II SA/Gl 398/25

II SA/Gl 398/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1223
art. 1, art. 8, art. 14, art. 24 i art. 27
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 lutego 2025 r. nr GKII.7213.11.2024 w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 maja 2024 r., nr [...], Starosta C. orzekł o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obiektu [...], [...] gmina P., w części dotyczącej dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych, objętych zagospodarowaniem poscaleniowym, oznaczonych w projekcie scalenia jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...] oraz jako działki nr nr [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w obrębie [...], o łącznej powierzchni 34.9075 ha, uwidocznionych na mapach obszaru scalenia oraz w rejestrach szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, na warunkach objęcia w posiadanie nowowydzielonych gruntów, stanowiących załącznik do decyzji.
Od powyższej decyzji Starosty C. w zakresie wydzielenia dróg przebiegających przez działki [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] odwołanie złożył ich właściciel, a Wojewoda Śląski po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr nr [...], uznał za słuszne utrzymać w mocy decyzję Starosty C. z dnia 17 maja 2024 r. W sprawie tej nie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W konsekwencji dalszych prac scaleniowych, Starosta C. (dalej: "organ I instancji") w sentencji decyzji z dnia 18 listopada 2024 r., nr [...]:
- zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego [...] i [...], gmina P., o łącznej powierzchni ewidencyjnej 1493,5126 ha, uwidocznionego na mapach obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów, na warunkach objęcia w posiadanie nowowydzielonych gruntów, spisanych w dniu 19 sierpnia 2024 r., stanowiących integralną część niniejszej decyzji jako załącznik nr 1; oraz podał, że projekt scalenia gruntów obrębu [...], [...] gmina P., w części dotyczącej dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych, objętych zagospodarowaniem poscaleniowym, o łącznej powierzchni 34.9075 ha, został już wcześniej zatwierdzony wspomnianą decyzją Starosty C. z dnia 17 maja 2024 r. nr [...], a ogólna powierzchnia obrębu [...] i [...] gmina P. wynosi 1528.4201 ha;
- zobowiązał uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należnych dopłat na konto Starostwa Powiatowego w C., w terminie dwóch miesięcy od daty zatwierdzenia projektu scalenia, tj. od daty, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna; oraz poinformował, że uczestnicy scalenia, którzy otrzymali grunty o niższej wartości, niż posiadali przed scaleniem, w terminie dwóch miesięcy od daty zatwierdzenia projektu scalenia, tj. od daty, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, otrzymają należne im wypłaty. Wykazy dopłat i wypłat stanowią załączniki nr 2 i 3 do niniejszej decyzji;
- poinformował o zniesieniu współwłasności w nieruchomościach oznaczonych przed scaleniem jako działki numer [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w obrębie [...], wykazane w załączniku nr 4, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji;
- poinformował o przejściu na własność Miasta i Gminy P. gruntów wydzielonych pod drogi, oznaczonych jako działki o numerach [...], [...] o łącznej pow. 0.573 ha, położonych w obrębie [...], oraz jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 2.6829 ha, położonych w obrębie [...] z chwilą, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna;
- poinformował o zatwierdzeniu nowego przebiegu granicy miedzy obrębami [...] i [...], uwidoczniony na mapie stanowiącej załącznik nr 5 do niniejszej decyzji, na odcinku oznaczonym kolorem niebieskim;
- pozostawił bez uwzględnienia zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez właścicieli gospodarstw położonych w obrębie [...] i [...], oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...];
- nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu opisanej powyżej decyzji podał, że w toku realizowanego postępowania scaleniowego nastąpiła zmiana określonej powierzchni obszaru scalenia z 1529,3934 ha na 1493,5126 ha. Zaistniała różnica wynika z dokonanego ustalenia granic obszaru scalenia oraz ponownego pomiaru geodezyjnego i analitycznego obliczenia pola powierzchni, z uwagi na złożony przez mieszkańców wsi [...] i [...], podpisany przez rolników indywidualnych oraz wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, o przeprowadzenie scalenia gruntów na obszarze obrębów ewidencyjnych, położonych w gminie P..
Od powyżej decyzji organu I instancji z dnia 18 listopada 2024 r. odwołanie złożyła właścicielka gospodarstwa nr [...] - G. M. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), która zanegowała zmiany powstałe w wyniku scalenia wskazując, że nie jest zadowolona z decyzji scaleniowej, bowiem doszło do naruszenia jej prawa własności. W jej ocenie decyzja jest dla niej niesprawiedliwa. Domagała się przywrócenia jej działek "we właściwe miejsca", tj. do stanu sprzed scalenia. Zastrzeżenia dotyczyły zarówno położenia przyznanych jej po scaleniu działek, przebiegu ich granic, jak i powierzchni. Uznała, że została podczas scalenia pokrzywdzona poprzez przyznanie jej gruntów o małej wartości stanowiących ugór oraz wysypisko śmieci. W odniesieniu do stanowiącej jej własność działki ewidencyjnej oznaczonej przed scaleniem nr [...], k.m. [...], zanegowała dokonane w wyniku scalenia zmiany w zakresie przebiegu jej granic i wniosła o ponowne jej wytyczenie i przywrócenie powierzchni sprzed scalenia, wskazując, że ta działka miała już wcześniej wytyczone granice (przy wykupie od KOWR sąsiedniej działki nr [...], k.m. [...]). W odniesieniu do działek ewidencyjnych oznaczonych przed scaleniem nr: [...] k.m. [...] oraz [...] k.m. [...], [...] k.m. [...], [...] k.m. [...] i [...] k.m. [...], wniosła o przywrócenia ich stanu sprzed scalenia. W kwestii dot. działek ewidencyjnych nr [...] k.m. [...] i [...] k.m. [...] podała, że projektant scalenia nie zastosował się do jej życzeń dot. zwiększenia ich powierzchni, natomiast w kwestii dot. działki ewidencyjnej nr [...] [...] nie wyraziła i nadal nie wyraża zgody na zaprojektowaną drogę. Na zakończenie odwołania akcentowała, że nie zostało również zaakceptowane jej życzenie polegające na "odpisaniu 1,5 ha pola" do zabudowanej nieruchomości stanowiącej jej współwłasność.
Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 10 lutego 2025 r., nr GKII.7213.11.2024, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 18 listopada 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że celem scalenia jest poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania, co jednak nie oznacza, że cel ten zostanie w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, bowiem organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów. Przy spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy scaleniowej, zakładać bowiem należy, że kosztem interesów pojedynczych właścicieli działek w obszarze scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa. Innymi słowy, nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej, uczestnik scalenia, z zastrzeżeniem ust. 2 - 3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniu, zmierzających do wykazania, że Skarżąca została pokrzywdzona scaleniem, Wojewoda kolejny raz wskazał na specyfikę postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy wiele podmiotów, oraz która obejmuje zwykle rozległy z definicji obszar, co nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi naturalną przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesu ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Zdaniem Wojewody, decyzja organu I instancji ma na celu korzystniejsze ukształtowanie warunków prowadzenia przez uczestników scalenia gospodarki rolnej, obejmuje zatem cały obszar scalenia gruntów regulując, w drodze swoistego kompromisu, sytuację wszystkich uczestników scalenia. Jest więc oczywiste, że nagromadzenie indywidualnych interesów, z natury różnych, powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Gwarancję przeciwdziałania w omawianym postępowaniu pokrzywdzeniu poszczególnych uczestników stanowić mają przepisy regulujące zasady przydzielania gruntów, w szczególności art. 8 i art. 14 ustawy scaleniowej. Wojewoda dokonał analizy należących w chwili rozpoczęcia prac scaleniowych działek do Skarżącej, stanowiących gospodarstwo składające sie z czterdziestu siedmiu działek ewidencyjnych ujawnionych w:
1) jednostce rejestrowej [...], w której skład wchodziły działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 5,6043 ha i wartości 322,93 jednostek szacunkowych;
2) jednostce rejestrowej [...], w której skład wchodziły działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 5,4010 ha i wartości 314,39 jednostek szacunkowych;
3) jednostce rejestrowej [...], w której skład wchodziły działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 5,4240 ha i wartości 302,07 jednostek szacunkowych.
Łączna powierzchnia wszystkich gruntów należących do Skarżącej, jako właścicielki gospodarstwa nr [...] (47 działek ewidencyjnych) wyniosła przed scaleniem 16,4293 ha, a ich wartość wyniosła 939,39 jednostek szacunkowych. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że Skarżąca w dniu 16 maja 2024 r. zapoznała się z wartością szacunkową swoich gruntów i nie wniosła zastrzeżeń. W wyniku scalenia gruntów w zamian za dotychczasową nieruchomość składającą się z wymienionych powyżej działek ewidencyjnych wydzielono ekwiwalent składający się z trzydziestu jeden działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...], o powierzchni 16.3390 ha oraz wartości szacunkowej wynoszącej 941.28 Jednostek szacunkowych. Pole powierzchni sprzed scalenia zmniejszyło się o 0,0903 ha, co stanowi 0,55 %, natomiast wartość szacunkowa uległa zwiększeniu o 1,89 Jednostki szacunkowej, tj. o 0,20%. Z powyższego wynika, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej, który wskazuje, że jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%, oraz art. 14 ust. 2 tej ustawy (zmiana pola powierzchni gruntów objętych scaleniem), w myśl którego przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać: 1) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem, 2) 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. W związku z powyższym zarzuty sprecyzowane w treści odwołania, że Skarżąca została scaleniem pokrzywdzona, Wojewoda uznał za nie uzasadnione. Odnosząc się do podniesionej w odwianiu kwestii dot. "ponownego wytyczenia granic" działki ewidencyjnej oznaczonej przed scaleniem nr [...] k.m.[...], Wojewoda podał, że zarówno ta działka ewidencyjna, jak i sąsiadująca z nią działka nr [...] k.m. [...], która również należała do Skarżącej, weszły do obszaru objętym scaleniem, przy czym na działce nr [...] występowały użytki gruntowe "Br" stanowiące grunty rolne zabudowane. W wyniku scalenia na obszarze obejmującym powyższe działki ewidencyjne powstała działka nr [...] Stosownie do treści art. 2 ust. 3a ustawy scaleniowej zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. W ocenie Wojewody, Skarżąca nie wskazała w jaki sposób doszło do pogorszenia warunków korzystania z wymienionej nieruchomości i utrudnienia prowadzenia przez nią gospodarstwa w stosunku do poprzednio posiadanych działek. Argumenty podniesione w odwołaniu nie pozwalają na uznanie, że organ I instancji rozstrzygając sprawę, dopuścił się naruszenia przepisów, bowiem podjął stosowne działania mające na celu określenie najbardziej optymalnego rozwiązania problemów uczestników scalenia. Gdy zatem Skarżąca nie wyraża zgody na przebieg nowo projektowanych granic działki, to przeciwwagą dla takich zarzutów jest dobro wspólne oraz interesy pozostałych uczestników scalenia. W ocenie Wojewody decyzja scaleniowa odpowiada, wynikającemu z art. 2 ust. 3a ustawy scaleniowej warunkowi, by zmiana granic nieruchomości zabudowanej nie spowodowała pogorszenia warunków korzystania z tej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. W związku z powyższym, zarzuty w tym zakresie również należy uznać za bezzasadne. Jednocześnie jeżeli uczestnicy scalenia zaakceptują ustalony stan posiadania gruntów przed scaleniem i na tym etapie nie zgłoszą sporów, co do granic nieruchomości, to na późniejszym etapie nie jest zasadnym uznanie przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe zgłoszonych sporów i przeprowadzanie postępowania mającego na celu ustalenie przebiegu granic. Jeżeli natomiast na etapie okazania projektu scalenia gruntów, czyli okazania przebiegu projektowanych granic nieruchomości, uczestnik scalenia zgłasza sprzeciw co do przebiegu granic nieruchomości, to organ prowadzący to scalenie winien uznać takie zgłoszenie jako zastrzeżenie na okazany projekt scalenia gruntów, który rozpatrywany jest po zasięgnięciu opinii komisji pełniącej funkcje doradcze. W rozpatrywanym przypadku złożone przez Skarżącą zarzuty dot. powyższej kwestii zostały przez komisję odrzucone. Natomiast do przebiegu projektowanych granic nieruchomości, wyznaczonych na gruncie i okazanych uczestnikom scalenia, nie mają w tym momencie zastosowania przepisy o rozgraniczeniu nieruchomości. Ponadto, decyzja organu zatwierdzająca projekt scalenia sankcjonuje wszystkie granice na obiekcie objętym scaleniem jako granice prawne. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu żądania dot. przywrócenia stanu sprzed scalenia w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] k.m. [...], [...] k.m. [...], [...] k.m. [...] i [...] k.m. [...], oraz działek ewidencyjnych nr [...] k.m. [...] i [...] k.m. [...] Wojewoda stwierdził, że cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Mając na uwadze swobodę działania organu przy opracowaniu scalenia gruntów, konieczną dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania oraz uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawach, nie można w świetle ustaleń niniejszej sprawy czynić wobec organu przeprowadzającego scalenie zarzutu wyboru danego rozwiązania, w sytuacji gdy spełnia ono przewidziany w ustawie cel scalenia, poprawę struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania, który został zaakceptowany przez większość uczestników scalenia, a dokładnie - na gruncie rozpoznawanej sprawy jedynie właściciele 5 gospodarstw rolnych złożyli zastrzeżenia do okazanego projektu scalenia, a tylko jedna osoba skorzystała z przysługującego środka odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Odnosząc się do zawartej w odwołaniu kwestii dot. działki ewidencyjnej nr [...] k.m. [...] (po scaleniu nr [...]) Skarżąca wskazuje, że nie wyraziła i nie wyraża zgody na zaprojektowaną drogę, to trzeba zaznaczyć, że wydzielenie drogi transportu rolnego kosztem powierzchni tej działki nie ogranicza warunków rolniczego gospodarowania, ani też nie pogarsza struktury obszarowej tego gospodarstwa rolnego. Zatem w ocenie Wojewody za w pełni racjonalne należy ocenić zaprojektowanie tej drogi kosztem niewielkiego pasa gruntu z działek należących do Skarżącej. Samo nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji wydzielania drogi transportu rolnego przez grunty stanowiące jej własność, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, bowiem jak już zaznaczono na wstępie, organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, że w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego doszło do naruszenia prawa własności Skarżącej wskazać należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, które nie podlega żadnym ograniczeniom, zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., poz. 483 z późn. zm.), własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa scaleniowa jest jedną z ustaw, która przewiduje procedurę ingerującą w prawo własności, natomiast decyzja o scaleniu gruntów ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Osoba będąca uczestnikiem postępowania scaleniowego poddana jest reżimowi tej ustawy, dlatego w wyniku postępowania może otrzymać własność innej działki (działek) niż dotychczas o mniejszej powierzchni lub wartości punktowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016r. sygn. akt II OSK 3165/14). W tej sytuacji, Wojewoda uznał, że nie ma podstaw do uznania któregokolwiek zarzutu Skarżącej, zawartego w odwołaniu. W postępowaniu scaleniowym zarówno zasady procedury scaleniowej, jak i zasady przyznawania ekwiwalentów, nie zostały naruszone, a organ I instancji uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu w równym stopniu przepisy ustawy (legalizm), jak i cel scalenia (względy celowościowe), tj. stworzenie optymalnych warunków gospodarowania na nowo utworzonych działkach. Sama okoliczność, że ustalenia zapadłe w wyniku tego postępowania nie odpowiadają oczekiwaniom Skarżącej nie przesądza o tym, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Skarżąca, która podniosła tożsame zarzuty, jak w opisanym już wcześniej odwołaniu. Podkreśliła, że nie zgadza się na podział będących jej własnością działek, a w wyniku postępowania scaleniowego doszło do naruszenia jej prawa własności. Domagała się przywrócenia jej działek "we właściwe miejsca", tj. do stanu sprzed scalenia. Opisała zastrzeżenia dotyczące zarówno położenia przyznanych jej po scaleniu działek, oraz przebiegu ich granic, jak też ustalonej ich powierzchni. Uznała, że cały czas jest pokrzywdzona, poprzez przyznanie jej gruntów o małej wartości stanowiących ugór oraz wysypisko śmieci.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Wyznaczony powyższymi przepisami zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest możliwa ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności, czy zgodności z zasadami współżycia społecznego, a oczekiwania strony skarżącej mogą się przełożyć na uwzględnienie skargi tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa przez organy, o jakim mowa wyżej.
Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie przeprowadza własnego postępowania dowodowego poza wyjątkiem przewidzianym w art. 106 § 3 p.p.s.a., przewidującym możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego jedynie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym znaczeniu sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie poddanej mu pod osąd, a jedynie kontroluje legalność zaskarżonego aktu mając na uwadze kryterium zgodności z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, mającym zastosowanie w ustalonym na tę datę stanie faktycznym.
Powyższe uwagi są konieczne dla wyjaśnienia Skarżącej przyczyn oddalenia skargi, w której domagała się innego projektu scalenia gruntów, w zakresie działek będących jej własnością, ale też wcześniej nie przedstawionego w toku postępowania scaleniowego, toczącego się przed organem I instancji, a następnie II instancji.
Zaznaczenia również wymaga, że Sąd kontrolował jedynie tę część zaskarżonej decyzji, która dotyczyła działek Skarżącej. W pozostałym zakresie rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie zostało zaskarżone i uprawomocniło się.
Materialną podstawą decyzji podjętych w rozpatrywanej sprawie były przepisy powołanej na wstępie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w wersji obowiązującej do 15 marca 2023 r., opublikowanej w Dz. U. z 2022 r. poz. 1223 (zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023 - 2027 - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 261 z późn. zm., nowelizującej ustawę z dniem 15 marca 2023 r.).
Zgodnie z treścią art. 33 ust. 5 ustawy scaleniowej, wojewódzki sąd administracyjny rozpatruje skargę w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania skargi przez właściwy sąd. Jeżeli skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jej nieopłacenia, bieg terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, rozpoczyna się z dniem jej opłacenia i usunięcia braków formalnych. Jednocześnie, w myśl art. 33 ust. 6 ustawy scaleniowej, sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie ww. dwumiesięcznego terminu, nie ma możliwości uchylenia decyzji scaleniowej, a jedynie stwierdza wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów z naruszeniem prawa.
