II SA/GL 409/21

II SA/Gl 409/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 7300/21 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
104 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 935
art. 16
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 292 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
Marszałek Województwa Śląskiego (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórym innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, w skrócie: "p.o.ś."), ustalił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "skarżąca") opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wody w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za rok 2015, tj. kwotę 266 292 zł., jednocześnie zobowiązał do jej wpłaty wraz z należnymi odsetkami na wskazane konto. W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca uzyskiwała pozwolenia wodnoprawne udzielone przez Starostę [...] i były to kolejno: decyzja na pobór wody powierzchniowej z rzeki [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) obowiązująca do 1 stycznia 2015 r., decyzja na pobór wody powierzchniowej z rzeki [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) obowiązująca do [...] r., decyzja na pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) wygaszająca z dniem [...] r. decyzję z dnia [...]r. (znak: [...]). Organ I instancji wszczął w dniu [...] r. z urzędu postępowanie w przedmiocie wymierzenia skarżącej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wody w powyżej wskazanej wysokości, wobec przesłania przez skarżącą w dniu [...]r. informacji dotyczącej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wody za rok 2015. Sprawozdanie to nie zostało wykonane poprawnie, gdyż skarżąca wykazała pobór wody podziemnej, na którą nie miała pozwolenia wodnoprawnego oraz nie została naliczona opłata podwyższona za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego dla poboru wody podziemnej oraz poboru wody powierzchniowej śródlądowej. Zatem zwrócono się do skarżącej o podanie przyczyn, dla których nie zachowała ciągłości posiadanych pozwoleń. Skarżąca udzielając odpowiedzi podała, że nie korzystała z zasobów środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia, gdyż posiadała pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r., którego wygaśnięcie stwierdzono z dniem [...] r., decyzją wydaną w dniu [...] r., a następne nowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w dniu [...] r., tj. przed datą stwierdzenia wygaśnięcie poprzedniego pozwolenia. Zdaniem organu I instancji skarżąca wiedziała, iż udzielone jej pozwolenie wodnoprawne wydane jest na czas określony, dlatego powinna była złożyć wniosek o nowe pozwolenie ze stosownym wyprzedzeniem i z należytą starannością. Okolicznością decydującą o zastosowaniu opłaty podwyższonej był brak pełnej dokumentacji wodnoprawnej oraz fakt złożenia wniosku w terminie tak bliskim wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, iż nie było możliwe uzyskanie zgody na pobór wód w odpowiednim czasie. Organ I instancji dostrzegł, że z ponad miesięcznym wyprzedzeniem skarżąca złożyła niekompletny wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia, jednak postępowanie było skomplikowane. Dopiero w dniu [...] r., tj. 18 dni przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia skarżąca złożyła uzupełnienie wniosku, a sprawa o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie trwała dłużej, niż to było konieczne. Dodatkowo, organ I instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie należnej opłaty.
Pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu akcentowała, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza faktu złożenia dwóch pozwoleń w zakresie piętrzenia i poboru wody dla potrzeb dwóch zakładów, czyli na zależny pobór wód. Po wycofaniu jednego wniosku nie miało miejsca ponowne rozpoczęcie postępowania, jak twierdzi organ I instancji, lecz jego kontynuacja. Zdaniem skarżącej, to przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostwo Powiatowe w Z. w kwestii przebudowy przepławki dla ryb oraz zbyt późne oględziny jazu z przedstawicielami wszystkich stron w dniu [...] r. i sporządzenie z tej czynności protokołu dopiero w dniu [...] r., jak też kilkudniowe przestoje pomiędzy poszczególnymi czynnościami, skutkowały ponad 150-cioma dniami prowadzenia postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] r. Skarżąca była zmuszona weryfikować złożoną wraz z wnioskiem dokumentację i nie miała wpływu na ustalane przez Starostwo Powiatowe w Z. terminy czynności, mimo, że już w dniu [...] r. podjęła starania o uzgodnienie operatu oraz instrukcji gospodarowania wodą, a w dniu [...] r. złożyła wniosek wraz ze stosownym uzgodnieniem. Natomiast pierwsze w sprawie czynności zostały podjęte przez skarżącą w dniu [...] r. Organ I instancji nie badał też przyczynienia się Starostwa Powiatowego w Z. do uchybienia terminów określonych w art. 35 § 2 k.p.a., na co skarżąca zwracała uwagę w toku postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu zacytowało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i podzieliło ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji, który przyjął, że w okresie od [...] r. do dnia [...]r. skarżąca korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, dlatego to na niej spoczywał obowiązek wniesienia opłaty podwyższonej, której wyliczenie jest prawidłowe. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia w trybie art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 poz. 624, dalej: "pr.w.") ma charakter deklaratoryjny. Natomiast skarżąca, jako profesjonalny podmiot, powinna mieć na uwadze, że pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na czas określony i stąd też winna złożyć wniosek o nowe pozwolenie z należytą starannością i zachowaniem stosownego wyprzedzenia czasowego. Tymczasem, złożony przez skarżącą wniosek był obarczony brakami, które zostały uzupełnione, a nowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w dniu [...] r., podczas gdy wcześniejsze pozwolenie wygasło z dniem [...] r. Wobec powyższego, zaszła podstawa do naliczenia opłaty podwyższonej, której skarżąca nie kwestionuje co do wysokości. Obowiązek ponoszenia podwyższonych opłat nie został uzależniony przez ustawodawcę od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. W sytuacji, gdy konkretny podmiot we właściwym czasie nie ustali samodzielnie i nie uiści stosownej opłaty, wówczas obowiązek jej określenia w drodze decyzji administracyjnej obciąża marszałka województwa (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 371/08). W przypadku, gdy dany podmiot korzysta ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, stosownie do art. 276 ust. 1 p.o.ś., ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Dokonując wykładni przywołanego artykułu należy mieć na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11. W uchwale tej Sąd stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że okoliczności, które powinien badać właściwy organ, wydając decyzje w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 p.o.ś. powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, ale czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także to, czy jest to decyzja nieostateczna, czy też ostateczna. Oznacza to, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego należy do spraw skomplikowanych, co oznacza, że podmiot ubiegający się o jego uzyskanie winien uwzględnić tę okoliczność poprzez złożenie wniosku z odpowiednim wyprzedzeniem.
Pismem z dnia 3 marca 2021 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję i zarzuciła jej naruszenie:
- art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że sankcja przewidziana w tym przepisie ma zastosowanie do skarżącej mimo, iż uczyniła wszystko, aby uzyskać nowe pozwolenie wodnoprawne we właściwym czasie, lecz właściwy organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, co leżało poza sferą możliwości działania skarżącej, przez co została naruszona zasada przydatności i proporcjonalności;
- art. 135 pkt 1 i art. 138 pr.w. poprzez przyjęcie, że uprawnienia skarżącej wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. wygasły z upływem okresu na jaki zostało ono wydane oraz przyjęcie, iż wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy samego prawa, a decyzja wydana przez właściwy organ z dnia [...] r., w trybie art. 138 ust. 1 pr.w., ma wyłącznie charakter deklaratoryjny;
- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez złamanie zasady zaufania do stanowionego prawa i zasady praworządności materialnej;
- art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ II instancji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego, wszechstronnego, wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, co spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej;
- art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak pełnego, wymaganego treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji, przez co nie doszło do wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji przy rozstrzygnięciu sprawy;
- art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pobieżne i pozorne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, cechujące się w zasadzie wyłącznie wolą przekazania sprawy (trwającej przez 4 lata) do sądu administracyjnego, co wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;
- art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co spowodowało dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i błędne ustalenia faktyczne;
- art. 80 w zw. z art. 140 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, gdyż organ II instancji oparł ocenę okoliczności sprawy na nieprzekonywujących podstawach, ignorując część dowodów, na co wskazuje wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Z powyżej wymienionych powodów skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenia postępowania albo uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. nastąpiło decyzją z dnia [...] r., zatem błędne było uznanie, że w okresie od dnia [...] do dnia [...] r. skarżąca nie posiadała stosownych uprawnień. Potwierdza to aktualne brzmienie art. 414 ust. 2 pr.w. wskazujące, iż pozwolenia wodnoprawne nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu ich obowiązywania. Ustawodawca w nowym brzmieniu tego artykułu rozstrzygnął uprzednie wątpliwości dotyczące okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Stosując wykładnię systemową i celowościową oraz odkodowując art. 292 u.o.