II SA/Gl 391/22

II SA/Gl 391/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49e pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 stycznia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.484.2021.SS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 22 października 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej w skrócie: PrBud) nakazał P. B. (dalej Skarżący) rozbiórkę parterowego budynku inwentarskiego (przeznaczonego do hodowli gołębi) o powierzchni zabudowy wynoszącej 36 m2, zlokalizowanego na terenie działki nr 1 przy ul. [...] w Z. zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na nieprzedłożenie przez Skarżącego wniosku o legalizację w terminie określonym w art. 48a PrBud koniecznym stało się wydanie decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 49e pkt 1 PrBud.
W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że PINB wprowadził Skarżącego w błąd dotyczący adresu, na który został skierowany wniosek o legalizację. Skarżący podniósł także, że zachorował na COVID i w konsekwencji wymagał leczenia w warunkach izolacji.
Jednak zaskarżoną decyzją z dnia 7 stycznia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.484.2021.SS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił najpierw szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania, w tym ustalenia poczynione przez organ I instancji. Wskazał m.in., że Skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie gołębnika na 40 gołębi, na działce nr 1 przy ul. [...] w Z. (stanowiącej własność Skarżącego). Jednak, nie czekając na zakończenie procedury wszczętej na jego wniosek, Skarżący przystąpił do realizacji inwestycji bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, które winno być wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W rezultacie na terenie wskazanej powyżej nieruchomości wybudowano obiekt inwentarski, pełniący funkcję gołębnika, który został wzniesiony w konstrukcji drewnianej jako budynek parterowy, kryty dachem dwuspadowym. Obiekt ten zlokalizowany został w odległości około 0,7 m od granic z działkami: nr 2 (stanowiącej współwłasność Pani B. R. i Pana S. R.) oraz nr 3 (stanowiącej własność Pani A. W.), a także w odległości około 1,5 m od działki nr 4, znajdującej się w zasobie Gminy Miejskiej Z. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. nr [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, dotyczących budynku inwentarskiego, będącego przedmiotem postępowania oraz poinformował Skarżącego o możliwości złożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia - wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, a także (po spełnieniu wymagań dotyczących legalizacji) o konieczności wniesienia związanej z tym opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Postanowienie to doręczono Skarżącemu w dniu 23 czerwca 2021 r., a termin na złożenie wniosku o legalizację obiektu budowlanego minął wraz z upływem dnia 23 lipca 2021 r. Natomiast Skarżący dopiero z dniem 26 lipca 2021 r. zwrócił się z prośbą o "prolongatę terminu złożenia wniosku o wszczęcie procedury legalizacyjnej", uzasadniając przekroczenie 30-dniowego ustawowego terminu złym stanem zdrowia. Organ odwoławczy uznał, że konsekwencją niezłożenia wniosku o legalizację jest obowiązek zastosowania art. 49e pkt 1 PrBud, przy czym nie pozostawiono w tym zakresie organom nadzoru budowlanego żadnego luzu decyzyjnego. Pozostałe twierdzenia i zarzuty Skarżącego, zdaniem ŚWINB, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W skardze na powyższą decyzję Skarżący podniósł, że pod koniec okresu, w którym powinien był złożyć wniosek o legalizację zakaził się COVID-19. Wyjaśnił, że miał dolegliwości identyczne jak po zakażaniu tym wirusem, przez osoby, z którymi miał kontakt, a u których zakażenie potwierdzono wynikami testu. Z tego powodu wniosek o legalizację został złożony z niewielkim opóźnieniem. Zaakcentował przy tym, że jego intencją było złożenie zarówno wniosku o legalizację, jak i wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Skarżącego w okresie kolejnej fali pandemii nieadekwatnym i nieproporcjonalnym jest niekorzystne interpretowanie przez organ przepisów wobec osób, które chcą zalegalizować swój budynek.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 12 września 2022 r. Skarżący podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja ŚWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB, nakazującą rozbiórkę parterowego budynku inwentarskiego (przeznaczonego do hodowli gołębi) o powierzchni zabudowy wynoszącej 36 m2, zlokalizowanego na terenie działki stanowiącej własność Skarżącego.
Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., w skrócie jak dotychczas PrBud). Zgodnie z art. 49e PrBud określającym przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części między innymi w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1). Przytoczony przepis nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 1 i ust. 3 PrBud organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl natomiast art. 48a PrBud, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1).
