II SA/GL 395/04

II SA/Gl 395/04 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu w dniu 01 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B., A. B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji przyłącza wodociągowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. A. B. złożył do Starostwa Powiatowego w Ż. wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na "odzyskanie wody" za pomocą wodociągu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy w Ś., przywołując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 53 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.), odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na zwykłe korzystanie z wody dla Pana A. B., ze źródła usytuowanego na działce nr ewid. [...] oraz urządzeń wodociągowych przebiegających przez działkę nr ewid. [...], stanowiących własność Pani Z.B.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż urządzenia doprowadzające wodę do budynku A. B. przechodzą przez grunty innego właściciela, co wykracza poza zwykłe korzystanie z wody.
W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołane zostały art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) i § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowy wodociąg wybudowany został przez J.B. w latach [...] i przebiega przez działki nr [...] oraz [...] i [...]. Pierwsze trzy działki stanowiły własność Z. B., która za wyrażenie zgody na przebieg wodociągu przez jej działki, uzyskała prawo do wody i jednego kranu, z którego obecnie korzystają jej córki. Działka [...] była własnością S. M., która także korzysta z wody, natomiast działki [...] stanowiły własność W. B. Zgodnie z art. 52 Prawa wodnego z 1974 r. pozwolenie na zwykłe korzystanie z cudzej wody może być wydane jedynie dla celów określonych w art. 49 Prawa wodnego, czyli na zaspokojenie potrzeb własnych i gospodarstwa domowego oraz indywidualnego gospodarstwa rolnego osoby ubiegającej się o uzyskanie tego pozwolenia. Natomiast w przypadku odwołującego się, nie zachodzi przypadek zwykłego korzystania z wody, wyraźnie bowiem wynika, że z wody korzysta nie tylko odwołujący się. Zaspokajanie potrzeb nie tylko odwołującego się ale także innych osób, wyłącza zastosowanie art. 52 prawa wodnego. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało i nie przesądziło czy w rozpatrywanej sprawie można udzielić pozwolenia wodnoprawnego do szczególnego korzystania z wody. Jednakże organem właściwym do orzekania w tym zakresie jest Starosta i dlatego organ pierwszej instancji powinien przekazać sprawę do właściwego organu.
Starosta Powiatowy w Ż. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej uniemożliwienia poboru wody z wodociągu lokalnego dla B. i A.B. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w trakcie rozprawy administracyjnej i przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż pobór wody ze studni dokonywany jest bez pozwolenia wodnoprawnego, a woda doprowadzana była do pięciu budynków mieszkalnych (po odcięciu p. B. czterech budynków). Pobór wody nie był do tej pory rejestrowany, ale według szacunku, wielkość tego poboru nie przekroczy [...] m3/dobę. Wobec tak ustalonych faktów Starosta stwierdził, że nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, ponieważ zgodnie z przywołanym art. 36 ustawy Prawo wodne pozostaje organem właściwym do rozstrzygania sporów, które powstały w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi. Wobec tego, iż pobór ze studni nie przekracza [...] m3/dobę, nie jest potrzebne w tym przypadku pozwolenie wodnoprawne. Dlatego też zgodnie z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołanym powyżej art. 36 Prawa wodnego postanowiono jak w sentencji.
Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Wojewodę Ś. (decyzja z dnia [...] r.). W podstawie Wojewoda przywołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18a, art. 53 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone przez Starostę Powiatu Ż. postępowanie potwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek poboru wody charakterystyczny dla szczególnego korzystania z wody określony w art. 53 prawa wodnego, a zatem nie może być wydana decyzja administracyjna ani w trybie art. 53, ani w trybie art. 36 prawa wodnego. Podkreślił, że ustalenia potwierdziły, że pobór wody dokonywany jest ze studni kopanej o głębokości ok. [...] m, usytuowanej na terenie działki należącej do Gminy Ś., a pobierana woda zaopatrywała 5 gospodarstw domowych, w tym jedno gospodarstwo rolne. Zużycie wody przez te gospodarstwa, po odcięciu gospodarstwa p. B. pozostały cztery, szacuje się na około [...] m3/dobę co nie przekracza wielkości granicznej 15 m2/dobę określonej w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też organ pierwszej instancji przyjął, że dotychczasowe korzystanie z wody odbywało się bez pozwolenia wodnoprawnego i na taki sposób korzystania z wody nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne.