ś. łącznie z art. 138 pr.w. określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Powołując się na uchwałę 7 sędziów z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11 skarżąca wywiodła, że organ I instancji nie poczynił ustaleń w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, takich jak posiadanie w poprzednim okresie pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia, spełnienie wymagań przewidzianych we wniosku, przebieg postępowania w sprawie wniosku, brak naruszenia zasad ogólnych p.o.ś., np. zrównoważonego rozwoju, kompleksowości, prewencji i przezorności (art. 3 pkt 50, art. 5 i art. 6 u.o.ś.). Na poparcie zaprezentowanego stanowiska podała, że właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego organ w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, że przyczyny nierozpatrzenia wniosku skarżącej były od niej niezależne. Treść tego oświadczenia została jednak zignorowana, jak również wyjaśnienia samej skarżącej (por. pisma z dnia: [...]r.; [...]r. i [...]r.). Skarżąca sama podjęła starania o uzgodnienie operatu i instrukcji gospodarowania wodą w dniu [...]r., kiedy to złożyła wniosek, a proces jego weryfikacji trwał pięć miesięcy, do dnia [...] r., przy czym uwzględnienie uwag korygujących wniosek trwało ze strony skarżącej tylko 13 dni. Nie miała też wpływu na czynności podejmowane przez organ właściwy i wyznaczanie terminów. Okoliczność powyższa nie była przedmiotem rozważań organu I i II instancji, jak też nie została uwzględniona w merytorycznej decyzji. Zdaniem skarżącej, sprzeczność w wyjaśnieniach wynika z obrony przed ewentualną odpowiedzialnością odszkodowawczą, a to powinno skutkować ostrożnością w ocenie zebranych w sprawie dowodów. W toku postępowania okazało się, że nie istnieje prawny wymóg uzyskania pozwolenia na piętrzenie wody na jazie stałym. Samo natomiast określenie charakterystycznych rzędnych piętrzenia wody, podanie sposobu sterowania nimi za pomocą elementów jazu jest trudne do wykonania, czy wręcz niemożliwe w przypadku, gdy chodzi o jaz stały z uwagi na jego cechy, np. brak elementów do regulacji oraz zmiany poziomów zwierciadła wody. To skutkowało koniecznością cofnięcia w dniu [...]r. wniosku w tym zakresie, dlatego nie było potrzeby jego uzupełnienia. Opisując chronologię zdarzeń od dnia złożenia wniosku w dniu [...]r. skarżąca wykazywała, iż wcześniej prowadzone postępowanie zostało zainicjowane w dniu [...]r. i już w dniu [...] r. została wydana końcowa decyzja. Stąd też skarżąca uważała, że działa z odpowiednim wyprzedzeniem. Zdaniem skarżącej, organ I i II instancji nie odniósł się do faktu uchybienia terminów określonych w art. 35 § 2 k.p.a. przy rozpatrywaniu wniosku, czym naruszony został art. 11, art. 7, art. 15, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 i art. 107 § 3 k.p.a.
Pismem z dnia [...] r. organ II instancji złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy opisaną na wstępie decyzję organu I instancji z dnia [...] r.
W pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 140,i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dogłębnego zbadania sprawy i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1169, w skrócie, jak dotychczas: "p.o.ś.") do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Odesłanie zawarte w tym przepisie jest precyzyjne, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Odnosi się tylko do rozwiązań zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", który nie normuje zasad postępowania przed organem administracji publicznej, dlatego w tego typu sprawach znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3707/13).
Problem naruszenia przepisów postępowania jest związany z zarzutem naruszenia art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 292 p.o.ś., poprzez ustalenie opłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu podwyższoną o 500% według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Stawki jednostkowe obowiązujące na rok 2015, zgodnie z delegacją zamieszczoną w art. 291 ust. 2 p.o.ś., zostały wskazane w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 11 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2015 (M.P. z 2014 r. poz. 790). W przypadku złożenia wykazu zawierającego informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, marszałek województwa uprawniony jest do dokonania własnych ustaleń (metodologii) i kierowania się wynikami kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz do wymierzenia opłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Opłaty podwyższone mają na celu ukaranie podmiotów za to, że mimo braku wymaganej decyzji bezprawnie korzystają ze środowiska. Gdy aktualizuje się obowiązek uiszczania tych opłat, nie występuje bowiem ani przesłanka prawnej dopuszczalności korzystania ze środowiska, ani przesłanka ekwiwalentności pomiędzy korzystaniem a ponoszoną opłatą. Opłaty podwyższone stanowią sankcję o charakterze administracyjnym (por. T. Czech, Odpowiedzialność za opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009 r., nr 6, s. 30-31; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. II OSK 264/13, Lex nr 1582081). Postępowanie, w którym ocenie podlegają przesłanki do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że organy w niniejszym postępowaniu związane są wydanymi w innym postępowaniu decyzjami o udzieleniu bądź nieudzieleniu pozwolenia wodnoprawnego i nie posiadają uprawnień do kwestionowania, czy przeprowadzania własnej oceny tych decyzji.
