II SA/Gl 39/23

II SA/Gl 39/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Ożarowice z dnia 27 marca 2018 r. nr XXXVII/427/2018 w przedmiocie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych stwierdza nieważność § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 5 kwietnia 2018 r. Rada Gminy Ożarowice, działając w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1827 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, w skrócie: "ustawa"), po przeprowadzeniu konsultacji, podjęła uchwałę Nr XXXVII/427/2018 w sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych będących w posiadaniu Samorządowego Zakładu Budżetowego - Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ożarowicach na lata 2018-2024 (dalej w skrócie: "uchwała"). Jej wykonanie powierzono Dyrektorowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ożarowicach (§ 2). W treści § 3 uchwały zaznaczono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co faktycznie miało miejsce w dniu 5 kwietnia 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod poz. 2343 (k. 17 akt sądowoadministracyjnych).
Wojewoda Śląski jako organ nadzoru w skardze z dnia 15 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), domagał się rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zauważył, że uchwała została prawidłowa doręczona organowi nadzoru w dniu 4 kwietnia 2018 r. oraz nie posiada cech aktu generalnego i abstrakcyjnego, co oznacza, że niedopuszczalne jest uzależnianie jej wejścia w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Również art. 21 ust. 5 ustawy nie nakazuje jej publikacji w dzienniku urzędowym tylko wskazuje na konieczność jej podjęcia w ciągu 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Uchwała nie podlega zatem ogłoszeniu na podstawie art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej w skrócie: "u.o.a.n."). W § 2 uchwały Rada Gminy Ożarowice wskazała, iż jej wykonanie powierza się Dyrektorowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ożarowicach. Tymczasem z art. 30 ust. 1 u.g.n. wynika, że to jedynie wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa oraz nie daje kompetencji do powierzania ich wykonania innej osobie niż wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powierzenie wykonania uchwały innemu podmiotowi mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby dana uchwała ze względu na swoją specyfikę nie miała charakteru wykonawczego. Nie zmienia tego okoliczność, że zadania związane z doprowadzaniem wody i odprowadzaniem ścieków są wykonywane na terenie Gminy Ożarowice przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Ożarowicach. Dodatkowo, regulacji w której powierza się wykonanie uchwały innemu podmiotowi niż wójt, nie można interpretować w oderwaniu od art. 26 ust. 1 u.g.n. Skoro, wójt jest organem wykonawczym gminy oraz do jego kompetencji i zadań zalicza się wykonywanie uchwał rady gminy, w tym w szczególności określenie sposobu ich wykonania, to wobec braku odmiennych lub modyfikujących te kompetencje przepisów prawa nie sposób uznać, że kwestia powierzenia wykonania konkretnej uchwały innemu podmiotowi, jest sprawą wyboru samej rady (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 859/18 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 693/18). Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy Ożarowice naruszyła art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.s.g., co stanowi istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ożarowice wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o stwierdzenie nieważności części uchwały obejmującej treść § 3 w zakresie słów: "od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego". W uzasadnieniu zajętego stanowiska zauważył, że pierwszą kwestią, którą należy podnieść jest czas, który minął od momentu uchwalenia uchwały, a złożeniem przez organ nadzoru skargi. Uchwała XXXVII/427/2018 została podjęta w marcu 2018 roku, a skarga została wniesiona w grudniu 2022 roku, tj. ponad 4 i pół roku później. Nie została zakwestionowana w trybie nadzorczym jednak organ nadzoru zmienił zdanie i uznał, że narusza ona prawo i to w sposób istotny. Nie przytoczył żadnych argumentów, dlaczego wcześniej nie budziła wątpliwości. W okresie od dnia przyjęcia uchwały, a następnie zatwierdzenia jej przez organ nadzoru, do dnia wniesienia skargi na uchwałę nie zaszły żadne istotne zmiany w przepisach prawa. Przepis, na podstawie którego podjęto uchwałę ma taką samą treść, jak w 2018 roku. Ponadto, organ nadzoru nie wskazał na jakiej podstawie twierdzi, że rada gminy nie może zatwierdzić planu przedstawionego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w formie aktu prawa miejscowego. Jedynym