II SA/Gl 399/23

II SA/Gl 399/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 265/24 - Postanowienie NSA z 2024-06-11
II OZ 449/23 - Postanowienie NSA z 2023-08-17
II OSK 2321/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-28
II OZ 36/25 - Postanowienie NSA z 2025-02-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO.UL/41.7/494/2022/20442/AMak w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 października 2013 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach zwrócił się do Prezydenta Miasta D.(dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o wstrzymanie użytkowania terenu położonego przy ul. [...] w D., oznaczonego nr działek: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , k.m. [...], obręb [...] S., i przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu (dalej: "m.p.z.p.").
Organ I instancji, na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p.), zawiadomieniem z dnia 30 października 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania powyżej opisanej nieruchomości, a decyzją z dnia 11 lipca 2014 r. nałożył na M. S. (dalej: "skarżąca") oraz M1. S, jako użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości.
Na skutek wniesionego przez nich odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia 22 maja 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że dodatkowego wyjaśnienia wymagała kwestia ustalenia daty zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego terenu oraz jego przeznaczenia w m.p.z.p.
W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji decyzją z dnia 8 września 2016 r. umorzył postępowanie wskazując, że przed wejściem w życie m.p.z.p. miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic: [...] - [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. nr [...] poz. [...] z dnia [...] r., dalej jako: "m.p.z.p. z 2005 r."), na przedmiotowym terenie istniała funkcja składowania i magazynowania oraz miało tam miejsce kruszenie i sortowanie między innymi surowców kopalnych. Wyjaśnił również, że do dnia [...] r. obowiązywał "Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta D.", zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...], opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Kat. nr [...] z dnia [...] r. poz. [...], wraz ze zmianą dotyczącą korekty zapisów wprowadzoną uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] , oraz z dnia [...] r., nr [...] zgodnie z którymi nieruchomość przeznaczona była pod tereny przemysłu, zakład prefabrykacji elementów budowlanych - E24P oraz częściowo pod tereny wód otwartych - E25W. Zaznaczył, że od 2003 r. do wejścia w życie m.p.z.p. z 2005 r., tj. 30 grudnia 2005 r., miała miejsce luka planistyczna. W konsekwencji uznał, że występuje w sprawie kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 35 u.p.z.p.
SKO decyzją z dnia 9 stycznia 2017 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji, a w wyniku złożenia skargi przez A. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 236/17, uchylił decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, przy czym za zmianę zagospodarowania terenu należy również uznać intensyfikację prowadzonej działalności, a dokonując takiej oceny należy uwzględnić wyłącznie działalność prowadzoną w sposób legalny. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej, wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1224/18, oddalił ją podzielając stanowisko WSA w Gliwicach.
Organ I instancji decyzją z dnia 4 października 2021 r. nakazał skarżącej i M1. S1. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości poprzez doprowadzenie jej do stanu zgodnego z obowiązującym m.p.z.p., tj. zaprzestanie składowania, kruszenia, sortowania kopalnych surowców energetycznych oraz uporządkowania terenu, usunięcie z terenu nagromadzonych surowców energetycznych oraz sprzętu mechanicznego służącego do jego kruszenia oraz sortowania.
W wyniku rozpoznania odwołania, SKO decyzją z dnia 1 lutego 2022 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu zapewnienia stronom postępowania czynnego w nim udziału oraz dokonania kompletnych ustaleń stanu faktycznego. Następnie WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 365/22, oddalił sprzeciw na powyższą decyzję Kolegium.
