II SA/Gl 392/08

II SA/Gl 392/08 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2008-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
art. 1, art. 6, art. 14, art. 28, art. 29
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wspólnoty leśnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] roku obecnie skarżąca A. M. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie uznania nieruchomości leśnej za wspólnotę leśną oraz o stwierdzenie nieważności decyzji tego samego organu z dnia [...] roku w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było rozpoznanie jedynie wniosku o stwierdzenie nieważności pierwszej z wymienionych decyzji, albowiem jak wynika z akt sprawy, odnośnie tej drugiej decyzji toczyło się odrębne postępowanie zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku, Nr [...], na którą również wniesiona została skarga do tut. Sądu, a sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 421/08 i obecnie oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy.
W uzasadnieniu swojego wniosku skarżąca wskazała m.in., że jest właścicielką gospodarstwa rolnego położonego w S. i z tego tytułu jest uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej (leśnej) położonej na terenie tego miasta. Powołała się przy tym na listę członków [...] w S. wg stanu na dzień [...] roku, na której figuruje jej nazwisko pod poz. [...]. W dalszej części uzasadnienia wskazała na wady przedmiotowej decyzji, które w jej ocenie uzasadniają stwierdzenie nieważności.
Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., odmówiło wszczęcia wnioskowanego przez skarżącą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku. Zasadniczym i jedynym motywem tego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), a to z uwagi na fakt, iż nie nabyła ona statusu członka Wspólnoty [...] w S. Stanowisko to organ wyprowadził dokonując interpretacji przepisów art. 6 oraz art. 27 – 29 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła organowi błędną wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia. Wniosła ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.
W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała kognicję organu co do orzekania w kwestii dotyczącej istnienia osoby prawnej w postaci Spółki [...] w S. oraz w kwestii ustalania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Podkreśliła, że jakkolwiek nie wynika to wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to w jej ocenie organ uznał, że w wyniku zawarcia umowy darowizny gospodarstwa rolnego z dnia [...] roku nie doszło do przejścia na nią udziału we wspólnocie leśnej w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu. Tymczasem to właśnie w tym trybie skarżąca stała się uprawnioną do udziału we wspólnocie. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a ponadto zakwestionowała brak zbadania przez organ legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym H. K. i W. K. w charakterze członków zarządu [...] w S.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoją pierwotną decyzję.
W uzasadnieniu organ powtórzył swoją wcześniejszą argumentację oraz dodał, że ponownie dokonana analiza zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego nie daje podstaw do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje status strony w tym postępowaniu.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego wynikającego z art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a ponadto, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła te same argumenty, jakie wcześniej zostały sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo skarżąca wskazała, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż doszło w przeszłości do zbycia w całości gospodarstwa rolnego przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Potwierdzeniem tego faktu jest m.in. treść zaświadczenia Starosty B. z dnia [...] roku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał także, iż ze złożonych przez skarżącą w toku postępowania dokumentów nie wynika, aby nabyła ona udział we wspólnocie w którymkolwiek z trybów przewidzianych w ustawie. Nie mogło też dojść do nabycia udziału w innym trybie, albowiem przepisy ustawy o zagospodarowaniu są przepisami szczególnymi, co oznacza, że ich wykładnia powinna mieć charakter zawężający. Odnosząc się do zarzutu braku właściwości do ustalania uprawnień do udziału we wspólnocie organ przyznając, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu organem właściwym jest starosta, to jednak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. kpa organ wyższego stopnia ma obowiązek zbadania dopuszczalności złożonego wniosku m.in. poprzez zanalizowanie, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem w toku postępowania wzięto pod uwagę wszystkie składane przez skarżącą i jej pełnomocnika wnioski i dokumenty.
W toku postępowania sądowego skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, łączne rozpoznanie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Gl 421/08, a ponadto o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku, Nr [...]. W postępowaniu tym wydana została decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca w niniejszym postępowaniu. Decyzja ta nie jest jednak ostateczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na ustalenie czy skarżącej przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.
W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organem nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia organu nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 kpa.
Zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu musi być rozumiany jako interes materialnoprawny, a więc ewentualne naruszenie tego interesu winno mieć poparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego.
Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99).
Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą o braku interesu prawnego po stronie skarżącej.
W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na konkretnie wskazane przepisy ustawy o zagospodarowaniu nie dokonało w żaden sposób analizy treści tych przepisów w odniesieniu do okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżącą. Organ powołując się na art. 27 – 29 ustawy o zagospodarowaniu stwierdził jedynie, że nie doszło na ich podstawie do nabycia przez skarżącą udziału we wspólnocie. Nie odniósł się natomiast do treści dokumentów składanych w tej kwestii przez skarżącą, a w szczególności do umowy darowizny gospodarstwa rolnego zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] roku, do listy członków [...] w S. wg stanu na dzień [...] roku oraz do treści zaświadczenia Starosty B. z dnia [...] roku.
