II SA/Gl 399/06

II SA/Gl 399/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski
Łucja Franiczek /sprawozdawca/
Maria Taniewska-Banacka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Sygn. powiązane
II OZ 1230/06 - Postanowienie NSA z 2006-11-21
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...]w W. na decyzję [...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, a mianowicie w zakresie obowiązku nałożonego w pkt 2 i orzeka że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu 2. w pozostałej części skargę oddala 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę [...]zł ([...]) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W.. działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm./, nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W.. wykonanie w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. [...] A, B, C, D, E, F następujących obowiązków:
1) wykonanie nawodnionych pionów zakończonych zaworami hydrantowymi
52 mm oraz zapasu wody nie mniejszego niż 50 m3,
2) zapewnienie dojazdu pożarowego do budynków nr B i C,
3) usunięcie stałych elementów zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m, usytuowanych pomiędzy drogą pożarową a budynkiem
nr A.
W odwołaniu od decyzji w zakresie nakazów zawartych w pkt 1 i 2, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] podniosła, że budynki objęte rozstrzygnięciem, zostały zaprojektowane i wykonane w latach 1970 – 71 zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Stąd też brak podstaw do wydania nakazów, skoro do tej pory nie występowało zagrożenie życia ludzi. Nadto, odwołująca się Spółdzielnia wskazała, że konstrukcja budynku nie wytrzyma obciążenia zapasu wody 50 m3. Zatem nałożony w tym zakresie obowiązek jest w jej ocenie niewykonalny.
Gdy zaś idzie o nakaz zawarty w pkt 2 decyzji, Spółdzielnia zarzuciła, że do budynków nr B i C zapewniono dojazd, a w decyzji nie podano, na czym ma polegać wykonanie dojazdu pożarowego. Wreszcie, podniesiono że decyzja nie uwzględnia możliwości rzeczowo-finansowych mieszkańców.
Zaskarżoną decyzją podjętą z up. [...]Komendanta, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i 2 oraz nakazaniu wykonania w terminie do dnia [...]r. obowiązków w postaci:
1a) wyposażenia budynku przy ul. [...]nr A, B, C, D i F w instalacje wodociągowe przeciwpożarowe z zaworami hydrantowymi 52, umieszczonymi na pionach nawodnionych na każdej kondygnacji, bez wyposażenia w węże pożarnicze /§§ 14 i 15 rozp. MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. Nr 121, poz. 1138/,
1b) zapewnienia w powyższych budynkach dodatkowego zapasu wody, zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 50 m3, zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, pierwszej kondygnacji nadziemnej lub na najwyższej kondygnacji nadziemnej albo zgromadzonego w zbiorniku o pojemności co najmniej 100 m3 poza budynkami w odległości nie większej niż 100 m /§ 20 cyt. rozp./,
2) zapewnienia dojazdu i powrotu jednostek ochrony przeciwpożarowej bez cofania do budynków nr B i C – poprzez wykonanie placów manewrowych o wymiarach co najmniej 20 x 20 m lub w inny skuteczny sposób /§ 11 ust. 6 rozp. MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych – Dz.U. Nr 121, poz. 1139/.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż aktualnie obowiązujące przepisy, mają zastosowanie także do obiektów istniejących. Stąd też co do zasady nałożenie obowiązków w celu spełnienia wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej uznano za uzasadnione. Organ II instancji nie podzielił też zarzutu niewykonalności obowiązku wykonania dodatkowego zapasu wody, bowiem zbiorniki te mogą być zlokalizowane w sposób nie naruszający istniejącej konstrukcji budynku, wymieniony w pkt 1b decyzji.
Nadto, w postępowaniu odwoławczym ustalono, że istniejące place manewrowe są zbyt małe i nie pozwalają na powrót pojazdów bez cofania. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że niezbędne jest skorygowanie decyzji organu I instancji w celu prawidłowego wykonania nałożonych obowiązków, uznając jednak, że względy finansowe nie mają znaczenia w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]zarzuciła :
1) naruszenie § 2 ust. 1 i 2 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez przyjęcie, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie w niniejszej sprawie,
2) naruszenie § 11 ust. 2 i ust. 6 rozp. MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. – poprzez przyjęcie, że istniejący stan faktyczny nie spełnia wymogów tego rozp.,
3) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych z uwagi na pominięcie ekspertyzy biegłego na okoliczność technicznej możliwości zabudowy zbiorników z zapasem wody.
W uzasadnieniu skarżąca Spółdzielnia podniosła, iż przedmiotowe budynki, realizowane pod rządami Prawa budowlanego z 1961 r., były wówczas zaliczone do budynków średniowysokich /do 11 kondygnacji/. Jej zdaniem, inny podział budynków, wynikający z obecnie obowiązujących przepisów, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nowa regulacja ma zastosowanie jedynie przy projektowaniu i budowie. Stąd też brak przeszkód prawnych, aby budynki zaliczyć do grupy średniowysokich i zwolnić z obowiązku wyposażenia w nawodnione instalacje wodociągowe zasilane ze zbiorników wody 50 lub 100 m3. Nadto, w budynkach mieszkalnych wykonano suche piony, co jest zgodne z normą PN-72/B-02865.
Skarżąca zarzuciła też, że nałożone obowiązki wiążą się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, zaś budynki nr B i C, mają zapewnioną drogę pożarową wzdłuż dłuższych boków budynku, zgodnie z § 11 ust. 2 rozp. MSWiA, zaś wymóg zakończenia drogi placem manewrowym nie dotyczy końcowego odcinka o długości do 15 m. Wreszcie, skarżąca podniosła, że przedłużenie drogi pożarowej poza budynek nr B nie jest możliwe, gdyż za nim kończy się teren Spółdzielni. Na tej podstawie skarżąca wniosła o "anulowanie" wydanych nakazów.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, wyjaśniając że przedmiotowe budynki są budynkami wysokimi bez względu na okres ich budowania w świetle § 8 pkt 3 rozp. M.I. z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo uzasadniona, a mianowicie, gdy idzie o obowiązek, nałożony w pkt 2 decyzji organu odwoławczego.
W pierwszym rzędzie wskazać jednak przyjdzie, iż co do zasady organy Państwowej Straży Pożarnej były nie tylko uprawnione, lecz wręcz zobligowane do wydania nakazów celem dostosowania przedmiotowych budynków do wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wynikających z przepisów, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola rozstrzygnięć organów administracji, sprawowana jest zaś według stanu faktycznego i prawnego z daty ich wydania. Stąd dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miarodajny był stan prawny, obowiązujący w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, tj. w dniu 31 czerwca 2006 r.
Obowiązujące wówczas rozp. MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. Nr 121, poz. 1138/, nakazywało klasyfikację budynków wg grup wysokości zgodnie z § 8 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Na gruncie tegoż rozp., budynki ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych włącznie, zalicza się do budynków wysokich /§ 8 pkt 3 cyt. rozp./. Powyższy podział wprowadzono dla określenia wymagań technicznych i użytkowych budynków, niezależnie od daty ich budowy i spełnienia obowiązujących wówczas wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Podstawa materialnoprawna wydanych decyzji w niniejszej sprawie nie miała jednak umocowania w regulacji powołanego rozp. M.I. z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż rozstrzygnięcie wydane było w oparciu o przepisy odrębne w zakresie ochrony przeciwpożarowej, przywołane przez organ odwoławczy. Stąd też chybiony jest zarzut naruszenia § 2 ust. 1 i 2 rozp. M.I. Powołane wyżej rozp. MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. nawiązuje zaś jedynie do grup wysokości wg warunków techniczno-budowlanych, zawierając własne normy intertemporalne w przepisie § 40, a mianowicie wymieniając taksatywnie przypadki, w których nie stosuje się przepisów tegoż rozp. w stosunku do obiektów wzniesionych przed jego wejściem w życie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z wymienionych przypadków wyłączenia stosowania przepisów tego rozp. w stosunku do obiektów, objętych decyzją. Stąd też prawidłowo organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nałożył obowiązek wyposażenia budynków Spółdzielni w instalacje wodociągowe przeciwpożarowe z zaworami hydrantowymi 52 i zapewnienia dodatkowego zapasu wody – w sposób, określony w pkt 1a i 1b decyzji. Wydane w tym zakresie nakazy mają umocowanie w regulacji § 1 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 3 oraz § 20 ust. 3 i 4 powołanego rozp. MSWiA.