Organ I instancji decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne wobec M1. S1., gdyż zgodnie z treścią ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości objętych wnioskiem o nr [...] i [...] przestał być ich użytkownikiem wieczystym i w konsekwencji stracił przymiot strony w postępowaniu. Natomiast decyzją z dnia 14 listopad 2022 r., działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., nałożył na skarżąca, będącą użytkownikiem wieczystym opisanej na wstępie nieruchomości, obowiązek doprowadzenie jej do zgodności z obowiązującymi m.p.z.p. z 2005 r. i "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w S. w rejonie [...], [...], [...] i [...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. nr [...] poz. [...], dalej: "m.p.z.p. z 2009 r."), tj. zaprzestania składowania, kruszenia, sortowania kopalnych surowców energetycznych oraz uporządkowania terenu, usunięcie z terenu nagromadzonych surowców energetycznych oraz sprzętu mechanicznego służącego do jego kruszenia oraz sortowania, w związku z brakiem wymaganej przepisami odrębnymi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w momencie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej i M1. S1., tj. na dzień [...] r., do prowadzenia działalności wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Decyzja taka do prowadzenia tego typu działalności była wymagana i jest też obecnie wymagana przez obowiązujące przepisy. Natomiast zgodnie z zebranym materiałem dowodowym organ ochrony środowiska nie wydał żadnej decyzji środowiskowej dla przedmiotowych nieruchomości od 2005 r. ani nie wydał decyzji przenoszącej decyzję środowiskową. W niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości. Nadto, nastąpiła intensyfikacja prowadzonej działalności co należy uznać również za zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Organ I instancji wywiódł tym samym, że działalność prowadzona na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest nielegalnie i prowadzona była nielegalnie co najmniej od dnia 28 lipca 2005 r., czyli od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, na podstawie której organy ochrony środowiska zaczęły wydawać decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Większość nieruchomości przeznaczona jest pod tereny wytwórczości, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz funkcji usługowej oznaczone symbolem 3PU, a fragment działki nr [...] i nr [...] przeznaczony jest pod 9WS1 - tereny wód powierzchniowych płynących. Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. z 2005 r. uciążliwość prowadzonej istniejącej i projektowanej działalności nie może przekraczać granic terenu, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny. Natomiast zgodnie z § 27 ust. 1 m.p.z.p. z 2005 r. na obszarze objętym planem ustala się zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest lub może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, z wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej. Natomiast na terenie 3PU nie dopuszcza się odstępstwa od tego zakazu. Na mocy § 27 ust. 2 m.p.z.p. z 2005 r. zasięg oddziaływania działalności produkcyjnej, usługowej, handlowej lub rzemieślniczej prowadzonej na wszystkich terenach U, UM, MN oraz od 1PU do 4PU i 7PU nie może przekraczać granicy nieruchomości, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny. Z kolei, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1PU do 10PU dopuszcza się realizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a na terenach 1PU, 3PU i 8PU również przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, pod warunkiem, że oddziaływanie na środowisko realizowanego przedsięwzięcia nie przekroczy granicy terenu lub nieruchomości, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny (§ 25 ust. 2 m.p.z.p. z 2009 r.). W czasie, w którym m.p.z.p. wszedł w życie, obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257 poz. 2573, dalej jako "rozporządzenie z 2004 r."), które zostało uchylone z dniem 15 listopada 2010 r. W ocenie organu I instancji, przy interpretacji zgodności inwestycji należy mieć na uwadze również i to, że obecnie przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, t. jedn. Dz. U. z 2019 poz. 1839, dalej jako "rozporządzenia z 2019 r."), dla którego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może zostać nałożony w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, na mocy art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 poz. 1112, w skrócie: "u.i.o.ś."). W związku z powyższym w ocenie organu I instancji przedsięwzięcie to można kwalifikować jako wskazane w m.p.z.p. z 2005 r., dla którego może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 27 ust. 1). Natomiast na terenie działek nr [...] , nr [...] , nr [...] , o łącznej powierzchni zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów 274 m2 dopuszczalne są przedsięwzięcia mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, jak i znacząco oddziaływać na środowisko (§ 25 ust. 2 i 3 m.p.z.p. z 2009 r.).
Skarżąca pismem z dnia 29 listopada 2022 r złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 11, art. 12 § 1, art. 16 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 35 u.p.z.p. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kolegium decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r., nr SKO.UL/41.7/494/2022/20442/AMak, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 listopada 2022 r. W uzasadnieniu zreferowało stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło podstawy prawne rozstrzygnięcia. Zaakcentowało, że jest związane prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2017 r. i w konsekwencji wyjaśniło, że od lat 60 XX w. na przedmiotowym terenie działalność prowadziła firma P S.A., zajmująca się produkcją wyrobów betonowych dla górnictwa: produkcja rur, okładzin, itp., która przestała istnieć w 1997 r. Z zeznań świadków wynika, że na terenie tym znajdowała się bocznica i składowane były: węgiel i kruszywo oraz materiały służące do produkcji tych prefabrykatów. Węgiel był wykorzystywany do procesów technologicznych oraz ogrzewania pomieszczeń biurowych, łaźni oraz hal. Materiały były składowane mniej więcej na całym terenie zakładu, jak też kruszywo w ilości ok. setki ton. Z kolei od ok. 2002 r. na tym terenie działalność prowadziła P I sp. z o.o. z siedzibą w D., która produkowała prefabrykaty betonowe, m.in. studnie, elementy infrastruktury drogowej. Z zeznań kolejnych świadków wynika, że na działce nr [...] oraz nr [...] znajdował się żuraw i skład stali. Na działce nr [...] było natomiast składowane kruszywo, a węgiel z kruszywem był składowany na terenie zakładu P I sp. z o.o. W latach 2001-2002 na działce nr [...] znajdowała się baza transportowa, a w latach 2005-2006 rozpoczęto na niej prowadzić skład węgla.