Podkreślenia wymaga, że marszałek województwa nie ma podstawy prawnej, aby odstąpić od wymierzenia opłat podwyższonych, gdy okaże się, że brak wymaganego pozwolenia wynika z przyczyn niezależnych od podmiotu korzystającego ze środowiska. Organ nie dysponuje bowiem luzem decyzyjnym w tej materii. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Żadna norma prawa materialnego nie daje marszałkowi województwa podstawy normatywnej do samodzielnego decydowania zarówno o skali redukcji opłat podwyższonych, jak i o ewentualnym odstąpieniu od naliczenia tych opłat. Jeżeli sposób ustalania opłaty wynika z przepisów prawa, to także przepisy prawa określają ewentualne przesłanki pozwalające na nie nakładanie takiej opłaty.
W realiach niniejszej sprawy wymierzenie opłaty podwyższonej nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą sprawiedliwości społecznej. Ustalone istotne okoliczności faktyczne, zwłaszcza brak pozwolenia wodnoprawnego, nie narusza art. 77 § 1 (zasada prawdy obiektywnej), która nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz art. 80 k.p.a., regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. Nie można uznać, że brak uprzedniego uzyskania pozwolenia i w związku z tym wymierzenie opłaty stanowi o naruszeniu słusznego interesu skarżącej, który wynika z przepisów prawa. Fakt naruszenia prawa nie może stanowić o słusznym interesie danego podmiotu, a taki wniosek wynikałby z uznania, że w tej sprawie nie powinno się ustalać opłaty podwyższonej.
Odpowiedzialność podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone ma charakter obiektywny. Podmiot w pełnym zakresie ponosi ryzyko korzystania ze środowiska, choćby przyczyny tego stanu rzeczy były od niego niezależne, tj. wynikały m. in. zachowania się osób trzecich. W takim przypadku może on, na zasadach określonych w przepisach prawa cywilnego, dochodzić od osób trzecich odszkodowania za wyrządzony mu uszczerbek majątkowy (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 264/13). Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie, aby działania organów naruszało zasadę zaufania do organów państwa z art. 8 k.p.a., jak też zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
Niesporne jest, że przyczyną wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest upływ okresu czasu, na jaki zostało ono wydane (art. 135 pkt 1 pr.w.). Wbrew stanowisku przyjętemu w skardze z treści art. 138 ust. 1 pr.w. stanowiącego wyłącznie, że: "Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji" nie wynika, aby do czasu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego można było wywodzić, że skarżąca dysponuje stosownym pozwoleniem. Ratio legis decyzyjnej formy stwierdzania wygaśnięcia należy doszukiwać się przede wszystkim w konstrukcji art. 138 ust. 2 pr.w., wedle którego "decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1120/14 datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 powołanej ustawy - data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane. Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 138 ust. 1 pr.w. ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym.
Celem ustawodawcy, który nie wyłączył w art. 138 ust. 1 pr.w. wydawania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia w przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na upływ okresu, na który było wydane, było m.in. zastosowanie w takich sytuacjach art. 138 ust. 2 pr.w. Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, brak wydania takiej decyzji nie jest jednak co do reguły przeszkodą w wymierzeniu opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez stosownego pozwolenia. Z tych względów skarga zarzucająca błędną wykładnię art. 138 ust. 1 pr.w. nie ma usprawiedliwionej podstawy.
Powyższe uwagi dotyczące interpretacji art. 138 ust. 1 pr.w. przemawiają również za uznaniem jako nie posiadający usprawiedliwionych podstaw zarzutu błędnej wykładni art. 276 ust. 1 p.o.ś., dotyczący bezzasadnego przyjęcia przez organy I i II instancji, iż skarżąca korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że termin "bez wymaganego pozwolenia" należy odnosić tylko do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, albo któremu wydano w przeszłości takowe, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia.
Nie ulega wątpliwości, że skutek opisany w art. 135 pkt 1 pr.w. w postaci wygaśnięcia wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego uprawnienia następuje z mocy samego prawa, o czym świadczy jasna wykładnia językowa i czemu nie przeczy powołany wyżej art. 138 ust. 1 pr.w. Przeciwna interpretacja art. 276 ust. 1 p.o.ś. różnicowałaby podmioty, które uzyskały pozwolenie wodnoprawne w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska. Do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogłyby one mimo braku ważnego pozwolenia korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu, bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty. Ustawodawca wprowadził w tym zakresie określone regulacje mające na celu zapewnienie określonego porządku prawnego, które mają na celu realizację podstawowych zasad ochrony środowiska, w szczególności wykraczającego poza ramy korzystania powszechnego. Pozwoleniem wymaganym w rozumieniu art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. jest pozwolenie uprawniające w świetle obowiązujących przepisów do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem uiszczania z tego tytułu opłaty. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na które zostało wydane i to bez względu na to czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 pr.w., czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 pr.w.) wynika, że po upływie owego okresu uprawnienie wygasa, a tym samym nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód oznaczonych w tym pozwoleniu.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 276 ust. 1 p.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię i ustalenie, iż termin, w którym skarżąca złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie może być podstawą uznania, że wniosek ten został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem, jak również, iż skarżąca wystąpiła o pozwolenie wodnoprawne na dalszy okres, czyli był to wniosek o przedłużenie poprzedniego pozwolenia, w zakresie tych samych urządzeń technologii i ilości, a tym samym nie była to sprawa o skomplikowanym charakterze, wymagająca szczególnych czynności sprawdzających. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że obowiązujące przepisy nie określają formalnie wiążących kryteriów oceny "terminu z odpowiednim wyprzedzeniem". Każdą tego rodzaju sprawę jak niniejsza należy analizować indywidualnie, rozpoznając przyczynę braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w terminie pozwalającym wydanie stosownej decyzji przez organ w terminie poprzedzającym wygaśnięcie poprzednio wydanej decyzji stwierdzające uprawnienie do korzystania z środowiska, oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku, w szczególności czy organowi nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy. Z uwagi na zakres czynności jakie właściwy organ w tego rodzaju sprawach musi dokonać, obliczeń i sprawdzeń uznać należy, że sprawę taką można zakwalifikować do spraw szczególnie skomplikowanych, w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Poprzednie pozwolenie jakim się legitymowała skarżąca, to decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) na pobór wody powierzchniowej z rzeki [...], która obowiązywała tylko do dnia [...]r., a następne pozwolenie uzyskała dopiero w dniu [...] r. na skutek złożonego w dniu [...]r. nowego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Skoro, w samym pozwoleniu wodnoprawnym określono termin końcowy do dnia [...] r., to już sam upływ tego terminu sprawia, że po jego upłynięciu, tj. począwszy od dnia [...] r. skarżąca nie posiadała pozwolenia wodoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone wyłącznie na czas określony, co oznacza, że po upływie tego okresu, pozwolenie straciło swą moc. Bez znaczenia dla takiej oceny przedmiotowej kwestii pozostaje dyspozycja art. 138 pr.w. oraz fakt wygaszenia z urzędu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...] r. z dniem [...] r., co uczyniono w decyzji z dnia [...]r. Podzielając w całości stanowisko wyrażone w tej części przez organ II instancji należy wyjaśnić, że zgodnie z dyspozycją art. 533 ust. 4 pr.w. stosować należało przepisy dotychczasowe, w tym w szczególności przepisy pr.w. i p.o.ś., w brzemieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r.
Podzielając w tym zakresie stanowisko organu II instancji stwierdzić należy, że pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. jest pozwolenie uprawniające do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na który zostało wydane i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 pr.w., czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 ust. 1 pr.w.) wynika, że po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie (art. 135 pkt 1 pr.w.) nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie.
Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 135 pkt 1 pr.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Skutek w postaci wygaśnięcia wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawnień następuje ex lege (z mocy prawa) i stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie art. 138 pr.w. stanowiący, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji.
W tym miejscu przyjdzie podkreślić, że decyzje administracyjne mogą mieć dwojaki charakter, tj. konstytutywny bądź deklaratoryjny. Akt deklaratoryjny nie tworzy, nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego, lecz potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata. W sposób prawnie wiążący stwierdza istnienie określonego stanu prawnego, który istnieje niezależnie od wydawanego aktu. Akt deklaratoryjny wywołuje skutki prawne ex tunc, a więc z mocą wsteczną, od daty zmiany stanu prawnego. Z kolei akt konstytutywny to akt prawnokształtujący, który tworzy nowe prawa i obowiązki adresata, do którego jest skierowany; wywołuje on skutki prawne ex nunc, w momencie jego wydania bądź uprawomocnienia się. Norma art. 138 pr.w. przewiduje trzy rodzaje rozstrzygnięć o różnym charakterze: stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego i ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego.