Wobec złożenia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2003 r. uchylił zaskarżoną, powyżej opisaną decyzję Wojewody Ś. W uzasadnieniu stwierdził, że sprawa nie została w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśniona, a zwłaszcza nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości przedmiot prowadzonego postępowania. Organ pierwszej instancji umarzając swoje postępowanie przywołał przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego – odnoszący się do przekazywania nadwyżek wody, natomiast organ odwoławczy w osnowie swojej decyzji przywołał przepis art. 53 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego – odnoszący się do szczególnego korzystania z wód, odprowadzaniu lub doprowadzeniu wody za pomocą urządzeń przechodzących przez grunt innego właściciela, co świadczyłoby o rozpatrywaniu sprawy pod kątem udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na takie korzystanie z wody. Dlatego niezbędne jest dokładne wyjaśnienie sprawy oraz jednoznaczne ustalenie i określenie żądania wnioskodawców, co pozwoli na ocenę czy zapewnienie skarżącym korzystania z wody wymaga pozwolenia wodnoprawnego, czy też postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.
Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazując wymieniony powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że wyjaśnienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał równocześnie na wejście w życie nowej ustawy Prawo wodne, która zgodnie z zapisem art. 204 ust. 1 powinna mieć zastosowanie także w rozpatrywanej sprawie.
Przed wydaniem decyzji Starosta Ż. zwrócił się pismem do zainteresowanych B. i A.B. o dokładne wyjaśnienie przedmiotu spawy, tj. określenie czego dotyczy żądanie – przekazania nadwyżek wody czy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi zainteresowani wyjaśnili, że chodzi im o takie rozstrzygnięcie sprawy, na skutek którego nastąpiłoby podłączenie wody do ich domu.
Decyzją z dnia [...] r. Starosta Ż., przywołując w podstawie prawnej art. 104, 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 204 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji przyłącza wodociągowego do budynku B. i A. B. W uzasadnieniu podkreślił, że zainteresowani wyraźnie stwierdzili, iż są zainteresowani "przywróceniem odciętej wody", wskutek likwidacji przyłącza wodociągowego przez J. B., w wyniku sporów pomiędzy użytkownikami wodociągu, m.in. w związku z podłączeniem do wodociągu nowych użytkowników oraz kłopotów z wodą, dodatkowo zwiększonych suszą hydrologiczną oraz kosztami budowy zbiornika retencyjnego. W ocenie Starosty przedmiotowa sprawa winna być załatwiona w drodze powództwa cywilnego na drodze sądowej. W obowiązujących przepisach prawa wodnego nie ma bowiem podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sporu, jaki zaistniał pomiędzy skarżącymi a pozostałymi użytkownikami wodociągu. Reasumując Starosta stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, gdyż brak jest podstaw prawnych dla władczych działań organów administracji publicznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. i A. B. wnieśli o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Podnieśli, że chociaż ich sprawa rozpatrywana była już przez różne organy administracyjne, to ich efektem jest umorzenie postępowania administracyjnego i stwierdzenie, że sprawa powinna być rozpatrzona w drodze powództwa cywilnego. W ich przekonaniu, mimo wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa nie została należycie wyjaśniona a w szczególności nie dokonano analizy, czy istnieje możliwość zapewnienia zaopatrzenia w wodę ich budynku. Wobec faktu, że studnia, z której czerpana jest woda za pomocą spornego wodociągu położona jest prawdopodobnie na działce gminnej, ich sprawa powinna być rozpatrzona przez organy administracyjne zgodnie z ich właściwością.