Z treści art. 1 ustawy scaleniowej wynika, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogu gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. A zatem postępowanie administracyjne zakończone decyzją zatwierdzającą projekt scalenia można uznać za poprawne, gdy jego cel, a w konsekwencji także i skutek, czyli poprawa warunków zagospodarowania zostanie osiągnięta. Dodać również należy, że scalenie gruntów cechują rozwiązania o charakterze technicznym. Jest to bowiem zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny (gospodarczy), przy opracowaniu którego organ administracyjny korzysta z pewnej swobody. Swoboda ta jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków (życzeń) wszystkich uczestników scalenia.
Rozstrzygnięcie organu administracyjnego w tym zakresie ma więc charakter uznaniowy i opinia w tej mierze nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa.
W tym miejscu należy wskazać, na specyfikę postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy wiele podmiotów, oraz który obejmuje zwykle rozległy z definicji obszar, co nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi naturalną przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesu ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. W ocenie Wojewody poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, bowiem organ scaleniowy "waży" wiele spornych.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Niewątpliwie w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie poprawy ich warunków gospodarowania.
W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2805/14 i 13 września 2023 r. sygn. akt I OSK 135/21).
Warto odnotować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 695/21, w ramach którego podkreślono, że poprawy warunków gospodarowania, o której mowa ww. przepisie, nie można odnosić do pojedynczej granicy, drogi, lecz do całościowej poprawy struktury obszarowej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Wyjaśnił, że realizacja celów scalenia nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Jednocześnie istotne jest by każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym.
Słusznie zauważa się przy tym w orzecznictwie, że nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, o ile pozostaje zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów zawarta w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 695/21; z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1706/16; z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 123/05). Podobnie, przy uwzględnieniu, że organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów, brak akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 150/15).
Rozstrzygnięcia organów w przedmiocie scalania gruntów mają niewątpliwie charakter uznaniowy, organy korzystają w tym zakresie z pewnej swobody celem wybrania przy opracowywaniu projektu optymalnego w danych warunkach rozwiązania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3067/18). Na charakter postępowania scaleniowego, w tym jego stopień skomplikowania zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 8-9 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego).
Dokonując pod tym kątem kontroli zaskarżonej decyzji i analizy akt administracyjnych, Sąd podziela wyrażoną przez Wojewodę ocenę, że przebieg postępowania scaleniowego odpowiadał prawu. Wprawdzie Skarżąca na etapie wstępnym postępowania scaleniowego nie zgłaszała zarzutów, co do prawidłowości procedury scaleniowej, jednak konieczność jej prześledzenia z urzędu przez Sąd wynika z powołanego już wcześniej art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2.
Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (ust. 2), przy czym przez właścicieli rozumie się również posiadacza samoistnego (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy scaleniowej).
W niniejszej sprawie w wyniku analizy wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego, złożonego już w 2015 r. i uzupełnionego w 2021 r. przez zainteresowanych właścicieli gospodarstw rolnych i władających takim gospodarstwami oraz Agencji Nieruchomości Rolnych, stwierdzono na podstawie danych z ewidencji gruntów, że łączny obszar gruntów objętych wnioskami stanowi 73, 13 % powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Według danych ewidencji gruntów i budynków w obrębach ewidencyjnych [...] i [...] występuje łącznie 351 jednostek rejestrowych, dot. właścicieli gospodarstw rolnych, z czego właściciele 228 jednostek złożyli wnioski o przeprowadzenie scalenia gruntów. Stanowi to 64,96 % wszystkich właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia.
Słusznie zatem organy orzekające w sprawie uznały, że spełniony został warunek określony w art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej. Z przepisu tego wynika bowiem, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy scaleniowej, wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty.
Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać:
1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów;
2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów;
3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych (ust. 2).
Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia (ust. 3). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 4).
Dalszy przebieg postępowania scaleniowego przeprowadzony został w zgodzie z art. 33a pkt 4, 5 i 6 ustawy scaleniowej.
Stosownie do tych przepisów, uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu (pkt 4), przy czym do zapoznania się uczestników scalenia z wynikami ustaleń komisji rozpatrującej zastrzeżenia do szacunku gruntów stosuje się odpowiednio pkt 3 (pkt 5). Starosta zawiadamia o terminie objęcia w posiadanie przez uczestników scalenia nowo wydzielonych gruntów w formie obwieszczenia, które wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, co najmniej na 7 dni przed terminem objęcia w posiadanie; za datę objęcia w posiadanie uważa się termin wskazany w zawiadomieniu (pkt 6).
W obecnie rozpatrywanej sprawie wymogi te zostały zachowane.
Po rozpatrzeniu wniosków organ I instancji postanowieniem z dnia 10 października 2022 r., nr [...], wszczął postępowanie scaleniowe gruntów obrębów ewidencyjnych [...], [...] gmina P. o łącznej powierzchni 1529,3934 ha. Jako uczestników scalenia przyjęto podmioty wymienione w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z załącznikiem nr 1 do postanowienia. W treści postanowienia wskazano, że termin zakończenia prac scaleniowych nastąpi do dnia 30 kwietnia 2025 r. Ponadto, organ I instancji upoważnił pracownika [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych posiadającego uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, o których mowa w art. 43 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obowiązujący wówczas jednolity tekst: Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), do oszacowania gruntów objętych scaleniem oraz opracowania projektu scalenia gruntów obrębów ewidencyjnych [...], [...] gmina P.. Zatem nie budzi wątpliwości, że postanowienie organu I instancji z dnia 10 października 2022 r. zawiera wszystkie elementy, o których mowa w ww. art. 7 ust. 1 ustawy scaleniowej. Powyższe postanowienie zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez Starostę C. w dniu 10 października 2022 r. (protokół z zebrania w aktach sprawy) oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń:
• we wsi S. w dniach od 10 do 24 października 2022 r.,
• we wsi Z. w dniach od 10 do 24 października 2022 r.,
• w Urzędzie Gminy P. w dniach od 11 do 25 października 2022 r.,
• w Starostwie Powiatowym w C. w dniach od 11 do 25 października 2022 r., oraz umieszczone zostało w dniu 11 października 2022 r., na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w C.,
• w Starostwie Powiatowym w C. Placówce Zamiejscowej w K. w dniach od 11 do 25 października 2022 r.