W rozpoznawanej sprawie PINB postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. nr [...] wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego, ze względu na to, że były one realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosując natomiast art. 48 ust. 3 PrBud poinformował o możliwości ich legalizacji poprzez złożenie stosownego wniosku i wniesienie opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał ponadto, że wysokość opłaty legalizacyjnej w rozpatrywanym przypadku wyniesie 25 000 zł oraz pouczył, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym 30 dniowym terminie skutkować będzie decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części - art. 49e pkt 1 PrBud. Okolicznością bezsporną jest to, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zostało doręczone Skarżącemu 23 czerwca 2021 r. Oznacza to, że ostatnim dniem, w którym Skarżący, zachowując wskazany powyżej termin, mógł skutecznie złożyć wniosek o legalizację samowoli budowlanej był dzień 23 lipca 2021 r. Jest przy tym bezsporne, że jak wynika z akt sprawy administracyjnej wniosek o legalizację Skarżący złożył w dniu 26 lipca 2021 r. Tym samym uchybił on terminowi na złożenie tego wniosku, co oznaczało, że zaistniały okoliczności o których mowa w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 49e pkt 1 PrBud. Treść dyspozycji normy prawnej, wynikającej z tego przepisu, jednoznacznie wskazuje na istnienie po stronie organu nadzoru budowalnego obowiązku wydania w takiej sytuacji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji, utrzymane następnie przez organ odwoławczy w zaskarżonej obecnie decyzji bez wątpienia stanowi realizację tego obowiązku. Jednak pomimo tego skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy dokonując oceny zaistnienia przesłanek, od których uzależnione jest zastosowanie art. 49e pkt 1 PrBud nie dostrzegły bowiem, że w dacie orzekania obowiązywał przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie: t.j.Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. dalej w skrócie: ustawa COVID-19) dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) o zmianie ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).
Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Został natomiast odwołany dopiero z dniem 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 1027). Zaakcentować należy, że art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 49e pkt 1 PrBud. Z jego treści jednoznacznie wynika, że odnosi się on do terminów materialnych prawa administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2021 r., I SA/Wa 918/21, w Gorzowie Wielkopolskim z 7 kwietnia 2022 r. II SA/Go 1022/21, w Poznaniu z 24 maja 2022 r. II SA/Po 3/22).
W konsekwencji wniosek o legalizację spornego obiektu złożony przez Skarżącego choć jest wyjściowo co prawda spóźniony, to jednak nie można z góry uznać go za bezskuteczny. Zważywszy na treść przytoczonej powyżej regulacji prawnej dotyczącej stanu epidemii PINB rozpoznając sprawę - kierując się zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - powinien był poinformować Skarżącego o treści przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 r., a także o przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o legalizację i powinien był wyznaczyć mu 30 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu. Dopiero po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu i jego rozpoznaniu albo po bezskutecznym upływie terminu do jego złożenia organ mógłby badać, czy zaistniały podstawy do tego, aby w oparciu art. 49e ust. 1 PrBud, nałożyć na Skarżącego obowiązek rozbiórki. W konsekwencji należało uznać, że nałożenie na Skarżącego tego obowiązku z powołaniem się na wskazany powyżej przepis PrBud było przedwczesne, gdyż nie uwzględniono instytucji przywrócenia terminu prawa materialnego przewidzianej w art. 15 zzzzzn2 § 1 pkt 2 ustawy COVID-19. Zauważyć przy tym należy, że Skarżący wraz z wnioskiem o legalizację złożonym w dniu 26 lipca 2020 r. złożył pismo zawierające "prośbę o prolongatę terminu złożenia wniosku o wszczęciu procedury legalizacyjnej do dnia 26 lipca 2021 r.". Pismo to jednak nie spełnia wszystkich wymagań statuowanych w odniesieniu do wniosku o przywrócenie terminu. Ponadto ze stanowiska ŚWINB wynika, że organ ten niejako z góry wykluczył dopuszczalność przywrócenia spornego terminu. Przede wszystkim jednak z pisma tego nie wynika aby Skarżący znał treść art. 15 zzzzzn2 § 1 pkt 2 ustawy COVID-19 i nadanych tym przepisem szczególnych uprawnień. Stąd pomimo złożenia swoistej prośby o przywrócenie terminu obowiązkiem organu I instancji było najpierw udzielenie Skarżącemu wskazanej powyżej informacji i umożliwienie mu w ten sposób złożenia w ciągu kolejnych 30 dni wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego i uprawdopodobnienia w tym wniosku, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Następnie zaś obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu. Dopiero jego negatywne rozpatrzenie stworzyć mogło podstawy do zastosowania art. 49e pkt 1 PrBud. Zaniechanie powyższych czynności stanowi o naruszeniu przez organy wskazanych powyżej przepisów k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei doprowadziło do przedwczesnego zastosowania art. 49e pkt 1 PrBud, a w konsekwencji doprowadziło także, do naruszenia tego przepisu prawa materialnego, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a zasądzone koszty odpowiadają kwocie uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 500 zł (k. 13 akt sądowych).
Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wynikających z powyższych rozważań. W szczególności organ I instancji poinformuje Skarżącego o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o legalizację i wyznaczy mu 30-dniowy termin na złożenie wniosku, o jakim mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19. Skarżącego należy przy tym pouczyć, że powinien uprawdopodobnić okoliczności , które stanowiły przeszkodę do złożenia w terminie wniosku o legalizację. Przy rozpoznawaniu tego wniosku (o ile zostanie złożony przez Skarżącego) organy uwzględnią stanowisko, iż ta nowa regulacja - jak słusznie wskazano w wyroku NSA z 7 października 2021 r., I GSK 498/21 - wymaga od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu.