II SA/Gl 403/22

II SA/Gl 403/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Renata Siudyka
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2183/22 - Wyrok NSA z 2025-04-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 32, art. 49f ust.1, art. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. spółka komandytowa w L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 stycznia 2022 r. nr WINB.WOA.7721.432.2021.KC w przedmiocie nakazu rozbiórki instalacji oddala skargę.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. nr WINB.WOA.7721.432.2021.KC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania A Sp. z o.o. Sp.k. w L. (dalej – Spółka, Skarżąca), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 3 września 2021 r. znak [...] nakazującą dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej instalacji do produkcji emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego, zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. [...] [...], na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] .
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 12 listopada 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek mieszkańców Gminy P. o zarządzenie rozbiórki instalacji do produkcji emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego znajdującej się w P. przy ul. [...] [...].
Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 3 września 2021 r. nakazał Skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanej instalacji do produkcji emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego zlokalizowanej w P. przy ul. [...] [...]. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie ortofotomap ustalono, że instalacja powstała w latach 2009-2015. Ponadto uzyskano informację, że nie odnaleziono zapisów, aby we wskazanym okresie wydane było zezwolenie na budowę przedmiotowej instalacji (pismo z dnia 31 sierpnia 2021 r. Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w C.). Uzyskano również stanowisko Wójta Gminy P. o niezgodności powyższej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pisma z dnia 8 lutego 2021 r. i 21 kwietnia 2021 r. oraz postanowienie z dnia 22 lipca 2020 r. znak [...]). Ostatecznie organ I instancji nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego ze względu na brak podstaw do zastosowania trybu z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., a to ze względu na sprzeczność powyższego obiektu budowlanego z miejscowym planem.
W odwołaniu z dnia 22 września 2021 r. Spółka zanegowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jego treści wyjaśniono, że nieruchomość wraz z instalacją została zakupiona od komornika. Ponieważ znajdowała się ona na terenie o przeznaczeniu przemysłowo-handlowo-usługowym nie dostrzeżono przeciwskazań do jej wykorzystywania w prowadzonej działalności polegającej na budowie i remoncie dróg. Zaznaczono jednocześnie, że badania środowiskowe nie wykazywały i nie wykazują negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Skarżąca końcowo zasygnalizowała, że wykonanie nakazu doprowadzi do braku możliwości realizacji kontraktów, co wiązać się będzie z karami finansowymi, a dalszej kolejności koniecznością zwolnień pracowników.
Decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W motywach zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. 2020 r. poz. 471). W dalszej kolejności wskazano, że nakaz rozbiórki jest ostatecznym środkiem orzekanym dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego. Sam proces legalizacji – jak zaznaczył Wojewódzki Inspektor - jest dwuetapowy. W pierwszym z nich badane jest spełnienie przesłanek z art. 48 ust. 2 u.p.b. Dopiero w przypadku łącznego zrealizowania tych wymogów właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, zaczynając od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 u.p.b.), określając jednocześnie stosowne wymagania i nakładając obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów (art. 48 ust. 3 u.p.b.).
Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że wykonanie wolnostojącej instalacji do produkcji emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego wymaga pozwolenia budowlanego. Tymczasem ustalenia organu I instancji wykazały, że nie dopełniono tego wymogu. Z tego też względu, jak stwierdził Wojewódzki Inspektor, organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną zaczynając od sprawdzenia zgodności spornej instalacji z miejscowym planem określonym w uchwale nr [...] Rady Gminy P. z dnia 30 kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - strefa VIII obejmująca zasadniczą część sołectwa P. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r. poz. [...] - dalej uchwała nr [...]) oraz w uchwale nr [...] Rady Gminy P. z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - strefa X obejmująca sołectwa: K, Z. oraz fragment sołectwa P. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r. poz. [...] - dalej uchwała nr 25).