Podkreślić należy też, iż gdy idzie o zapewnienie dodatkowego zapasu wody, organ odwoławczy skorzystał z możliwości zmniejszenia pojemności zbiorników na ten cel. W decyzji przedstawiono też alternatywne rozwiązania, gdy idzie o spełnienie obowiązku, zawartego w pkt 1b zaskarżonej decyzji. Stąd też wybór sposobu wykonania obowiązku pozostawiono skarżącej Spółdzielni. O ile zatem skarżąca nie dysponuje terenem do budowy zbiorników poza budynkami, może zrealizować nakaz w alternatywnej wersji. O ile zaś niektóre roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, wskazać przyjdzie, iż organ odwoławczy wyznaczył odpowiedni termin wykonania decyzji, bo wynoszący 9 miesięcy. Taki okres umożliwiał zatem skarżącej bądź uzyskanie pozwolenia na budowę, bądź też zapewnienie zapasu wody w zbiornikach wewnątrz budynków, co nie wymagało zapewne wykonania robót, objętych reglamentacją Prawa budowlanego, a przynajmniej skarżąca takiej kwestii nie podnosiła.
Zdaniem sądu administracyjnego, chybiony jest też zarzut niewyjaśnienia sprawy z uwagi na niedopuszczenie ekspertyzy biegłego na okoliczność technicznej możliwości zabudowy zbiorników /art. 84 § 1 kpa/. Trudności techniczne, czy względy ekonomiczne, nie stanowią bowiem o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa.
Wreszcie, o ile zdaniem skarżącej, konstrukcja budynków nie wytrzyma obciążenia zbiornikami z zapasem wody, który wszak może być zgromadzony na kondygnacji podziemnej i pierwszej kondygnacji nadziemnej, a z uwagi na brak wolnego terenu, nie można zrealizować zbiornika poza budynkami, możliwe jest skorzystanie z rozwiązań zamiennych w trybie § 42 cyt. rozp. MSWiA.
Stwierdzić jednak przyjdzie, iż nakazy zawarte w pkt 1a i 1b decyzji organu odwoławczego, mają umocowanie w obowiązującym stanie prawnym i brak jakichkolwiek podstaw do zwolnienia skarżącej z obowiązków z uwagi na obligatoryjność działania organów PSP – z wyłączeniem uznania administracyjnego /art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej – tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm./. Wydanie nakazów w tym trybie nie jest też uzależnione od uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi w rozumieniu § 12 ust. 1 rozp. MSWiA, gdyż w niniejszej sprawie nie chodziło o rozwiązania, określone w przepisach techniczno-budowlanych. Stąd też chybiony jest zarzut naruszenia § 11 ust. 2 rozp. MSWiA, który to przepis nie zawiera ust. 6.
Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa, gdy idzie o obowiązki wymienione w pkt 1a i 1b zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę w tym zakresie oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.
Jednakże skarga musiała odnieść skutek, gdy idzie o obowiązki, określone w pkt 2 decyzji organu odwoławczego.
Aczkolwiek rozp. MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych /Dz.U. Nr 121, poz. 1139/, nie zawiera żadnych wyłączeń, gdy idzie o zastosowanie przewidzianych w nim wymogów co do budynków zrealizowanych przed jego wejściem w życie i nakazuje zaliczenie budynków do grup wysokości zgodnie z klasyfikacją zawartą w § 8 rozp. M.I. z dnia 12 kwietnia 2002 r. /§ 2 ust. 1 pkt 5 i § 16 cyt. rozp. MSWiA/, stwierdzić jednak przyjdzie, iż zaskarżona decyzja w tym zakresie została wydana bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś nakaz w pkt 2 został sformułowany w sposób uniemożliwiający jego wykonanie w drodze egzekucji administracyjnej.
Organ odwoławczy przyjmując, że istniejące place manewrowe są zbyt małe i nie pozwalają na powrót jednostek ochrony przeciwpożarowej bez cofania, gdy idzie o budynki nr B i C, nakazał skarżącej Spółdzielni wykonanie placów manewrowych o wymiarach co najmniej 20 x 20 m lub zapewnienie dojazdu i powrotu pojazdów bez cofania w inny skuteczny sposób.
Wymogi dróg pożarowych regulują §§ 11 – 15 powołanego rozp. MSWiA. W świetle § 11 ust. 6 rozp., droga pożarowa powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach co najmniej 20 m x 20 m lub w inny sposób umożliwić dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdu bez cofania. Wymaganie to nie dotyczy końcowego odcinka drogi pożarowej o długości do 15 m.