SKO wskazało również, że od dnia [...] r. prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości od syndyka masy upadłościowej P I Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w D. nabyli skarżąca oraz M1.S1. Nadto, w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przedmiotowej nieruchomości z 2014 r., z którego wynika, że działalność prowadzona w formie spółki prawa handlowego Sp. z o.o. Z z siedzibą w L. przez M1. S1., który najmował teren od skarżącej, polega na składowaniu, kruszeniu, sortowaniu oraz sprzedaży surowców energetycznych (głównie koks i antracyt).
Kolegium w świetle powyższego wywiodło, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości, gdyż przedmiotowy teren był wykorzystywany na działalność przemysłową o zróżnicowanym charakterze, a od 2012 r. działalność polega głównie na składowaniu, kruszeniu, sortowaniu oraz sprzedaży surowców energetycznych. Później zintensyfikowane zostało prowadzenie działalności, co potwierdzają zeznania świadków, początkowo składowane były kruszywa, potrzebne do produkcji prefabrykatów, a z upływem lat doszło do rozpoczęcia prowadzenia składu węgla, lecz nie na taką skalę jak obecnie ze względu na hałas.
Zdaniem Kolegium, zmiany zakresu działalności na przedmiotowym terenie na przestrzeni lat potwierdzają również mapy satelitarne tego terenu. Porównując te zdjęcia ze zdjęciami z ostatniej wizji lokalnej, która miała miejsce w dniu 19 września 2022 r. można zauważyć rozszerzenie prowadzonej działalności na teren całej nieruchomości. W 2022 r. niemalże cały teren pokryty został nagromadzonymi surowcami energetycznymi. Odnosząc się do legalności prowadzenia działalności Kolegium podało, że z protokołu kontroli Prezydenta z dnia 5 listopada 2018 r., przeprowadzonej w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska wynika, że działalność na przedmiotowym terenie prowadzona jest w zakresie sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych. Polega ona na magazynowaniu węgla, jego przesiewaniu, mieszaniu, kruszeniu, jego rozładunku i załadunku przy wykorzystaniu przesiewaczy, kruszarek, mieszalnika oraz środków transportu (ładowarki, koparki i samochodów dostawczych). Tymczasem działalność polegająca na naziemnym magazynowaniu kopalnych surowców energetycznych oraz instalacja do przerobu kopalin zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływań na środowisko i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z Sp. z o.o. prowadzi działalność na przedmiotowym terenie bez uzyskania decyzji środowiskowej, jak też decyzji w trybie przepisów u.p.z.p. oraz prawa budowlanego. Nie posiada również uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Kolegium powołując się na rozporządzenia Rad Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. poz. 213 nr 1397, dalej: "rozporządzenie z 2010 r.) r. oraz rozporządzenia z 2019 r. stwierdziło, że składowanie węgla, jego magazynowanie i dystrybucja zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przytoczyło również postanowienia m.p.z.p. z 2005 r. i 2009 r. i wywiodło, że prowadzona działalność jest z nim sprzeczna, ponieważ jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla której obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może zostać nałożony w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w zakresie nieujętym powyżej, Kolegium wskazało, że nie podziela tym samym zarzutu dotyczącego niezebrania i nierozpatrzenia materiału dowodowego oraz nieustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz nieuwzględniania wytycznych decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 1 lutego 2022 r. objętej sprzeciwem oddalonym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 365/22). Wskazało jednak, że w sprawie naruszony został art. 11 k.p.a., niemniej nie miało to wpływu na wynik postępowania, gdyż organ I instancji nie naruszył go w sposób istotny. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Kolegium wyjaśniło ponownie, że w tym zakresie związane jest prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2017 r.