Badając powyższe zagadnienie przywołano obszerny fragment wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 1456/20, gdzie w sprawie dotyczącej zmiany przeznaczenia budynku z funkcji garażowej na wytwórnię emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego w P. przy ul. [...] [...] wyrażono tożsamy pogląd. W orzeczeniu tym, jak również w niniejszej sprawie wskazano, że owa sprzeczność wynika z zakazu realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 – dalej rozporządzenie). Mianowicie w § 3 ust. 1 pkt 20 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. instalacje do produkcji mas bitumicznych. Sąd podkreślił przy tym, że chodzi tu o masy różnego rodzaju.
Wobec powyższego organ odwoławczy przychylił do stanowiska, że miejscowe plany nie pozwalają na lokalizację przedmiotowej instalacji, zauważając, że jest związany powyższym wyrokiem na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.). Konkludując Wojewódzki Inspektor przyjął, że organ I instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę instalacji, gdyż została ona wybudowana z naruszeniem przepisów planu miejscowego.
W skardze z dnia 14 lutego 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie:
1) art. 7 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie wszystkich czynności koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy;
2) art. 73 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez uwzględnienia całokształtu okoliczności oraz nierozstrzygnięcie powstałych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Skarżącej, co miało istotny wpływ wynik sprawy;
3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania kompleksowego materiału dowodowego w sprawie oraz wybiórcze rozpatrzenie materiału zebranego, prowadzące do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności:
a) błędne zdefiniowanie emulsji asfaltowej, jako masy bitumicznej oraz błędne wskazanie, iż masa asfaltowa należy do grupy bitumów, co dalej implikuje uznanie, iż bitum jako masa bitumiczna znacząco (niekorzystnie) wpływa na środowisko, gdy tymczasem emulsja asfaltowa nie jest masą bitumiczną; oraz zignorowanie ustaleń WIOŚ - Delegatura w C. z kontroli przeprowadzonej w dniach 28 marca 2019 r. – 17 kwietnia 2019 r. w zakładzie B Sp. z o.o. eksploatującego instalację do produkcji emulsji asfaltowej, zlokalizowanej na powyższej działce;
b) błędne zakwalifikowanie urządzeń znajdujących się na przedmiotowych działkach, jako budowli i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;
4) art. 7, art. 77, art. 84, art. 85, art. 86, art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji i zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ II instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, w tym dowodu z opinii biegłego, oględzin lub przesłuchania stron, mających na celu ustalenie charakteru urządzeń znajdujących się na przedmiotowych działkach.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W motywach skargi podkreślono, że spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy należąca do Spółki wytwórnia mas bitumicznych stanowi budowlę, a w konsekwencji, czy jej realizacji powinna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Rozwijając tę kwestię wskazano, że elementy wytwórni mas bitumicznych będą stanowiły budowlę pod warunkiem, że będą stanowiły całość techniczno-użytkową, zasygnalizowano przy tym, że pojęcie to nie jest definiowane w ustawie. Powołując się na poglądy judykatury wywiedziono, że na całość techniczno-użytkową składają się wszystkie urządzenia powiązanie ze sobą w jednorodna całość, tworząc jeden obiekt budowlanych (budowlę) służącą określonym celom, tj. prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie produkcji masy bitumicznej. W tym kontekście pełnomocnik kwestionuje ustalenia organów, że przedmiotowa wytwórnia mas bitumicznych, stanowi całość techniczno-użytkową, podnosząc, że urządzenia stanowiące wyposażenie wytwórni mas bitumicznych mają różnorodny charakter i znajdują się zarówno w budynku hali garażowej, jak i na zewnątrz budynku, a stojący przy hali garażowej zbiornik na emulsję trudno uznać za wolnostojący. Zatem, według pełnomocnika, organy nie wykazały, że przedmiotowa instalacja jest budowlą. W ocenie pełnomocnika, ustalenie tego faktu wymaga wiedzy specjalistycznej, a więc przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Dlatego też zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie.
Autor skargi zwrócił również uwagę na to, że nie ustalono w sposób precyzyjny daty budowy instalacji, co ma znaczenie dla wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Mianowicie, jak zaznaczono, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat istnieje możliwość stosowania uproszczonej procedury legalizacji (nie wymaga ona m.in. przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym). W ocenie pełnomocnika, w sprawie zaniechano także czynności mających doprowadzić do ustalenia kwalifikacji robót budowlanych oraz sprawdzenia, jakich formalności wymagała budowa spornego obiektu budowlanego, a także nie nawiązano do treści przepisów prawa budowlanego z daty realizacji robót.