ograniczeniem, jakie można wyprowadzić z art. 21 ust. 5 ustawy jest brak możliwości wprowadzania zmian w przedłożonym planie, bowiem rada gminy może go albo zatwierdzić, albo nie. Jest to fakt potwierdzony przez orzecznictwo, m. in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 405/19. Sama rada gminy Ożarowice nie wprowadzała żadnych poprawek w przedłożonym jej planie i przyjęła go w całości, co potwierdziła uchwałą. Tym samym dalsze rozważania i wnioski skargi pozbawione są fundamentów, które przemawiałyby za tym, że uchwała rady gminy została podjęta z naruszeniem prawa i to tak rażącym, że powinna zostać usunięta z obrotu prawnego. Plan, który był powodem, dla którego uchwała została podjęta, obejmuje okres 6-letni i kończy się w 2024 roku. Należy zauważyć, że całkowicie umknął z pola widzenia pogląd sądów administracyjnych wyrażonych m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 228/18, w którym stwierdza się, że w sytuacji: "gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego w uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszących się do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym to pozostaje on skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju np. akt wewnętrzny, który obowiązuje od dnia jego podjęcia". Mając zatem na uwadze powyższy pogląd orzeczniczy należy uznać, że wystarczającym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazywała na prawotwórczy charakter uchwały zawarty w treści jej § 3. Analogiczny pogląd zawarł również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 roku sygn. II OSK/2677/15. Nadto, problem ten zauważają również organy nadzoru, eliminując z obrotu prawnego jedynie postanowienia uchwał odnoszące się do sposobu ich wejścia w życie. I tak m.in. Wojewoda Wielkopolski wielokrotnie orzekał o eliminacji z obrotu prawnego uchwał uznanych jako akt prawa miejscowego wyłącznie w części obejmującej sposób ich wejścia w życie (np. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 4 lutego 2019 r. sygn. KN-1.4131.1.71.2019, podobnie Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 28 maja 2020 r. sygn. WNP.I.4131.60.2020). Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. o sygn. akt II OSK/2818/15, w którym stwierdzono m.in., że powstała w skutek ingerencji organu nadzoru lub sądu "luka" w postaci braku wyraźnej wypowiedzi o wejściu w życie tak "okrojonego" aktu prawa wewnętrznego, nie posiada charakteru istotnego naruszenia i podlega wypełnieniu w drodze odpowiedniej wykładni zwłaszcza art. 30 usg. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 marca 2019 r. II SA/Ol 97/19). "W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r.). W świetle przytoczonych powyżej poglądów judykatury nie trudno stwierdzić, że jeżeli uchwała w jakikolwiek sposób naruszyła prawo, to nie było to naruszenie istotne. Została bowiem podjęta przez właściwy organ, na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, w odpowiednim trybie i przy prawidłowym zastosowaniu przepisu będącego podstawą jej podjęcia. Reakcja organu nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności całej uchwały, objętej treścią przedmiotowej skargi jest nie współmierna do ewentualnego zarzutu wyrażonego w jej treści. Argumentacja o rażącym naruszeniu prawa w kontekście przywołanych poglądów orzeczniczych nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Zauważyć przyjdzie, że w następstwie zawartej klauzuli generalnej dotyczącej definicji aktu prawa miejscowego jej stosowanie stwarzało i nadal stwarza istotne trudności interpretacyjne, co podkreśla linia orzecznicza sądów administracyjnych w tym zakresie. Nie może również zostać uznane za rażące naruszenie prawa powierzenie wykonania uchwały Rady Gminy Ożarowice Dyrektorowi Zakładu Gospodarki Komunalnej. Zgodnie ze statutem Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ożarowicach i stosownymi pełnomocnictwami dysponuje on kompetencjami do realizacji zadań wynikających z treści uchwały, tym bardziej że wójt jako organ wykonawczy sprawuje zwierzchnictwo służbowe nad kierownikami jednostek organizacyjnych gminy. Konstrukcja prawna dotycząca wykonania uchwały w żadnym elemencie nie mieści się w przesłankach istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy należy określanie sposobu wykonywania uchwał organu stanowiącego. Wójt jako zwierzchnik administracji samorządu gminnego korzysta ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być wykonywana (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1033/10). Nie oznacza to jednak, że samo powierzenie w konkretnej uchwale obowiązku wykonania uchwały konkretnemu podmiotowi stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W przypadku organów samorządu każdego szczebla, w przeciwieństwie do organów administracji rządowej, ma miejsce podział kompetencji na organ stanowiący i organ wykonawczy. Organ stanowiący posiada ustawowo przypisane kompetencje do podejmowania uchwał i nie narusza w istotnym zakresie prawa, jeżeli w uchwale precyzyjnie wskazuje na konkretny organ jako odpowiedzialny za jej wykonanie. Wskazanie Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ożarowicach jako organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały rady gminy jest jedynie odzwierciedleniem stanu faktycznego, jaki panuje w gminie. To wójt jako organ wykonawczy odpowiedzialny jest za wykonywanie uchwał, jednak w praktyce posługuje się różnymi organami. Zapis w § 2 uchwale można zatem potraktować jako skrót myślowy lub jak wskazano powyżej - potwierdzenie pewnej praktyki panującej w gminie. Zgodnie z wyrokiem Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r. II SA/Go 1011/09: "Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej wykonania. Ogólnie rzecz ujmując chodzi o wskazanie m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. W tym względzie oznacza to, że do zadań wójta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, oraz w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały". Jeżeli nawet zapis uchwały w tym zakresie narusza prawo, to nie narusza go w sposób istotny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. - nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Należy wskazać, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich doręczenia, w trybie określonym w art. 90 w związku z art. 91 ust. 1 zd. drugie i art. 86 u.s.g.
Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.
Organ nadzoru mając na uwadze powyższe i wobec opublikowania będącej przedmiotem niniejszego postępowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego uznał, że jest ona aktem prawa miejscowego mimo, że takiego charakteru nie posiada, stąd też wniósł skargę, w trybie art. 94 ust. 1 u.s.g. W treści skargi wnioskował nie o stwierdzenie jej nieważności ale uznanie, że została wydana z naruszeniem prawa.
W tym miejscu należy zastrzec, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762).
W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 i 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por.: M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy też procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, zwrócił na to uwagę organ nadzoru w uzasadnieniu skargi, jak też stanowi o tym treść odpowiedzi na skargę. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Podsumowując, akty prawa miejscowego muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie oraz są skierowane do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2015 r. II OSK 3270/14; 25 lutego 2016 r. II OSK 1572/14; 7 listopada 2017 r. II OSK 2794/16; 19 czerwca 2019 r. II OSK 2048/17; 28 kwietnia 2020 r. II OSK 570/19; 17 listopada 2021 r. III OSK 4382/21). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. o sygn. akt II OSK 3270/14, do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: - terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego (obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły i z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów); - normatywny charakter (zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia); - generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.
Zdaniem składu orzekającego kontrolowana uchwała w przedmiocie uchwalenia "Wieloletniego planu modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2018–2020" została wydana na podstawie delegacji ustawowej (por. art. 21 ustawy) i należy do kategorii aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, niebędących aktem prawa miejscowego, lecz - jak trafnie wskazuje się w doktrynie - aktem kierownictwa wewnętrznego, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Nie mniej jednak zaskarżona uchwała faktycznie została opublikowana tak jak akty prawa miejscowego (por. art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 42 u.s.g. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), tym samym nadano jej taki charakter pośrednio i wtórnie (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 728/21), stąd też mogła stać się przedmiotem skargi po upływie 4,5 roku jej funkcjonowania i nie zakwestionowania we właściwym trybie, czyli z mocy art. 94 ust. 1 u.s.g. Brak jest jednak podstaw prawnych do określenia daty wejścia w życie uchwały w sposób przepisany dla aktów prawa miejscowego oraz do uzależniania jej obowiązywania od publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co w konsekwencji oznacza, iż doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n.