Pismem z dnia 9 lutego 2023 r. skarżąca złożyła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania. Zarzuciła naruszenie:
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego oraz nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez brak ustalenia, w jaki sposób i w jakim zakresie prowadzona była działalność na przedmiotowej nieruchomości przez jej poprzednich użytkowników wieczystych oraz skarżącą, pod względem wymaganych przepisami prawa pozwoleń, zezwoleń, czy zgłoszeń, oraz jakie konkretnie decyzje, pozwolenia, zgłoszenia były niezbędne do prowadzenia działalności polegającej na naziemnym magazynowaniu kopalnych surowców energetycznych przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia z 2004 r., a także czy nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, jak też nie wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości, jakie firmy, kiedy i jaką działalność prowadziły na danym terenie;
- art. 11 k.p.a., poprzez brak poinformowania strony należycie i wyczerpująco o zasadności (niezasadności) przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy zarówno na etapie gromadzenia materiału dowodowego (w zakresie obligatoryjnych czynności organu I instancji oraz czynności fakultatywnych organu odwoławczego na mocy art. 136 § 1 k.p.a.), jak i uzasadnienia decyzji;
- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż naruszenie przepisu art. 11 k.p.a. przez organ I instancji jest naruszeniem nieistotnym, podczas gdy ma ono istotny charakter;
- art. 7, art. 12 § 1, art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ I instancji wykonał wytyczne organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 1 lutego 2022 r., podczas gdy całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje na niewykonanie tych wytycznych, a obowiązek taki, choć niewyrażony bezpośrednio w przepisach, wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego;
- art. 35 u.p.z.p., polegające na bezzasadnym uznaniu, iż ewentualne rozszerzenie działalności polegające na składowaniu węgla na działki, na których była wcześniej prowadzona podobna działalność produkcyjna, składowa czy magazynowa stanowi zmianę sposobu korzystania z terenu, a brak odpowiednich decyzji administracyjnych/pozwoleń potwierdzających legalność działalności prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości ma jakiekolwiek znaczenie dla stosowania tego przepisu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 31 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W motywach wskazała, że korespondencja wysyłana była przez organy administracji publicznej na nieaktualne adresy uczestników postępowania, tj. A. K. i D. C. oraz do osób niebędących stronami, które najprawdopodobniej zmarły, tj. T. C., Z. D. oraz H. P. ( k. 122 i 124).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie.
Z brzmienia art. 145 § 1 w związku z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie orzeka merytorycznie, tj. nie wydaje orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz bada zgodność zaskarżonej decyzji z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej. Nie może natomiast kierować się względami słuszności, czy zasadami współżycia społecznego, bądź też skutkami finansowymi wydanych decyzji.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z dnia 9 stycznia 2023 r., nr SKO.UL/41.7/494/2022/20442/AMak, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 listopada 2022 r., nr nr [...], o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.
Materialnoprawną podstawę ich wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., w skrócie oznaczonej, tak jak dotychczas: "u.p.z.p.").
Przepis art. 35a u.p.z.p. stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Przepis ten wszedł w życie z dniem 24 września 2023 r. na podstawie art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Aktualnie kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym, może skutkować zgodnie z art. 35a u.p.z.p. zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z zamierzeniem planistycznym. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu miejscowego (por. T. Filipowicz, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024; oraz wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 432/19).
Regulacja zawarta w art. 59 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z art. 59 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa we art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Analiza powyższego przepisu mimo, że w jego treści jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy, pozwala na stwierdzenie, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak jak przedmiotowe działki w kontrolowanej sprawie, takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów (por. wyroki NSA z dnia: 21.01.2009 r. sygn. akt II OSK 6/08; 03.02.2017 r. sygn. akt II OSK 1250/15; 18.07.2017 r. sygn. akt II OSK 2882/15; 15.02.2018 r. sygn. akt II OSK 1028/16; 24.09.2019 r. sygn. akt II OSK 2345/18; 20.10.2020 r. sygn. akt II OSK 2478/20; 02.02.2022 r. sygn. akt II OSK 432/19; 13.06.2023 r. sygn. akt II OSK 541/22; 17.01.2024 r. sygn. akt II OSK 2056/22).
Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. również ma zastosowanie w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych. Wspomniana zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym, ale oznacza funkcjonalne przekształcenie terenu, które powstaje na przykład w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/WA 213/12 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II SA/Gd 697/09). Treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 823/16 wraz z przywołanym w nim stanowiskiem doktryny Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Co jednak istotne, punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 333/21).