Na marginesie pełnomocnik podniósł, że w świetle prawodawstwa europejskiego lepiszcza asfaltowe nie są kwalifikowane jako substancje niebezpieczne dla środowiska naturalnego. Ponadto wskazano, że kontrola przeprowadzona przez WIOŚ - Delegatura w C. w dniach 28 marca 2019 r. – 17 kwietnia 2019 r. w zakładzie B Sp. z o.o. wykazała, że przedmiotowa instalacja nie oddziałuje negatywnie na środowisko oraz nie stanowi uciążliwości zapachowej.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia 11 stycznia 2022 r., którą nakazano Spółce rozbiórkę samowolnie wybudowanej instalacji do produkcji emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego.
Spółka w skardze podniosła niedostatki dowodowe w zakresie błędnego zakwalifikowania emulsji bitumicznej jako masy bitumicznej, co w dalszej kolejności implikowało twierdzenie o jej niekorzystnym wpływie na środowisko. W ramach tego zarzutu Skarżąca zauważyła również, że nieprawidłowym jest uznanie spornej instalacji za budowlę. Z treści skargi wywieść należy także, że brak akceptacji obowiązku wyrażonego w skarżonych decyzjach związany jest z wątpliwościami co do reżimu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Jak podkreśla pełnomocnik, organy zaniechały dokładnego ustalenia daty zakończenia budowy instalacji do wytwarzania mas bitumicznych, co ma kluczowe znaczenie dla wyboru procedury legalizacji obiektu budowlanego. Otóż, jak zaznaczył, ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 – dalej ustawa zmieniająca) wprowadzono tryb uproszczonej legalizacji, który przewidziany jest dla obiektów istniejących co najmniej od 20 lat. W ocenie pełnomocnika, mogło to mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż tryb uproszczony jest mniej sformalizowany w stosunku do procedury podstawowej (m.in. nie wymaga się przedłożenia zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego).
Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że wspomniany uproszczony tryb legalizacji obiektu budowlanego wprowadzony został do Prawa budowlanego na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., która w części dotyczącej wspomnianej nowelizacji weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. (art. 39 ustawy zmieniającej). Dla ustalenia natomiast brzmienia ustawy, które winno znaleźć zastosowanie w niniejszym postępowaniu podstawowe znaczenie ma art. 25 ustawy zmieniającej. Stanowi on, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tzn. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że postępowania, które zainicjowane zostały przed 19 września 2020 r. prowadzone są przy uwzględnieniu uregulowań sprzed wskazanej nowelizacji.
Od tej reguły wprowadzono w ustawie zmieniającej wyjątek, który wyrażony został w jej art. 32. Zgodnie z nim nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane), w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. Z powołanego przepisu wprost wynika, że ustawa nowelizująca eliminuje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu, a contrario należy przyjąć, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie.
Rozważania te skłaniają do wniosku, że regulacja intertemporalna z art. 25 ustawy zmieniającej w ogóle nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Rolą art. 49f i nast. nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano, niejako "obok", postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie - które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki - tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną. Dlatego też zasadnym jest stwierdzenie, że z przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy zmieniającej wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte, chociażby nawet w odniesieniu do danego obiektu prowadzono już inne postępowanie legalizacyjne "zwykłe" (zob. wyrok WSA w Aztynie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 987/21, Lex nr 3331358; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 418/21, Lex nr 3247487).
