II SA/Łd 38/23

II SA/Łd 38/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 24 listopada 2022 r. znak SKO.4141.514.22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. MR
Uzasadnienie
II SA/Łd 38/23
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 listopada 2022 r. (znak: SKO.4141.514.22) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania P.U., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zduńska Wola z 19 września 2022 r. (znak: SŚR.5211.000086.2022.ŚP.8667) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy wynika, że 12 lipca 2022 r. P.U. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Zduńskiej Woli o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką – G.U.
Decyzją z 19 września 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na art. 17 ust 1a i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P.U. zarzucając naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o przepis, który utracił moc w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, a także poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy oraz przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną babką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności uniemożliwia uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego albowiem niepełnosprawność powinna powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub nie później niż do 25 roku życia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium, po przywołaniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5, art. 24 ust. 2, ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazało, że P.U. opiekuje się swoja babką – G.U., która jest wdową i na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 25 kwietnia 2022 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto niepełnosprawna ma dwoje synów, którzy nie opiekują się matką. Syn F. mieszka w innej miejscowości, nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności pomimo problemów zdrowotnych, a syn A. nie sprawuje opieki nad matką, z uwagi na pracę. Również on nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji, że przeszkodą przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi fakt, że niepełnosprawność podopiecznej nie powstała w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 Kolegium wskazało, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją RP i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Organ II instancji podkreślił jednak, że powyższe ustalenia nie mają znaczenia wobec niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, że skarżąca co prawda spełnia przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy, jednakże będąc wnuczką niepełnosprawnej nie jest z nią spokrewniona w pierwszym stopniu. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinno być powiązane nie tyle ze spełnieniem wynikającej z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przesłanki, że osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lecz ze spełnieniem przesłanki, którą ustawodawca skonstruował wprost na gruncie art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącej posiadania przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną orzeczenia stwierdzającego znaczny stopień niepełnosprawności.
Wskazany w ww. przepisie stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym stanowi kryterium zobiektywizowane. Limitowanie dostępu do świadczeń w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może być uznane za naruszenie konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Wskazane kryterium zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, co nie ma charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia. Udzielenie zaś świadczenia nie zależy od uznania organu.
Kolegium wskazało, że skarżącej jako osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż niepełnosprawna posiada synów, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan zdrowia F.U. oraz fakt zamieszkiwania w innej miejscowości, jak również wykonywania pracy zawodowej przez A.U. nie dają podstaw do pominięcia wynikającego z art. 17 ust. 1 a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymogu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego zaistnieniem, jako przesłanką zobiektywizowaną, ustawodawca wprost powiązał "przesunięcie" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym. Dopóki więc skarżąca nie wykaże, że synowie podopiecznej legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie będzie miało racji bytu dokonanie oceny charakteru oraz zakresu sprawowanej przez P.U. opieki nad babką oraz przyczyn niepodejmowania przez nią zatrudnienia w kontekście przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Podnoszona przez skarżącą okoliczność sprawowania przez nią faktycznej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką nie znosi przy tym sama w sobie obowiązku alimentacyjnego synów niepełnosprawnej względem matki, wyprzedzającego obowiązek alimentacyjny wnuczki względem babki.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.U., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez innych członków rodziny, w tym przez córkę;
3. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na:
a. pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy;
b. przyjęciu, że sam fakt, że osoba niepełnosprawna posiada spokrewnionych w pierwszym stopniu implikuje możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie przez te osoby a nie przez osobę sprawującą faktycznie opiekę, ale będąca spokrewnioną w dalszym stopniu, w sytuacji w której osoby bliżej spokrewnione nie sprawują opieki i obiektywnie sprawować jej nie mogą ze względu na odległe miejsce zamieszkania oraz na posiadanie niepełnosprawnego dziecka, co w sposób oczywisty godzi w cel świadczenia tj. pomoc i opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdziła, że organ II instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przez to wadliwie przyjął, że fakt posiadania synów przez osobę wymagającą opieki – niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią skarżącej nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęta przez organ wykładnia narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
W ocenie skarżącej za nieuzasadnione należy uznać wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która skutkuje ograniczeniem w dostępności do świadczenia pielęgnacyjnego osób realizujących swój moralny i prawny obowiązek względem niepełnosprawnego członka swojej rodziny, w sytuacji gdy prawidłowo sprawują oni faktyczną, codzienną opiekę. Interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją.
Mając na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego zasadnym jest stosowanie pojęcia przyczyn obiektywnych, niezależnych od spokrewnionych w pierwszej linii i subiektywnych, kiedy to osoba taka odmawia opieki, pomimo że może ja sprawować. Przy przyjęciu takiej wykładki możliwym jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, nawet jeśli niepełnosprawny posiada krewnych w pierwszej linii, ale tylko wówczas, gdy spokrewniony w pierwszej linii nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli.
Skarżąca wskazała, że F.U. ze względów zdrowotnych nie może zajmować się matką na dowód czego w aktach znajdują się oświadczenie oraz karta leczenia szpitalnego. Z kolei A.U. pracuje zawodowo, zostały mu 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego, a nadto jego stan zdrowia nie przemawia za możliwością opieki nad matką. Wobec powyższego jednoznacznie stwierdzić należy, że synowie osoby niepełnosprawnej nie opiekują się osobą niepełnosprawną z przyczyn zupełnie od nich niezależnych.
Powyższe prowadzi w ocenie skarżącej do stwierdzenia, że organ wyciągnął nieprawidłowe wnioski i błędnie ustalił przyczyny niemożności sprawowania opieki synów nad matką, co skutkowało naruszeniem zasad określonych w przepisach k.p.a.
Ponadto skarżąca stwierdziła, że zastrzeżenia budzi stanowisko Kolegium, które działając jako organ odwoławczy nie powzięło wątpliwości co do konieczności dokonania jednoznacznych ustaleń odnośnie oceny braku sprawowania opieki przez córkę osoby niepełnosprawnej, możliwości zarobkowych pozostałych członków rodziny i jej sytuacji materialnej. Niedostatki w powyższym zakresie, w szczególności bierność dowodowa organu odwoławczego, miały wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 21 marca 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 17 lutego 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżącej o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 21 marca 2023 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zduńska Wola z 19 września 2022 r. odmawiającą P.U. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w celu sprawowania opieki nad babką – G.U.
Podkreślić na wstępie należy, iż na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium uwzględniające treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., 38/13, w którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy powołując się na treść powyższego wyroku Trybunału uznał, że moment powstania u babki skarżącej niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło natomiast, że w sprawie występuje inna okoliczność uniemożliwiająca przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jednocześnie kwestią sporną w niniejszej sprawie, jest posiadanie przez zaopiekowaną G.U. krewnych spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, podczas gdy skarżąca P.U. jest z nią spokrewniona w stopniu drugim - jest bowiem jej wnuczką.
Przechodząc do szczegółowych analiz wskazać należy, iż podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych]. Wyjaśnić należy zatem, iż świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 powoływanej ustawy). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały uregulowane w art. 17 tej ustawy. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do natomiast do treści art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W tym miejscu konieczne jest wyjaśnienie, iż z powołanych przepisów wynika, że aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak również osoba sprawująca opiekę muszą spełnić określone przez ustawodawcę wymogi. Oznacza to, że do przyznania wnioskowanego świadczenia nie wystarczy tylko sam fakt sprawowania opieki nad schorowanym członkiem rodziny. Mając na uwadze wskazane wyżej unormowania i ustalony przez organy administracji stan faktyczny, zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie zostały spełnione dwie pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie z wnioskiem wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a osoba, nad którą ma być sprawowana opieka legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 25 kwietnia 2022 r. stwierdzającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, co jest w sprawie bezsporne.
Podkreślić jednak należy, iż P.U., pomimo bycia krewną G.U. w linii prostej, nie jest spokrewniona z nią w stopniu pierwszym, a więc jest objęta dyspozycją art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią konieczne jest łączne spełnienie warunków wymienionych w tym przepisie. Dlatego też, w ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organu II instancji, że zaistniała negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie okoliczność, wedle której osoba wymagająca opieki posiada krewnych spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe stanowisko zostało jednoznacznie potwierdzone w uchwale NSA z 14 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. I OPS 2/22, w której stwierdzono m.in., iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". W uzasadnieniu wskazanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie świadczy to bynajmniej o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione również od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. Kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek, odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in.: wyroki NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17; z 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17, z 25 listopada 2022 r., I OSK 206/22). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 378/16).
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego, prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wskazało na wystąpienie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wskazanie, że skarżącej jako osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż zaopiekowana G.U. posiada synów, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wprawdzie P.U. wskazuje, iż to ona faktycznie sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, bowiem jej synowie nie są w stanie zapewnić swojej matce właściwej opieki. Jak jednak wskazano powyżej, rzeczywiste niewypełnianie obowiązku opieki przez krewnych pierwszego stopnia nie jest przesłanką ustawową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym osoby wymagającej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podnosił również, iż decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (zob. np. wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21; wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 712/21). Jakkolwiek celem unormowań art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, to jednak dalszym krewnym świadczenie to przysługuje wyłącznie wtedy gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z powodu obiektywnie istniejących przeszkód (orzeczona niepełnosprawność w stopniu znacznym), uczynić zadość swojemu obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wypełnia dyspozycji tak zrekonstruowanej normy prawnej.
W toku niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała bowiem, aby dzieci G.U. legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopiero zaś taka okoliczność, w świetle przesłanek ustawowych oraz stanowiska przedstawionego we wskazanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiłaby obiektywną przeszkodę w sprawowaniu opieki nad babcią wnioskodawczyni przez jej najbliższych krewnych.
W związku z powyższymi ustaleniami, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie zasadniczych okoliczności sprawy, a więc nielegitymowania się przez krewnych w pierwszej linii osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu odpowiada prawu.
Reasumując stwierdzić należy, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyznania skarżącej, jako dalszej krewnej G.U., wymagającej opieki wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w sprawie nie wykazano, że zobowiązane w pierwszej kolejności dzieci babki skarżącej legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Odnosząc się końcowo do zarzutów skargi co do naruszenia przepisów prawa procesowego, w pierwszym rzędzie podnieść należy, iż zarówno petitum skargi jak i jej uzasadnienie w tym zakresie w zasadzie prowadzi do zakwestionowania przez skarżącą niemożności ubiegania się przez osobę spokrewnioną nie w pierwszej linii z zaopiekowanym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca kwestionując fakt prawidłowego zebrania przez organy materiału dowodowego, wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy konstatuje, że w świetle powyższego zastrzeżenia budzi stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji, które to Kolegium nie powzięło wątpliwości co do konieczności dokonania jednoznacznych ustaleń odnośnie oceny braku sprawowania opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej, ich możliwości zarobkowych. Postrzega powyższe jako brak aktywności dowodowej.
W ocenie Sądu zarówno te zarzuty, jak i przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w praktyce stanowi nieuprawnioną polemikę z tezami uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22.
Analizując natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w niniejszej sprawie niewątpliwie nie naruszyły reguł postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W świetle tych zasad organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 kpa., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak m.in.: wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 445/19). Tymczasem Kolegium w niniejszej sprawie bezspornie ustaliło niewątpliwy stan faktyczny, okoliczności sprawowania opieki i podmioty, które w świetle przepisów prawa mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest osób spokrewnionych z zaopiekowaną. Nie można uznać za uzasadnione naruszeń przepisów procesowych tylko z tego powodu, że rozstrzygnięcia organów nie uwzględniają poglądów przedstawionych przez skarżącą.
Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a Kolegium w jej uzasadnieniu szczegółowo odniosło się do zarzutów skarżącej. Organ wyjaśnił przy tym zasadność swojego rozstrzygnięcia, nie naruszając zasady przekonywania z art. 11 k.p.a.
Reasumując, stwierdzić należy, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Organy podjęły bowiem w sprawie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy prowadzący do wydania decyzji odmownej sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W jej motywach organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu została wydana zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
k.ż.