Wobec braku wniesionych na postanowienie zażaleń, stało się ono ostateczne w dniu 8 listopada 2022 r.
W dalszej kolejności, zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 1 ustawy scaleniowej, jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Rada uczestników scalenia jest wybierana na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę (art. 9 ust. 2).
W niniejszej sprawie, ze względu na obowiązujący w trakcie scalenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, zgodnie z art. 33a ust. 1 ustawy scaleniowej nie wybierało się rady uczestników scalenia oraz nie powoływało się zespołu, o którym mowa w art. 9 ust. 3, a funkcje tej rady sprawował powołany przez starostę, w drodze postanowienia, zespół do spraw scaleń, w skład którego wchodził sołtys wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, dwóch albo trzech członków rady sołeckiej wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, przedstawiciel Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa będącego uczestnikiem scalenia, przedstawiciel gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz dwóch albo trzech właścicieli gospodarstw rolnych wybranych przez starostę, których grunty znajdują się na obszarze objętym scaleniem. W związku z powyższym pismem z dnia 14 października 2023 r. organ I instancji zwrócił się do wymienionych organów o wskazanie osób, które mają zostać powołane do ww. zespołu do spraw scaleń.
Postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r. organ I instancji powołał zespół do spraw scaleń gruntów obrębu ewidencyjnego [...], [...] w skład którego weszli; sołtys wsi S., dwóch członków rady sołeckiej wsi S., sołtys wsi Z., trzech członków rady sołeckiej wsi Z., przedstawiciel Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, przedstawiciel Gminy P. oraz pięciu właścicieli gospodarstw rolnych, których grunty znajdują się na obszarze objętym scaleniem.
Zgodnie z art. 33a pkt 2 ustawy scaleniowej jeżeli liczba uczestników scalenia jest większa niż 10 osób zespół do spraw scaleń na zebraniu zwołanym przez starostę, określa w formie uchwały zasady szacunku gruntów, o których mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy, oraz wyraża w formie uchwały zgodę, o której mowa w art. 13 ust. 1. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby członków zespołu do spraw scaleń.
Zawiadomieniem z dnia 5 czerwca 2023 r. Starosta C. powiadomił członków zespołu do spraw scaleń, że w dniu 26 czerwca 2023 r. odbędzie się zebranie, którego celem będzie podjęcie uchwały określającej zasady szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem.
W dniu 26 czerwca 2023 r. w remizie OSP w Z. odbyło się zebranie mające na celu ustalenie zasad szacunku gruntów objętych scaleniem. Obecni na zebraniu uczestnicy podjęli uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów objętych scaleniem. Ponadto obecni na zebraniu uczestnicy scalenia podjęli jednogłośnie decyzję, aby wartość 1 jednostki szacunkowej została ustalona w wysokości 500 zł. (protokół z zebrania w aktach sprawy).
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy scaleniowej wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scaleniem. Na zebraniu tym, oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku (art. 12 ust. 2). Zastrzeżenia do szacunku gruntów bada komisja, o której mowa w ww. art. 10 ust. 1, która z wynikami swoich ustaleń zapoznaje uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę. W razie utrzymywania się zastrzeżeń do szacunku gruntów, uczestnicy scalenia mogą na tym zebraniu powołać dodatkowy zespół, składający się z osób niezainteresowanych, który przedstawi swoją opinię (art. 12 ust. 3).
Zawiadomieniem z dnia 11 października 2023 r. organ I instancji powiadomił uczestników scalenia, że w dniu 24 października 2023 r. w remizie OSP w Z., odbędzie się zebranie uczestników scalenia gruntów, którego celem będzie zapoznanie uczestników scalenia z wynikami oszacowania gruntów. Jednocześnie poinformował, że wyniki przeprowadzonego szacunku gruntów, tj. mapy szacunku porównawczego gruntów, wyłożone będą do publicznego wglądu w dniach od 24 października do 31 października 2023 r. w remizie OSP w Z., a każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą szacowane grunty, ma prawo zapoznać się z wynikami, złożyć ewentualne uwagi czy zastrzeżenia do dokonanego szacunku. Powyższe zawiadomienie wywieszone zostało na tablicach ogłoszeń: Starostwa Powiatowego w C. w dniach od 11 do 25 października 2023 r. oraz na stronie internetowej Starostwa; Placówce Zamiejscowej w K. Starostwa Powiatowego w C. w dniach od 13 do 25 października 2023 r.; wsi Z. w dniach od 17 do 24 października 2023 r.; wsi S. w dniach od 17 do 30 października 2023 r.; Urzędu Gminy P. w dniach od 18 do 25 października 2023 r. oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy, a także wysłane zostało za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zgodnie z rozdzielnikiem.
Na zebraniu, które odbyło się 24 października 2023 r. zapoznano uczestników scalenia z wynikami oszacowania gruntów oraz poinformowano, że mapy szacunku porównawczego gruntów wyłożone będą do publicznego wglądu na okres 7 dni, tj. od 25 do 31 października 2023 r w remizie OSP w Z., a każdy czyjego interesu prawnego dotyczą szacowane grunty, ma prawo zapoznać się z wynikami szacunku oraz złożyć ewentualne uwagi czy zastrzeżenia do dokonanego szacunku (protokół z zebrania w aktach sprawy).
Omawiając obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy prawa należy zaznaczyć, że art. 13 ust. 1 ustawy scaleniowej stanowi, że zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Uchwała ta - zgodnie z art. 13 ust. 2 - jest podejmowana na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. W związku z powyższym organ I instancji zwołał na dzień 7 listopada 2023 r. zebranie uczestników scalenia, celem podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. Powyższe zawiadomienie wywieszone zostało na wskazanych już wcześniej tablicach ogłoszeń.