W niniejszym przypadku postępowanie dotyczy samowolnego wybudowania instalacji bez wymaganego prawem pozwolenia. Zatem, jeżeli do jej wybudowania doszłoby 20 lat temu, to zgodnie z normą intertemporalną zawartą w art. 32 ustawy zmieniającej nic nie stałoby na przeszkodzie do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej, gdyż przed 19 września 2020 r. nie wydano decyzji nakazującej jej rozbiórkę. Jednak ustalenia w sprawie przeczą wystąpieniu owej okoliczności, która umożliwiałaby wdrożenie tego trybu. Mianowicie organ I instancji posługując się ortofotomapami wykazał, że instalacja powstała pomiędzy 2009 r. a 2015 r. Stwierdzenie to koreluje z wyjaśnieniami złożonymi do protokołu oględzin przez ówczesnego właściciela nieruchomości K. K., który oznajmił, że urządzenia zostały ustawione w 2012 r., a wiosną 2013 r. ruszyła produkcja. Fakty te pozwalają na wykluczenie możliwości zastosowania trybu uregulowanego w art. 49f u.p.b., który wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Natomiast pełnomocnik Skarżącej poza poddawaniem pod wątpliwość trafności tego stwierdzenia nie przedstawia jakichkolwiek dowodów, które podważyłyby ich wiarygodność. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/17, Lex nr 2651030).
Konkludując przyjąć należy, że ustalenie reżimu prawnego sprawy następuje w oparciu o normę intertemporalną z art. 25 ustawy zmieniającej. Uznać więc należy, że skoro postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie owej nowelizacji, to toczy się ono na podstawie przepisów dotychczasowych.
Pełnomocnik neguje prawidłowość zaskarżonej decyzji również ze względu na niezasadne przyjęcie, że emulsja asfaltowa zaliczana jest do mas bitumicznych. To z kolei, w jego ocenie, miało przesądzić o uznaniu, że powyższy produkt niekorzystnie oddziałuje na środowisko. Zarzut ten nie znalazł rozwinięcia w uzasadnienia skargi. Wydaje się jednak zasadnym przyjęcie założenia, że wiązać go należy z przyjętym przez organ twierdzeniem o niezgodności obiektu z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zajmując się tym zagadnieniem podnieść należy, że było ono przedmiotem rozważań tutejszego Sądu przeprowadzonych w ramach kontroli postanowienia odmawiającego wydania Spółce zaświadczenia o żądanej treści, w sprawie zgodności z miejscowymi planami zmiany sposobu użytkowania części budynku dotychczas użytkowanej jako garaż, a planowanej do użytkowania jako budynek przemysłowy z przeznaczeniem do usytuowania w nim linii technologicznej do produkcji emulsji asfaltowej. Nadmienić należy, że rozstrzygnięcie to dotyczy tej samej nieruchomości i instalacji. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 1456/20 Sąd wyraził stanowisko, że taki sposób zagospodarowania nieruchomości pozostaje w sprzeczności z miejscowymi planami. Wywiedziono to z ich uregulowań, które na tym terenie wprowadzają zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w szczególności zabrania się gromadzenia odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, emisji gazów, pyłów, hałasu oraz promieniowania, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. W tej sytuacji przyjęto, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje do produkcji mas bitumicznych. Dodano jednocześnie, że chodzi o masy różnego rodzaju. Zatem opowiedziano się za szerokim rozumieniem masy bitumicznej uzasadniając to tym, że ochrona środowiska w ramach Unii Europejskiej powinna być bowiem prowadzona w sposób kompleksowy, integralny, w różnych obszarach aktywności człowieka, gdyż jedynie w ten sposób może zostać spełniona zasada efektywności prawa unijnego (zob. art. 11, art. 114 ust. 3, art. 191, art. 192 ust. 4 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – dalej TFUE). Jako podstawa działań przyjęty jest tu jednocześnie wysoki poziom ochrony (art. 191 ust. 2 TFUE). Zaniedbania w jednym obszarze mogą zniweczyć ochronę środowiska podejmowaną w innych obszarach. W tym kierunku, jak zauważono w tym orzeczeniu, należy też interpretować przepisy krajowe. Ponadto wskazano na opracowanie T. Wilżaka, gdzie wyrażono stanowisko, iż "Za masy bitumiczne uznać należy wszelkie substancje, w skład których wchodzą bitumy (...). Cechami wyróżniającymi bitumy są: zdolność do klejenia lub spajania oraz konsystencja – od ciekłej do stałej. Do grupy bitumów należą m. in. asfalty, smoły, (...)" (Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko – przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów, Warszawa 2011, s. 95).