Uwzględniając powyższe założenie, w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p., należy uznać, że są to takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób, zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom, określonego rodzaju działań, dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu.
Nie mniej jednak istotny i wymagający każdorazowo wyjaśnienia jest aspekt czasowy zaistniałej zmiany zagospodarowania terenu. Stąd też kompetencja przewidziana w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowana tylko w odniesieniu do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., to jest od dnia 11 lipca 2003r. (por. wyrok NSA z dnia 31.10.2012 r. sygn. akt II OSK 1179/11). Brak jest przepisu przejściowego, który rozciągałby wstecz moc obowiązującą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji omawiany przepis znajduje zastosowanie jedynie do tych stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) nie znała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym organy administracji publicznej nie dysponują niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 18.02.2015 r. sygn. akt II SA/Po 1169/14 i Gliwicach z dnia 14.02.2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1067/17).
W dalszej konsekwencji konieczne jest ustalenie okresu wystąpienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, czy miało to miejsce przed, czy po wejściu w życie obowiązującego m.p.z.p. Nie można bowiem mówić o sprzeczności sposobu wykorzystywania nieruchomości z planem miejscowym, gdy takie jej zagospodarowanie występowało przed uzyskaniem mocy obowiązującej przez akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Gliwicach z 27.05.2022 r. sygn. akt II SA/Gl 279/22 i z dnia 18.04.2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1887/23). Wyjątkiem jest sytuacja, w której uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14.02.2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1067/17).
Zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma bowiem miejsce w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu względem ustaleń planu miejscowego i polega na przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania, nie na przywróceniu do stanu zgodnego z ustaleniami planu (por. wyroki NSA z dnia: 17.01.2024 r. sygn. akt II OSK 2056/22 oraz wyroki WSA z dnia: 30.10.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 907/18; 03.09.2020 r. sygn. akt II SA/Łd 932/19; z 01.06.2021 r. sygn. akt II SA/Bk 214/21).
Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1243/24 wraz z powołanym orzecznictwem). Powołany przepis reguluje zatem kwestie związane z dalszym wykorzystaniem już zagospodarowanych terenów w sposób dotychczasowy, których przeznaczenie zmienił plan miejscowy (por. wyrok WSA z 03.09.2020 r. sygn. akt II SA/Łd 932/19).
Zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." (cytat).
Nie można również zapomnieć o art. 170 p.p.s.a., na mocy którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W świetle powyższego oraz w odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnić trzeba, że WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gl 236/17) stwierdził, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przez zmianę sposobu zagospodarowania przestrzeni (terenu) należy rozumieć zmianę, która prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia, przy czym intensyfikacja prowadzonej działalności, to niewątpliwie także zmiana sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenu. Dokonując takiej oceny należy uwzględnić tylko działalność prowadzoną w sposób legalnie, tzn. działalność prowadzoną na podstawie leganie udzielonych pozwoleń. Nie można w tym postępowaniu dokonywać legalizacji działalności prowadzonej bez uzyskania niezbędnych pozwoleń, zezwoleń czy zgód. Dodatkowo Sąd podkreślił, że art. 35 u.p.z.p. nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo, że jest on niezgodny z obowiązującym planem. Przepis ten przewidując uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania, dopuszcza ograniczenie w czasie takiego odstępstwa. Stanowi on bowiem, że tereny takie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Tak więc przywołany przepis dopuszczając korzystanie z nieruchomości w sposób niezgodny z planem nie zmienia przeznaczenia terenu i dodatkowo ma ograniczony w czasie charakter. Powyższy pogląd NSA podzielił w wyroku z dnia 10 marca 2020r. (sygn. akt II OSK 1224/18) stwierdzając, że nie można bowiem w tym postępowaniu dokonywać legalizacji działalności prowadzonej bez uzyskania niezbędnych pozwoleń, zezwoleń czy zgód.
Teren, wobec którego nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania objęty jest m.p.z.p. z 2005 r. (tereny 3PU oraz w zakresie działki nr [...] i [...] – 9WS1) oraz m.p.z.p. z 2009 r. (w zakresie działek nr [...] , [...] , [...] - tereny 8PU). Z ustaleń m.p.z.p. z 2005 r. wynika, że na obszarze objętym planem ustala się zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest lub może być wymagane sporządzenie raportu o ich oddziaływaniu na środowisko, z wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej. Dopuszcza się również odstępstwo od tego zakazu na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1P i 2P, 1U i 9U oraz 5PU i 6PU pod warunkiem, że oddziaływanie na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie przekroczy granic tych terenów (§ 27 ust. 1). W konsekwencji wymienionych w tej regulacji wyjątków nie stosuje się do terenów określonych jako 3PU, które nie stanowią inwestycji liniowej. Z kolei, z na mocy § 25 ust. 2 m.p.z.p. z 2009 r., na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1PU do 10PU dopuszcza się realizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a na terenach 1PU, 3PU i 8PU również przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem, że oddziaływanie na środowisko realizowanego przedsięwzięcia nie przekroczy granicy terenu lub nieruchomości, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że dla przedmiotowego terenu nigdy nie wydano decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ani też decyzji przenoszącej takie rozstrzygnięcie. Nie wydano również decyzji w trybie u.p.z.p. czy też przepisów prawa budowlanego. Nie uregulowano również stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. W ocenie Sądu zasadnie także organy administracji publicznej przyjęły, że istnieje konieczność wydania decyzji środowiskowej wobec treści § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia z 2004 r., § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia z 2010 r., § 3 pkt 37 rozporządzenia z 2019 r.
W nawiązaniu do treści uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 8 grudnia 2017r. wyraźnie zaakcentować trzeba, że nawet gdyby działalność prowadzona była na podstawie legalnie udzielonych pozwoleń, to od lat 60. XX w. na nieruchomości produkowano elementy betonowe dla górnictwa, a dopiero z czasem późniejszym rozpoczęto składowanie węgla, kruszywa i materiały do produkcji prefabrykatów. Skarżąca i M1. S1. objęli teren w użytkowanie wieczyste w 2012 r. Obecnie jedynym użytkownikiem wieczystym terenu jest skarżąca, a działalność na nim prowadzi M1. S1., jako Prezes Zarządu Sp. z. o.o. Z.
Polega ona na składowaniu, kruszeniu, sortowaniu i sprzedaży surowców energetycznych. Z poczynionych ustaleń wynika również, że nie tylko prowadzona na tym terenie działalność na przestrzeni lat ewoluowała, ale także niewątpliwie doszło do intensyfikacji jej prowadzenia, co zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powyżej cytowanym wyroku stanowi również zmianę sposobu użytkowania terenu. Mimo upływu znacznego czasu od wprowadzenia m.p.z.p. z 2005 r. działalność nie została dostosowana do aktu prawa miejscowego. Zastosowania nie może wobec tego znaleźć również art. 35 u.p.z.p.
W świetle powyższego nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi. Organy administracji publicznej ustaliły kto i w jakim zakresie na przedmiotowym terenie prowadził działalność w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa miejscowego oraz przepisów prawa wymagających uzyskania decyzji środowiskowej. Wynikały z obszernego materiału dowodowego, w tym również zeznań świadków (K. S., Z. O., T. B., R. W., A. K. oraz będących uczestnikami niniejszego postępowania L. K., K. S. i A. J.). Nadto, w licznie składanych pismach procesowych stanowiących również i środki odwoławcze od postanowień tut. Sądu, uczestnicy postępowania będący de facto sąsiadami przedmiotowej nieruchomości, dowodzili, że prowadzony na szeroką skalę skład węgla stanowi znaczne utrudnienie w ich codziennym funkcjonowaniu.
Sąd wobec powzięcia wątpliwości co do kręgu uczestników postępowania poczynił natomiast własne ustalenia, poprzez które dokonał modyfikacji ich oznaczenia. Wyjaśnić tym samym przyjdzie, że wobec zgonu uczestnika T. K. w jego miejsce wstąpił K. K. (k. nr akt sądowych 485 i 512, 550 i n.), w miejsce uczestnika poczęstowania A. W. przystąpili A. C. i P. C. (k. nr akt sądowych 568), w miejsce A. i A. J.- P. i I. O. oraz A. M. (k. nr akt sądowych 342, 352).
Skarżąca powzięła podobne wątpliwości i w konsekwencji wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na fakt, że korespondencja wysyłana przez organy administracji publicznej kierowana była na nieaktualne adresy uczestników postępowania A. K. oraz D. C. oraz do osób niebędących stronami, które najprawdopodobniej zmarły, tj. T. C., Z. D. oraz H. P.