Sam wieloletni plan rozwoju, ustalany przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, ma znaczenie nie tylko dla zasad gospodarowana zasobami wodnymi w gminie, ale i dla wysokości corocznie ustalanych przez ten podmiot taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Pamiętać bowiem należy, że podstawą ich ustalenia są przychody przedsiębiorstwa, określane na podstawie m.in. zawartych w planach wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 3 ustawy). Innymi słowy, uchwalenie planu ma bezpośrednie przełożenie na realizację zadań gminy w zakresie gospodarki wodnej na terenie gminy oraz na zakres obciążeń odbiorców usług i dotyka bezpośrednio interesów mieszkańców gmin. Jak zauważył WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5.04.2018 r., jest to główna przyczyna, dla której organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawne mające w swym założeniu zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań woluntarystycznych, a w szczególności wyłącznie skierowanych na osiągnięcie zysku. Wskazuje na to w szczególności art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy, gdzie podniesiono, że określa zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Jest to ważne wskazanie, mające znaczenie w procesie wykładni przepisów omawianej ustawy (por. art. 21). Stosownie do jego treści przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany planem. Elementy planu określa art. 21 ust. 2 ustawy, przy czym stosownie do treści art. 21 ust. 3 - plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3 (art. 21 ust. 4 ustawy). Zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf (art. 21 ust. 6).
W tym miejscu należy zauważyć, że art. 21 ust. 5 ustawy stanowi przepis kompetencyjny, który wskazuje radę gminy jako organ właściwy w sprawie oraz przedmiot uchwały rady - plan rozwoju przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Omawiana regulacja stanowi zatem fragment władztwa organu jednostki samorządu terytorialnego - rady gminy - nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do kompetencji wójta (odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta) jako organu wykonawczego gminy należy określanie sposobu wykonywania uchwał organu stanowiącego. Wójt jako zwierzchnik administracji samorządu gminnego korzysta ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być wykonywana (por. wyrok NSA z 5.08.2010 r. sygn. akt II OSK 1033/10). Oznacza to, że samo powierzenie w uchwale obowiązku jej wykonania innej osobie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, a ponieważ jak już wyżej podniesiono uchwała została ogłoszona w sposób odpowiedni do aktów prawa miejscowego, to tak samo musi nastąpić stwierdzenie nieważności w tym zakresie właściwe dla aktów tego prawa. W przypadku organów samorządu każdego szczebla, w przeciwieństwie do organów administracji rządowej, ma miejsce podział kompetencji na organ stanowiący i organ wykonawczy. Organ stanowiący posiada ustawowo przypisane kompetencje do podejmowania uchwał i nie narusza w istotnym zakresie prawa, jeżeli w uchwale precyzyjnie wskazuje na organ wykonawczy jako odpowiedzialny za jej wykonanie. Przy czym nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem całości zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17). Za usprawiedliwione należało uznać zarzuty przedstawione w powyższym zakresie w skardze. Z tych względów, Sąd, stwierdził nieważność § 2 i 3 zaskarżonej uchwały. Wniosek o zwrot kosztów postępowania nie został uwzględniony, bowiem skarga nie została sporządzona przez zawodowego pełnomocnika tylko pracownika organu nadzoru, co wynika z elektronicznego podpisu, jedynie w załączeniu skargi przedłożono udzielone radcy prawnemu pełnomocnictwo, jednak nie dokonał on żadnej czynności, zatem złożenie skargi nie wymagało nakładu jego pracy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji, stwierdzając nieważność § 2 i 3 uchwały, z uwagi na stwierdzony zakres naruszeń skutkujący możliwością jej funkcjonowania w obrocie prawnym po ich wyeliminowaniu.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.