Na zebraniu zorganizowanym w dniu 7 listopada 2023 r. o godz. 14:00 stawiła się zbyt mała liczba uczestników scalenia, tj. mniej niż połowa wszystkich uczestników, uchwała w sprawie określenia zasad szacunku gruntów, ze względów formalnych, nie została podjęta w pierwotnie planowanym terminie (protokół z zebrania w aktach sprawy). W związku z powyższym, w dniu 7 listopada 2023 r. o godz. 14:30 odbyło się drugie zebranie uczestników scalenia, którego celem było podjęcie przedmiotowej uchwały. Na zebraniu tym podjęto uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów. Jak wynika z treści protokołu 50 uczestników zebrania na 56 obecnych (6 wstrzymało się od głosu) wyraziło zgodę na dokonany szacunek gruntów (protokół z zebrania w aktach sprawy).
Zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2023 r. organ I instancji poinformował uczestników scalenia, że od dnia 20 listopada 2023 r. do dnia 11 grudnia 2023 r. we wskazanym w zawiadomieniu miejscu, wykonawca scalenia gruntów przystąpi do zbierania "życzeń" od uczestników scalenia, odnośnie nowoprojektowanych działek. Powyższe zawiadomienie wywieszone zostało na wskazanych już wcześniej tablicach ogłoszeń.
Następnie zawiadomieniem z dnia 26 marca 2024 r. organ I instancji powiadomił zainteresowanych, że w dniu 9 kwietnia 2024 r., w remizie OSP w Z., projektant scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego [...], [...] przystąpi do okazania projektu scalenia w części dot. dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych w miejscowościach S. i Z.. Powyższe zawiadomienie wywieszone zostało na wskazanych już wcześniej tablicach ogłoszeń.
Po zapoznaniu się uczestników postępowania scaleniowego z projektem scalenia gruntów, w części dotyczącej dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych, zastrzeżenia złożyli m. in. właściciele działek oznaczonych w projekcie scalenia numerami [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...].
W dniu 8 maja 2024 r. komisja scaleniowa powołana przez Starostę C. zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i działająca jako organ doradczy w procesie scalania gruntów, przy udziale projektanta scalenia oraz samych zainteresowanych, rozpatrzyła zastrzeżenia złożone do projektu scalenia w obrębach [...], [...] gmina P..
Decyzją z dnia 17 maja 2024 r. (opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia) organ I instancji orzekł o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obiektu [...], [...] gmina P., w części dotyczącej dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych, objętych zagospodarowaniem poscaleniowym, oznaczonych wskazanymi numerami w projekcie i uwidocznionych na mapach obszaru scalenia oraz w rejestrach szacunku porównawczego gruntów, wydzielonych w wyniku scalenia, na warunkach objęcia w posiadanie nowowydzielonych gruntów. Od powyższej decyzji odwołanie złożył jeden właściciel, a Wojewoda po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r., uznał za słuszne utrzymać w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 maja 2024 r. (decyzja ta stała się ostateczna).
Zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. wykonawca prac scaleniowych powiadomił, że w dniach od 8 do 17 lipca 2024 r. w remizie OSP w Z. odbędzie się kontynuacja uzgodnienia wstępnego rozmieszczenia nowoprojektowanych działek. Powyższe zawiadomienie zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy P., sołectwa S., sołectwa Z., Starostwa Powiatowego w C. i Placówki Zamiejscowej w K. oraz umieszczone na stronie internetowej Starostwa.
Zawiadomieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. organ I instancji powiadomił, że w dniach 19-30 sierpnia 2024 r. w remizie OSP w Z. odbędzie się zebranie, podczas którego projektant scalenia obrębu [...], [...] przystąpi do okazania projektu scalenia. Powyższe zawiadomienie wywieszone zostało na wskazanych już wcześniej tablicach ogłoszeń oraz przesłane za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zgodnie z rozdzielnikiem.
Z ogólnej liczby 304 uczestników scalenia gruntów obrębu [...], [...] gmina P., na okazanie projektu scalenia zgłosiło się i projekt ten przyjęło 128 uczestników, co stanowi 42% wszystkich uczestników scalenia.
Po zapoznaniu się z projektem scalenia gruntów, bezpośrednio do Starosty C. zastrzeżenia złożyli właściciele gospodarstw położonych w obrębie [...] i [...], gmina P., oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...].
W dniu 26 września 2024 r. komisja scaleniowa, powołana przez Starostę C. zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i działająca jako organ doradczy w procesie scalania gruntów, przy udziale projektanta scalenia oraz samych zainteresowanych, rozpatrzyła wszystkie zastrzeżenia złożone do projektu scalenia w obrębie [...] i [...], gmina P..
O terminie posiedzenia komisji uczestnicy scalenia, którzy złożyli zastrzeżenia, zostali poinformowani w sposób przewidziany w przepisach ustawy scaleniowej.
Zastrzeżenia do okazanego projektu scalenia i sposób ich zaopiniowania przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej, szczegółowo opisane zostały w protokole z dnia 26 września 2024 r.
Komisja po rozpatrzeniu zastrzeżeń zadecydowała o pozostawieniu okazanego projektu scalenia bez zmian.
Protokół spisany w dniu 26 września 2024 r. z posiedzenia komisji scaleniowej opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów w obrębach [...] i [...], gmina P. znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy.
W związku z faktem, że do projektu scalenia gruntów obrębów [...], [...] gmina P. wpłynęły zastrzeżenia od właścicieli tylko 5 gospodarstw, spełniony został wymóg przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.
Skierowanymi do Starosty i Wicestarosty C. pismami z dnia 8 października 2024 r. oraz 10 października 2024 r. Skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z okazanego projektu scalenia gruntów. Podnoszone w tych pismach kwestie były identyczne z omawianymi na komisji scaleniowej.
Z zebranej w sprawie dokumentacji i dokonanej przez Sąd ich analizy wynika, że w dniu 22 października 2024 r. w Starostwie Powiatowym w C. odbyło się spotkanie z udziałem Wicestarosty C., mające na celu ponowne omówienie i wyjaśnienie kwestii poruszanych przez Skarżącą. Udzielonych w trakcie spotkania wyjaśnień dot. procesu scalania gruntów Skarżąca nie przyjęła do wiadomości.