W kontekście tych uwag wspomniany zarzut z pkt 3 lit. a skargi należy uznać za nietrafny.
W skardze podniesiono ponadto, że organy błędnie zakwalifikowały wytwórnię mas bitumicznych, jako budowlę, która stanowi całość techniczno-użytkową. Według pełnomocnika, instalacja ta składa się z urządzeń o różnorodnym charakterze, gdzie część z nich znajduje się w budynku garażu, a część przed nim. Wyraził on również pogląd, że zbiorniki na emulsję nie są wolnostojące. Podkreślić przy tym należy, że pełnomocnik nie umotywował swoich twierdzeń odnoszących do błędnego przyporządkowania spornej instalacji do budowli.
Zajmując się tym zagadnieniem wskazać przyjdzie, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie, gdy instalacja ta powstawała (lata 2012-2013 – według oświadczenia poprzedniego właściciela nieruchomości) budowla to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b u.p.b.). Ustawodawca pojęcie samej budowli zawarł w art. 3 pkt 3 u.p.b. wskazując, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Opis spornej instalacji wraz z dokumentacją fotograficzną został przestawiony w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 grudnia 2014 r. Wynika z niego, że przed budynkiem ustawiono zbiorniki na masę asfaltową i emulsję. Natomiast wewnątrz budynku znajdują się dwa zbiorniki na odczyn wodny oraz urządzenia w postaci: pompy, młynka i szafy sterowniczej. Wspomniana dokumentacja fotograficzna wraz z informacjami wynikającymi z protokołu oględzin z dnia 30 grudnia 2019 r. pozwala na przyjęcie, że zbiorniki posadowione przed budynkiem stanowią instalację wolnostojącą służącą do przechowywania (magazynowania) emulsji asfaltowej. Zatem organy w sposób wystarczający dowiodły, że obiekt, którego dotyczy nakaz rozbiórki jest budowlą. Tymczasem pełnomocnik Skarżącej poza negowaniem powyższej okoliczności nie przedstawił argumentów, jak również dowodów, które podważyłyby prawidłowość stanowiska organów nadzoru budowlanego. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne ( zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/17, Lex nr 2651030).
Nie można w sprawie tracić z pola widzenia również tego, że sposób zagospodarowania terenu polegający na wybudowaniu instalacji do produkcji emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego jest sprzeczny z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W kwestii tej wypowiedział się tutejszy Sąd w powołanym już wcześniej nieprawomocnym wyroku z dnia 9 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 1456/20. Wprawdzie odnosił się on do zmiany przeznaczenia budynku, to jednak wiązało się to z tożsamym zagadnieniem, a mianowicie wytwarzaniem emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego w P. przy ul. [...] [...].
Brak jest zatem podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów formalnoprawnych. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach. Pełnomocnik Skarżącej podejmuje jedynie polemikę z twierdzeniami wyrażonymi w sprawie, natomiast nie przedstawia dowodów, które podważałyby prawidłowość zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy dodatkowo podnieść, że bez znaczenia dla sprawy pozostają wyniki kontroli przeprowadzanych przez WIOŚ, co było podkreślane przez pełnomocnika w złożonej do Sądu skardze. Wskazany organ w ramach swojej właściwości dokonywał weryfikacji funkcjonowania instalacji do produkcji emulsji asfaltowej pod kątem przestrzegania standardów (norm) środowiskowych. Obowiązek ich przestrzegania spoczywa na podmiotach wykorzystujących wszelkiego rodzaju instalacje, w tym także mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem przedmiotem kontrolowanej decyzji nie jest kwestia oceny oddziaływania na środowisko instalacji do produkcji emulsji asfaltowej, lecz legalność jej budowy. Jest to materia znajdująca swe umocowanie w przepisach ustawy Prawo budowlane, a więc akcie prawnym odrębnym w stosunku do przepisów regulujących obowiązki i zasady korzystania ze środowiska przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą, która oddziałuje na poszczególne elementy środowiska.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).