Decyzje o cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego mają charakter kształtujący sytuację prawną strony, na wniosek której wydano decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym, zmieniają one zakres czasowy lub przedmiotowy wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i wywołują skutki na przyszłość, po dacie wydania takich decyzji. W przeciwieństwie do nich decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratywny, nie kształtuje ona w żaden sposób zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, potwierdza jedynie fakt braku tych uprawnień, wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Decyzja ta stwierdza określony stan z datą wsteczną od daty rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Deklaratywna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego potwierdza datę rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku określonym w art. 135 pkt 1 pr.w. wskazuje ona jako datę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym datę w jakiej upłynął okres, na który wydano pozwolenie. Decyzja ta nie wywołuje skutków od daty jej wydania, lecz potwierdza zaistniały przed jej wydaniem stan prawny. Skoro, skarżąca w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pobierał wodę podziemną bez pozwolenia wodnoprawnego, to powinna jej zostać co do zasady wymierzona opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Zgodnie bowiem z art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.
Kategoryczne brzmienie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. daje podstawę do stwierdzenia, że ustawodawca nie udzielił żadnego luzu decyzyjnego organom administracji publicznej w zakresie ewentualnego odstąpienia od opłaty podwyższonej lub ograniczenia jej wielkości, jak też nie daje ono żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Co do zasady bez znaczenia dla oceny kwestii wymierzenia opłaty podwyższonej pozostają przyczyny wskutek których strona korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Ustalenia i oceny organów obu instancji w części dotyczącej konieczności wymierzenia skarżącej opłaty podwyższonej są prawidłowe, w tym zakresie nie zostały naruszone przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 k.p.a.), jak też nie naruszyły przepisów prawa materialnego w postaci art. 276 ust. 1 w zw. z art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 292 pkt 2 p.o.ś.
W niniejszej sprawie skarżąca nie zachowała należytej staranności, aby z odpowiednim wyprzedzeniem wystąpić o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego i uzyskać je przed upływem terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...] r., tj. [...] r.
Sąd zwraca uwagę, że określając w jakim rozsądnym terminie można uzyskać pozwolenie wodnoprawne wnioskodawca winien wziąć pod uwagę to, że: 1) sprawa ta ma charakter skomplikowany, a zatem organ wydający tego rodzaju decyzję może załatwiać sprawę w terminie 2 miesięcy, nie będąc w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania; 2) uwzględnić czas na obieg korespondencji pomiędzy stronami, a organem związany ze złożeniem wniosku i wejściem do obrotu pozwolenia wodnoprawnego poprzez jego doręczenie stronom (art. 110 k.p.a.); 3) czas na to, aby pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne. Czasokres działania bez pozwolenia wodnoprawnego i to, że skarżąca była już użytkownikiem dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego i korzystała z niego bez zastrzeżeń nie miały przesądzającego znaczenia, jeżeli chodzi o nałożenie opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 276 ust. 1 p.o.ś.
Przyjdzie zwrócić uwagę na sens wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OPS 2/11 (uchwała 7 sędziów z dnia z 12 grudnia 2011 r.). Wniosek ten zmierzał do wyjaśnienia tego, czy na podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia może być nałożona podwyższona opłata z art. 276 p.o.ś., bez badania przez organ ustalający tę opłatę przyczyny braku tego pozwolenia. Rzecznik Prawo Obywatelskich miał wątpliwości, czy można stosować art. 276 p.o.ś. w sytuacji, gdy podmiot zostaje obciążony odpowiedzialnością administracyjną za niesprawne funkcjonowanie administracji publicznej, tj. zaniechanie wydania przez organ w przewidzianym przez prawo terminie stosownego pozwolenia na korzystanie ze środowiska, ale przy założeniu, że podmiot ubiegający się o kolejne pozwolenie dołożył należytej staranności. Wspomniana uchwała ma charakter abstrakcyjny. Wobec tego wskazane w uchwale o sygn. akt II OPS 2/11 badanie, czy organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego był bezczynny, czy w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania nie mogło mieć takiego charakteru, jak w sprawie wywołanej zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, którego skarżąca nie skorzystała. W uchwale wskazano, że dyspozycja art. 276 ust. 1 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia, czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.