Po zapoznaniu się bezpośrednio z zastrzeżeniami oraz ponownym przeanalizowaniu sposobu zaprojektowania należnego ekwiwalentu dla Skarżącej organ I instancji uznał, że należy uwzględnić opinię komisji scaleniowej - reprezentanta społeczności, która w dniu 26 września 2024 r., po rozpatrzeniu przedmiotowych zastrzeżeń do projektu scalenia uznała jej zastrzeżenia za bezzasadne.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że projekt scalenia gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta (art. 27 ust. 3 ustawy scaleniowej). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach k.p.a., powinna określać:
1) obszar scalenia lub wymiany gruntów;
2) terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia lub wymiany oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1;
3) przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W konsekwencji dalszych prac scaleniowych organ I instancji wydał decyzję z dnia 18 listopada 2024 r. (opisaną już wcześniej), której szczegółowa analiza pozwala na stwierdzenie, że spełnia wszystkie wymogi określone w art. 27 ust. 1- 4 ustawy scaleniowej.
Stosownie do treści tego przepisu:
1. Projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu,
o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.
2. Projekt wymiany gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu,
o którym mowa w art. 23 ust. 2, wszyscy uczestnicy wymiany przyjęli go bez zastrzeżeń.
3. Projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta.
4. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna określać:
1) granice i powierzchnię obszaru scalenia lub wymiany gruntów;
2) terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia lub wymiany oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1;
3) przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Integralną część decyzji stanowi 9 załączników:
- mapa z projektem scalenia gruntów wsi K. (zał. Nr 1),
- rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu (zał. Nr 2),
- szczegółowy opis złożonych zastrzeżeń do projektu scalenie gruntów wsi K., będących przedmiotem opiniowania przez Komisję i rozpatrzenia przez Starostę J. (zał. Nr 3),
- warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia (zał. nr 4),
- wykaz uczestników scalenia zobowiązanych do dokonania dopłat z uwagi na wydzielenie gruntów o wyższej wartości szacunkowej, w zamian za dotychczas posiadane (zał. Nr 5),
- wykaz uczestników scalenia uprawnionych do otrzymania wypłaty z uwagi na wydzielenie gruntów o niższej wartości szacunkowej, w zamian za dotychczas posiadane (zał. Nr 6),
- wykaz uczestników scalenia uprawnionych do otrzymania wypłaty z tytułu zastosowania potrąceń pod drogi dojazdowe do pół na obszarze scalenia (zał. Nr 7),
- zestawienie gruntów, na których planowane jest przywrócenie funkcji rolniczej w ramach zagospodarowania poscaleniowego (zał. Nr 8) oraz
- mapa gruntów przeznaczonych do zagospodarowania poscaleniowego gruntów wsi K. (zał. Nr 9).
Decyzja organu I instancji została podana do publicznej wiadomości zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy scaleniowej i tym samym doręczona wszystkim uczestnikom scalenia (art. 28 ust. 2). Spełnia również wymogi określone w art. 27 ustawy scaleniowej. Zawiera niezbędne - poza wymienionymi w k.p.a. - elementy tj. określa obszar scalenia gruntów, terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1.
Postępowanie scaleniowe zostało zatem przeprowadzone bez naruszenia przepisów postępowania
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy scaleniowej, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia i zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (art. 28 ust. 2). Przy czym, przy obliczaniu czternastodniowego terminu, o jakim mowa w ww. art. 28 ust. 1, obliczając jego upływ nie uwzględnia się dnia wywieszenia decyzji na tablicy ogłoszeń.
W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy scaleniowej, została wywieszona na tablicy ogłoszeń: Starostwa Powiatowego w C. w dniach od 18 listopada 2024 r. do 6 grudnia 2024 r. oraz 18 listopada 2024 r. oraz na stronie internetowej Starostwa; Placówce Zamiejscowej w K. Starostwa Powiatowego w C. w dniach od 18 listopada 2024 r. do 4 grudnia 2024 r.; wsi Z. w dniach od 19 listopada 2024 r. do 4 grudnia 2024 r.; wsi S. w dniach od 19 listopada 2024 r. do 5 grudnia 2024 r.; Urzędu Miasta i Gminy P. w dniach od 21 listopada 2024 r. do 5 grudnia 2024 r.; oraz 21 listopada 2024 r. na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę.
Odnosząc się do treści skargi należy zaznaczyć, że położenie i numery działek Skarżącej przed scaleniem i po jego dokonaniu, obrazują znajdujące się w aktach administracyjnych mapy oraz wypisy z rejestru gruntów. Zarówno przed scaleniem, jak i po jego przeprowadzeniu, działki te nie stanowiły jednego zwartego kompleksu, przy czym w stosunku do stanu sprzed scalenia zmieniła się ich numeracja.
Jak już wcześniej wyjaśniono, celem scalenia jest poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania, co jednak nie oznacza, że cel ten zostanie w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, bowiem organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów. Przy spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy scaleniowej, zakładać bowiem należy, że kosztem interesów pojedynczych właścicieli działek w obszarze scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie.
Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa. Innymi słowy, nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ww. ustawy scaleniowej, uczestnik scalenia, z zastrzeżeniem ust. 2 - 3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane.
W wyniku scalenia gruntów Skarżącej, w zamian za dotychczasową nieruchomość składającą się z wielu działek ewidencyjnych, wydzielono ekwiwalent składający się z trzydziestu jeden działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o powierzchni 16.3390 ha oraz wartości szacunkowej wynoszącej 941.28 jednostek szacunkowych. Pole powierzchni sprzed scalenia zmniejszyło się o 0,0903 ha, co stanowi 0,55 %, natomiast wartość szacunkowa uległa zwiększeniu o 1,89 jednostki szacunkowej, tj. o 0,20%.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej, który wskazuje, że jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%, oraz art. 14 ust. 2 tej ustawy (zmiana pola powierzchni gruntów objętych scaleniem) w myśl którego przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać: 1) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem, 2) 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. W związku z powyższym zarzut, że Skarżąca została scaleniem pokrzywdzona należy uznać za bezzasadny. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii dot. "ponownego wytyczenia granic" działki ewidencyjnej oznaczonej przed scaleniem nr [...] k.m.[...] należy stwierdzić, że zarówno ww. działka ewidencyjna, jak i sąsiadująca z nią działka nr [...] k.m.[...], która również należała do niej, weszły do obszaru objętym scaleniem, przy czym na działce nr [...] występowały użytki gruntowe "Br" stanowiące grunty rolne zabudowane. W wyniku scalenia na obszarze obejmującym powyższe działki ewidencyjne powstała działka nr [...]
Stosownie do treści art. 2 ust. 3a ustawy scaleniowej należy zauważyć, że zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków.
Nie mniej jednak Skarżąca nie wskazała, w jaki sposób doszło do pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości i utrudnienia prowadzenia gospodarstwa w stosunku do poprzednio posiadanych działek, tym bardziej, jak sama deklaruje w oświadczeniu złożonym na rozprawie, że sama nie prowadzi gospodarstwa rolnego.
Argumenty podniesione w skardze nie pozwalają na uznanie, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia omówionych powyżej przepisów.
W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie podjęte zostały działania mające na celu określenie najbardziej optymalnego rozwiązania problemów uczestników scalenia, ale gdy Skarżąca nie wyraża zgody na przebieg nowo projektowanych granic działki, to przeciwwagą dla takich zarzutów jest dobro wspólne oraz interesy pozostałych uczestników scalenia (por. art. 2 ust. 3a ustawy scaleniowej).
Należy zauważyć, że jeżeli uczestnicy scalenia zaakceptują ustalony stan posiadania gruntów przed scaleniem i na tym etapie nie zgłoszą sporów co do granic nieruchomości, to na późniejszym etapie nie jest zasadnym uznanie przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe zgłoszonych sporów i przeprowadzanie postępowania mającego na celu ustalenie przebiegu granic. Jeżeli natomiast na etapie okazania projektu scalenia gruntów, czyli okazania przebiegu projektowanych granic nieruchomości, uczestnik scalenia zgłasza sprzeciw co do przebiegu granic nieruchomości, to organ prowadzący to scalenie winien uznać takie zgłoszenie jako zastrzeżenie na okazany projekt scalenia gruntów, który rozpatrywany jest po zasięgnięciu opinii komisji pełniącej funkcje doradcze. W rozpatrywanym przypadku złożone przez Skarżącą zarzuty dot. powyższej kwestii zostały przez komisję odrzucone.
Dodatkowo, do przebiegu projektowanych granic nieruchomości wyznaczonych na gruncie i okazanych uczestnikom scalenia nie mają w tym momencie zastosowania przepisy o rozgraniczeniu nieruchomości. Ponadto, decyzja organu zatwierdzająca projekt scalenia sankcjonuje wszystkie granice na obiekcie objętym scaleniem jako granice prawne.
Nie ulega wątpliwości, że cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania.
Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Mając na uwadze swobodę działania organu przy opracowaniu scalenia gruntów, konieczną dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania oraz uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawach, nie można w świetle ustaleń niniejszej sprawy czynić wobec organu przeprowadzającego scalenie zarzutu wyboru danego rozwiązania, w sytuacji gdy spełnia ono przewidziany w ustawie cel scalenia, poprawę struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania, który został zaakceptowany przez większość uczestników scalenia, a dokładnie - na gruncie rozpoznawanej sprawy jedynie właściciele 5 gospodarstw rolnych złożyli zastrzeżenia do okazanego projektu scalenia, a tylko jedna osoba skorzystała z przysługującego środka odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, tj. Skarżąca.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy scaleniowej projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który niespornie został w sprawie spełniony, jednocześnie pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1079/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 901/19).
Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji należy zaakcentować, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, które nie podlega żadnym ograniczeniom, również w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa scaleniowa jest jedną z ustaw, która przewiduje procedurę ingerującą w prawo własności, natomiast decyzja o scaleniu gruntów ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych.
Osoba będąca uczestnikiem postępowania scaleniowego poddana jest reżimowi tej ustawy, dlatego w wyniku postępowania może otrzymać własność innej działki (działek) niż dotychczas o mniejszej powierzchni lub wartości punktowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3165/14).
W sprawie nie doszło również do naruszenia prawa własności wywodzonego z norm konstytucyjnych Konstytucji RP, której art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy.
W analizowanym przypadku doszło do ograniczenia prawa własności poprzez ustawę o scalaniu i wymianie gruntów. Osoba będąca uczestnikiem postępowania scaleniowego poddana jest reżimowi tej ustawy, dlatego w wyniku postępowania może otrzymać własność innej działki (działek) niż dotychczas o mniejszej powierzchni lub wartości punktowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3165/14).
Ustawowa podstawa takiego działania organów wyklucza możliwość przyjęcia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 31 i art. 2 Konstytucji RP.
Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1672/06, że eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów.
Trzeba podkreślić, iż tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej nie oznacza poprawy jakościowej gruntów każdego z gospodarstw. Istotne jest, aby ekwiwalent gruntów jakościowo nie odbiegał od dotychczas użytkowanych, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, skoro ich wartość niemal nie uległa zmianie przy jednoczesnej, niewielkiej zmianie areału tych gruntów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt I OSK 135/21). Wbrew twierdzeniom skargi, cel scalenia pozostaje zgodny z ustawą scaleniową i wymianie gruntów.
Niezależnie od powyższego należy pamiętać, iż to wolą ustawodawcy stało się dopuszczenie do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów także w sytuacji, gdy zostały zgłoszone zastrzeżenie do projektu. Projekt scalenia gruntów może bowiem zostać zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń (art. 27 ust. 1 ustawy scaleniowej), przy spełnieniu pozostałych warunków scalenia.
W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 1, art. 8, art. 14, art. 24 i art. 27 ustawy scaleniowej, w tym prawidłowo zastosowały regulacje odnoszące się do zasad przyznawania ekwiwalentów za scalane grunty.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).