Zgodnie ze zgromadzoną w aktach sprawy informacją z rejestru gruntów (sporządzoną dnia 4 marca 2022 r.) wynika, że działka nr [...] znajduje się we współwłasności D. C., T. C., Z. D., A. K., H. P. i K.T. Z dopisków organu I instancji wynika, że T. C. zmarł w 1992 r., Z. D. w 2018 r., a H. P. w 2010 r. Osobom tym zaskarżona decyzja nie była doręczana. Potwierdza to także treść pisma organu z dnia 22 marca 2024 r., iż osoby te nie żyją (k. nr 558 akt sądowych). W piśmie tym odniesiono się również do D. C. i A. K. stwierdzając, że nie ma ich danych w systemie "[...]", a ich adres, na które była kierowana korespondencja (ul. [...], D.) najprawdopodobniej jest błędny, gdyż nie ma budynku przy ul [...]. Sąd zauważa jednak, że taki adres wynika z ewidencji i na taki adres zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd kierowały doręczenia. Nadto, nie ma dokumentów potwierdzających to, że osoby te nie żyją. W aktach sądowych (k. nr 1234) zgromadzono akt zgonu A. K., jednak Sąd nie jest w dyspozycji żadnych innych danych umożliwiających identyfikację tej osoby. Nadto, K. T. odbierała część kierowanej do niej korespondencji, a wszystkie kierowane do niej przesyłki zostały skutecznie doręczone lub za takie je uznano. W toku postępowania administracyjnego i sądowego pozostawała jednak bierna. Można tym samym stwierdzić, że nieruchomość stanowiąca aktualnie niezabudowany grunt była "reprezentowana". Na mocy art. 30 § 4 k.p.a w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Prawidłowo wobec tego powinien zostać ustalony krąg stron postępowania administracyjnego, tak by każda z nich mogła czynnie wziąć w nim udział. Jednak zaakcentować należy, że obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji dotyczą skarżącej, a w szeroko pojętym interesie społecznym jest ochrona środowiska pora zapewnieniem mieszkańcom godnych warunków życia. Nadto, zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec tego dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie, w tym przypadku samej tylko skarżącej, przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 119/24).
W kontekście przywołanego interesu społecznego przytoczyć należy fragment stanowiska wyrażonego przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 2 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1858/03, dotyczącym skargi na uchwałę w przedmiocie rozstrzygnięcia zarzutu co do ustaleń m.p.z.p. Sąd stwierdził w nim, że w procesie planistycznym, a w szczególności po zgłoszeniu zarzutów przez osoby, których interes prawny został naruszony, powinno także nastąpić wyważenie interesów podmiotów zainteresowanych wprowadzeniem zmian w planie zagospodarowania przestrzennego danej gminy oraz osób zgłaszających zarzuty, przy czym nie ma podstaw do przyjmowania zasady prymatu interesu społecznego nad interesem indywidualnym. "Wyważenie interesów" to choćby przeprowadzenie analizy i porównania w zakresie, ilu członków wspólnoty samorządowej jest faktycznie zainteresowanych proponowaną zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego w celu polepszenia ich warunków bytowych, co miałoby nastąpić poprzez uszczuplenie prawa własności innych członków tej wspólnoty. Konieczne jest zatem wykazanie, że proponowana zmiana planu jest faktycznie potrzebna i powinna nastąpić w wersji proponowanej w projekcie, wyłożonym do publicznego wglądu.
Odnosząc powyższe do obowiązujących w stanie faktycznym niniejszej sprawy m.p.z.p. z 2005 r. oraz 2009 r., lokalny prawodawca dokonał wyważenia wspomnianego interesu społecznego i na terenie objętym nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu przewidział pewne wyjątki, jednak nie ma wśród nich działalności dotyczącej prowadzenia składu węgla, a inwestycje liniowe celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej. Z kolei zgodnie z m.p.z.p. z 2009 r. dopuszcza się na określonych terenach realizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem, że oddziaływanie na środowisko realizowanego przedsięwzięcia nie przekroczy granicy terenu lub nieruchomości, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a organ odwoławczy zasadnie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) i nie zaistniała konieczność jej uchylenie, celem przekazania do ponownego rozpoznania (art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.). Organy administracji publicznej nie naruszyły również art. 7 k.p.a., mocą którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu przestrzegały również zasad wynikających z art. 12 i art. 16 k.p.a. Z powyższych względów, wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie mógł być uwzględniony.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, również z urzędu dokonał kontroli wydanych w niniejszej sprawie decyzji oraz nie dopatrzył się takich ich wad, które mogłyby stanowić podstawę jej uwzględnienia.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.