowni protetycznej na gabinet lekarski wraz z niezbędną przebudową oraz na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pracownię protetyczną, a także przebudowę związaną z powyższymi zmianami. Decyzja ta nie rozstrzyga zatem o pozwoleniu na nową zabudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektów na działce Uczestniczki postępowania, lecz jedynie o zmianie sposobu użytkowania istniejących już na niej obiektów budowlanych. Sąd zauważył, że zatwierdzony mocą ww. decyzji ostatecznej projekt budowlany określa, że objęte nim roboty nie obejmują jakichkolwiek zmian konstrukcyjnych w żadnym z tych budynków, lecz sprowadzają się do prac w ich wnętrzu, dotyczących głównie znajdujących się tam instalacji, wymiany drzwi, montażu ścianek działowych, wymiany posadzek i aranżacji wewnętrznej. W konsekwencji Sąd zaaprobował stanowisko organów, że obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, nie obejmuje działki, której Skarżący jest współwłaścicielem, gdyż zakres planowanych w ramach zamierzenia robót nie powoduje żadnych takich ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki, które wynikałyby z przepisów obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo organy ustaliły, że nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych obiektów (tak istniejących, jak i potencjalnych) na nieruchomości Skarżącego (§ 271 i następne powołanego rozporządzenia), nie powoduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomość należącą do Skarżącego (§ 29 aktu wykonawczego) czy dostępu do tzw. mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja) ani też nie ogranicza działki Skarżącego w dostępie do drogi publicznej. Nadto Sąd stwierdził, że Skarżący nie może wywodzić statusu strony opierając się na § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, bowiem decyzja Prezydenta z 3 lipca 2012 r. nie obejmowała żadnego z przypadków objętych tą regulacją i ograniczała się do robót we wnętrzu budynków. Sąd zauważył także, że podnoszone przez Skarżącego kwestie związane z zabudową należącej do Inwestorki działki, w tym z legalnością budowy czy rozbudowy spornego budynku gospodarczego, nie mają związku z treścią decyzji Prezydenta z 3 lipca 2012 r.
Zauważyć także należy, że wcześniej Skarżącemu odmówiono wszczęcia, na jego wniosek, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 3 lipca 2012 r. – również z uwagi na stwierdzony brak interesu prawnego, który legitymowałby go do występowania z takim żądaniem. Postanowienia organów administracji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 3 lipca 2012 r. zostały poddane kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1689/19 oddalił skargę Skarżącego. W uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdzono, że prace objęte decyzją z 3 lipca 2012 r. dotyczą wyłącznie wnętrza budynku, a zatem już ze swej istoty, nie mogą w żaden sposób oddziaływać na działkę Skarżącego. Skoro decyzja z 3 lipca 2012 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Skarżącego, to stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie może być on uznany za stronę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art.170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., I FSK 613/08, opubl. w CBOSA).
Jeżeli więc w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, a stan faktyczny tej sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku. Należy przy tym podkreślić, że wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się tylko do jego sentencji, ale obejmuje także efekty rozumowania sądu przedstawione w uzasadnieniu.
W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu naruszałaby art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2014 r., II GSK 1939/12; 30 stycznia 2014 r., II FSK 47/12; 20 października 2016 r., II GSK 262/15 - opubl. w CBOSA).
Skoro w wyrokach z 10 grudnia 2019 r. i z 17 lipca 2024 r. sądy administracyjne przesądziły, że Skarżący nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z 3 lipca 2012 r., a tym samym nie posiada także interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących tejże decyzji (wznowienie i stwierdzenie nieważności), to zarówno organy administracji, jak i Sąd nie są uprawnione do formułowania odmiennej oceny prawnej w ww. kwestii.
Słusznie wskazał Wojewoda, że przywołany przez Skarżącego nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 743/24 nie ma wpływu na status Skarżącego w postępowaniu, w którym wydana została decyzja Prezydenta z 3 lipca 2012 r. Jak wynika z ww. prawomocnych orzeczeń WSA w Gliwicach i WSA w Warszawie kwestie związane z legalnością budowy czy rozbudowy obiektów znajdujących się na działkach Inwestorki, nie mają związku z treścią decyzji Prezydenta z 3 lipca 2012 r. Okoliczność, że Skarżący jest stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w sprawie legalności budynku gospodarczego nie przesądza o takim przymiocie w postępowaniu zakończonym decyzją z 3 lipca 2012 r. Każde z postępowań ma bowiem swój własny przedmiot i jest prowadzone w oparciu o odmienne przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły zatem okoliczności uzasadniające odstąpienie od oceny prawnej dokonanej w wyrokach z 10 grudnia 2019 r. i z 17 lipca 2024 r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.