Brak należytego odniesienia się i analizy wskazanych dokumentów doprowadził do przedwczesnego wniosku, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Aby ustalenia w tej kwestii mogły zostać uznane za wyczerpujące, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy gospodarstwo rolne będące przedmiotem darowizny stanowiło nieruchomość wchodzącą w skład wspólnoty gruntowej, a w przypadku, gdy nie byłoby objęte decyzją z [...] roku, to czy mogło stanowić nieruchomość, o której mowa w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu. Interes prawny skarżącej mógł bowiem wynikać nie tylko z faktu udziału we wspólnocie, ale również z jej uprawnienia do takiego udziału względnie pominięcia lub odmowy takiego uprawnienia (art. 6 ustawy o zagospodarowaniu). W dalszej kolejności należało ustalić, czy na podstawie powołanej umowy darowizny doszło do zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie. W tym zakresie należało także odnieść się do zaświadczenia Starosty B. z dnia [...] roku i wyjaśnić, czy stwierdzona w tym zaświadczeniu okoliczność jest wynikiem wspomnianej umowy. Gdyby tak było, to należałoby uznać, że udział we wspólnocie przeszedł na nabywcę (nabywców) gospodarstwa z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu. Przepis ten nie uzależnia bowiem przejścia udziału na nabywcę od złożenia oświadczenia w przedmiocie zbycia udziału lecz skutek taki następuje niezależnie od woli stron w razie zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego. Nie można też przyjąć takiej wykładni tego przepisu, wedle której omawiany skutek nastąpiłby wyłącznie w sytuacji, gdy zbycie następuje na rzecz jednego tylko nabywcy. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z celem tego uregulowania, a ponadto z zasadą swobody zawierania umów. Kłóciłaby się także z treścią art. 29 ustawy o zagospodarowaniu, który wyraźnie dopuszcza wielopodmiotowość po stronie nabywców udziału. W kontekście tego ostatnio powołanego przepisu należało także niezależnie od powyższego ustalić, czy interes skarżącej nie wynikał z tytułu sukcesji generalnej. Wreszcie należało ustalić i ocenić charakter ujawnienia skarżącej na liście członków [...] w S. Okoliczność, że taki wpis istniał nie została podważona w toku postępowania. Organ w ogóle się do tego faktu nie odniósł. Znajdująca się natomiast w aktach sprawy uchwała Zarządu Spółki – [...] w S. z dnia [...] roku w świetle art. 14 i nast. ustawy o zagospodarowaniu, a także w świetle postanowień zatwierdzonego statutu nie mogła wywołać skutku w postaci wykreślenia skarżącej z listy członków.
Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wykazy osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również i w tej kwestii brak jest jakichkolwiek ustaleń. Skoro organ przyjął, że skarżąca nie jest uprawniona do udziału we wspólnocie, to winien był ustalić, że jako taka nie figuruje w ewidencji gruntów. Samo to ustalenie nie przesądzałoby jednakże, w świetle powyższych wywodów, o braku interesu prawnego po stronie skarżącej.
Na uwzględnienie zasługuje ponadto zarzut skarżącej, że w toku postępowania nie ustalono, kto może reprezentować spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Reprezentacja takiej spółki, a w szczególności skład jej zarządu winien być ujawniony w ewidencji gruntów. Jedynie osoby wskazane w tej ewidencji mogą skutecznie reprezentować spółkę na zewnątrz. Na marginesie wskazać przyjdzie, że stroną postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego nie jest i nie może być sama wspólnota. Wspólnota zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu to zbiór nieruchomości, które ze względów oczywistych i nie wymagających uzasadnienia nie posiadają zdolności do czynności prawnych. Stroną jest natomiast spółka, o której mowa w art. 14 ustawy o zagospodarowaniu, co obliguje organ do ustalenia jej statusu prawnego i reprezentacji.
Sąd nie uwzględnił wniosków skarżącej o połączenie spraw i zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu powołane przez skarżącą inne toczące się sprawy przed tut. Sądem, jak i przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. jakkolwiek są ze sobą związane, to ich rozstrzygnięcie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przedmiotem w niniejszej sprawie była bowiem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie zaś samo stwierdzenie lub odmowa stwierdzenia nieważności decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona ustaleń z uwzględnieniem wszystkich powyższych rozważań, a dodatkowo, w przypadku gdyby doszedł do odmiennego poglądu, aniżeli przedstawiony w zaskarżonej decyzji, rozważy możliwość zawieszenia postępowania w zależności od etapu, na jakim znajdować się będą inne prowadzone postępowania w sprawach związanych ze [...] w S.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz dwukrotny koszt przejazdu jednej osoby pociągiem osobowym PKP 2 klasy na trasie [...]. W pozostałym zakresie wniosku o zwrot kosztów przejazdu nie uwzględniono z uwagi na brak należytego ich wykazania. Wskazane we wniosku z dnia [...] roku rozporządzenie Ministra Pracy nie znajduje bowiem zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.