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zainteresowani – państwo B. zwrócili się do Starosty o takie rozstrzygnięcie sprawy na skutek którego nastąpiłoby "przywrócenie odciętej wody" do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] będącej ich własnością, a zatem nie tyle chodzi o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ile o przywrócenie naruszonego przez sąsiada posiadanego wcześniej doprowadzenia wody do posesji. Obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., która zastąpiła ustawę z dnia 24 października 1974 r., nie zawiera mechanizmów, które pozwoliłyby organowi administracji publicznej nakazanie ponownego podłączenia budynku państwa B. do lokalnego wodociągu znajdującego się we wsi L. w gminie Ś. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie brak jest podstawy prawnej (przepisu prawa wodnego) dającego organowi możliwość działania w formie władczej, co oznacza, że organ administracji publicznej nie może wydać decyzji załatwiającej przedmiotową sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty zgodnie z wnioskiem strony. Podkreślił, że niniejszą sprawę należałoby rozpatrzyć według przepisów prawa cywilnego, a strona powinna dochodzić swych roszczeń przed sądem cywilnym, czy to w drodze nie wykonania zobowiązania czy ustanowienia służebności w rozumieniu art. 285 i następnych Kodeksu cywilnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. i A.B. uważając, że w dalszym ciągu sprawa nie została należycie wyjaśniona i nie został ustalony stan faktyczny, domagali się załatwienia swojej sprawy. Wyjaśnili, że ich budynek nigdy nie był zaopatrywany w wodę z innego źródła. Dodali, że do [...] r. korzystali z tego podłączenia bez przeszkód. Podnieśli, że nie interesuje ich korzystanie z przekazywania nadwyżek wody, czy też udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie przywrócenie korzystania z wodociągu, który budował w roku [...] ich ojciec J. B. i z którego korzystają do dnia dzisiejszego ci, którzy odcięli im wodę. Dodali, że postępowanie w tej sprawie trwa nieprzerwanie od roku [...] i chociaż płacą podatki za budynek to z powodu braku wody pozostaje on dla nich bezużyteczny. Nie zgadzają się z sugestiami organów załatwienia swojej sprawy na drodze procesu cywilnego. Czują się stroną poszkodowaną i dlatego ich sprawa powinna być załatwiona na drodze administracyjnej. Dodali, że nie było sporu sąsiedzkiego, a odcięcie wody nastąpiło w wyniku wykorzystania ich przeprowadzki do nowego budynku i czasowego zaprzestania korzystania z przedmiotowego rurociągu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Podczas rozprawy w dniu 1 grudnia 2005 r. skarżący podtrzymali stanowisko reprezentowane w skardze, wyjaśniając, że wodociąg dostarczający wodę do ich budynku budowany był sposobem gospodarczym na podstawie umowy między rodzicami stron, której treści nie znają.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie narusza prawa a tylko pod tym względem – jej zgodności z prawem – podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zawarte w skardze zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia legalności zaskarżonej decyzji.
Niniejsze postępowanie doprowadzić miało do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie roszczenia państwa B. i A.B. Wskutek odcięcia od rurociągu, wybudowanego sposobem gospodarczym (bez uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego) w latach [...]tych, dom państwa B. został pozbawiony wody. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w Ż. skarżący jednoznacznie wyjaśnili, że w ich intencji jest uzyskanie takiego rozstrzygnięcia sprawy, które ostatecznie doprowadzi do "...przywrócenia odciętej wody", czyli naruszonego przez sąsiada posiadanego wcześniej doprowadzenia wody do ich posesji.
Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów administracyjnych, że w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy prawa administracyjnego, a sprawa powinna być rozpatrzona na gruncie przepisów prawa cywilnego.
Należy potwierdzić ustalenia organów administracyjnych, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 49 ust. 1 Prawa wodnego, pozwalający na udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na "zwykłe korzystanie z wody", gdyż może on być zastosowany tylko wtedy, gdy chodzi o zaspokojenie potrzeb własnych i gospodarstwa domowego właściciela gruntu, polega na korzystaniu z wody stanowiącej jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku, gdyż pobór wody następował ze studni położonej poza działką skarżących, a rurociąg przebiegał także przez działki innych właścicieli i dostarczał wodę do ich domostw.
Nie mógł być również zastosowany w tej sprawie art. 53 Prawa wodnego, przewidujący szczególne korzystanie z wody, a zatem takie korzystanie z wody, które wykracza poza korzystanie powszechne lub zwykłe. Przeprowadzone postępowanie ustaliło bowiem, że w przypadku skarżących nie zachodzi przypadek poboru wody ze studni głębinowej (głębszej niż [...] m) a ilość wody, wliczając wszystkich użytkowników przedmiotowego rurociągu, nie przekracza [...] m3/dobę. W przedmiotowej sprawie z przedłożonych dokumentów wynika, że studnia położona jest na gruncie gminy, jej głębokość wynosi ok. [...] m, a pobór wody przez wszystkich użytkowników tego rurociągu wyliczono średnio jako [...] m3/dobę. Prawidłowo zatem organ ustalił, że nie ma podstaw do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wody.
Nie może być także mowy o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, gdyż pozwolenie takie udzielane jest przed ich wykonaniem takich urządzeń, a nie sankcjonuje już istniejących, wykonanych bez pozwolenia.
Także obowiązująca obecnie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. nr 115, poz. 1220 ze zm.), która zastąpiła ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, nie zawiera podstawy prawnej umożliwiającej na udzielenie państwu B. pozwolenia na korzystanie z wody ze studni usytuowanej na cudzej działce. Ustawa powyższa nie zawiera bowiem instrumentów prawnych, które zezwoliłyby organom administracyjnym na działanie nakazujące ponowne podłączenie skarżących do lokalnego wodociągu funkcjonującego we wsi L. w gminie Ś. Prawo wodne nie zawiera bowiem przepisu dającego podstawę do wydania decyzji administracyjnej na mocy, której udzielono by zezwolenia na korzystanie z cudzej wody.
Należy podkreślić, że organy administracyjne, kierując się wskazaniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2003 r., prowadząc ponowne postępowanie ukierunkowały je przede wszystkim w taki sposób, by wyjaśnić faktyczną wolę państwa B., to znaczy ustalić jaki jest przedmiot prowadzonego postępowania. Z treści pisma zainteresowanych wynika, że nie występowali oni o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody ze studni (wprowadzeni w błąd przez urzędników gminnych, tak określili pierwotnie swoje żądanie), lecz o przywrócenie naruszonego przez sąsiada posiadanego wcześniej doprowadzenia wody do domu na ich posesji. Przy określonym żądaniu stron, brak jest podstaw do jego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy ustawy – Prawo wodne. Dlatego też, stwierdzając brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, zasadnie stwierdzono bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Wobec braku podstawy prawnej, mianowicie – konkretnego przepisu prawa wodnego, dającego organowi administracji publicznej możliwość działania w formie władczej, postępowanie należało umorzyć.
W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez rozstrzygające sprawę organy administracyjne, że sprawa powinna być rozpatrzona na gruncie przepisów prawa cywilnego. Niniejsza sprawa nie ma bowiem charakteru administracyjnego, ma charakter cywilny – wykazując cechy naruszenia posiadania czy uniemożliwienia korzystania z rzeczy – wybudowanego według umowy sąsiedzkiej wodociągu – ale takie postępowanie może być prowadzone tylko przez sądy cywilne i nie mieści się w kompetencji sądów administracyjnych.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się w postępowaniu organów administracyjnych naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.
SW