W skardze Spółdzielnia zarzuciła, że końcowym odcinkiem drogi pożarowej do budynku nr C jest droga prowadząca do budynku nr B, zaś przedłużenie drogi pożarowej poza ten budynek nie jest możliwe, gdyż za tym budynkiem kończy się własność i teren tej Spółdzielni. Stąd nie ma możliwości przedłużenia drogi celem połączenia jej z istniejącą drogą miejską. Nadto, skarżąca wyjaśniła, że do budynków tych zapewniony jest dostęp z trzech stron, chociaż § 11 ust. 2 cyt. rozp. wymaga jedynie dostęp wzdłuż jednej dłuższej ściany, gdy idzie o budynki o szerokości do
60 m.
Kwestie te nie zostały jednak należycie wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym. Aczkolwiek organ II instancji przeprowadził ponownie czynności kontrolno-rozpoznawcze i do akt dołączono kopię mapy zasadniczej /k. [...] akt adm./, jednak w motywach decyzji brak ustaleń faktycznych w tym zakresie, bowiem ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że istniejące place manewrowe są zbyt małe. Istotne jest też, że w toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu przyznał, że z uwagi na stosunki własnościowe, wykonanie placów manewrowych o wymiarach
20 m x 20 m, może być niewykonalne. Wskazano też, że końcowy odcinek drogi pożarowej do budynku nr B usytuowany jest po tej stronie, w której znajdują się wejścia. Zważyć jednak przyjdzie, iż wejście do tegoż budynku znajduje się na jego krótszym boku. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego, w oparciu o zebrany przez organy administracji materiał dowodowy – przy braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych w motywach zaskarżonej decyzji co do przebiegu istniejących dróg oraz wyjaśnienia, gdzie znajduje się końcowy odcinek dróg pożarowych do budynków nr B i C, nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy, gdy idzie o nakaz z pkt 2 decyzji.
Stwierdzić też przyjdzie, iż w osnowie decyzji organu odwoławczego nie wskazano miejsca usytuowania placów manewrowych, a jest oczywiste, że mogą być zrealizowane tylko na terenie, do którego Spółdzielnia dysponuje tytułem prawnym. W przeciwnym wypadku decyzja byłaby niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Nie można bowiem zakładać, że Spółdzielnia w celu wykonania nakazu nabędzie tytuł prawny do terenu w drodze czynności cywilnoprawnej. Co więcej, nie byłoby możliwości zastosowania egzekucji administracyjnej w celu wymuszenia wykonania takiego obowiązku w drodze wykonania zastępczego.
Istotny jest też fakt, iż w decyzji nie wskazano, na czym ma polegać wykonanie obowiązku alternatywnego, a więc innego sposobu umożliwienia dojazdu do obiektów budowlanych i powrotu bez cofania. Tymczasem kwestia ta musi być rozstrzygnięta w postępowaniu rozpoznawczym. Nie można bowiem dopiero na etapie egzekucji administracyjnej oceniać skuteczność przyjętych przez zobowiązanego rozwiązań w zakresie dróg pożarowych, a przy tym nie ma w takiej sytuacji możliwości wdrożenia egzekucji. Zatem w sytuacji, gdy organ orzekający pozostawił zobowiązanemu wybór co do sposobu wykonania obowiązku doprowadzenia dróg pożarowych do stanu zgodnego z wymogami cyt. rozp. MSWiA, niezbędne było jednoznaczne określenie zakresu nałożonego obowiązku. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych w trybie § 12 ust. 4 rozp., nie zwalnia organu administracji od wymogu rozstrzygnięcia sprawy i wydania wykonalnej decyzji.
Z tych względów zaskarżona decyzja w zakresie nałożenia obowiązku w pkt 2 jako wydana z naruszeniem art. 7,77 § 1, 80 kpa i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w uchylonej części oparto na przepisie art. 152 tej ustawy.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto po myśli art. 206 i art. 209 powołanej ustawy, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę [...]zł jako połowę uiszczonego wpisu sądowego z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w uchylonym zakresie, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji w pkt 2, niezbędne będzie zatem wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie przebiegu istniejących dróg pożarowych i ocena, czy drogi te spełniają wymogi ochrony przeciwpożarowej – ze wskazaniem końcowego odcinka tych dróg. Celowe wydaje się naniesienie danych na kopię mapy zasadniczej. O ile zajdzie podstawa do nałożenia obowiązków w tym względzie, należy rozważyć możliwości wykonania dojazdów pożarowych do budynków nr B i C przy uwzględnieniu istniejących stosunków własnościowych. Nałożone obowiązki winny zaś zostać sformułowane w jednoznaczny sposób, umożliwiający ich wyegzekwowanie w drodze egzekucji administracyjnej. Wydane rozstrzygnięcie musi przy tym zawierać należyte uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego.