II SA/Gl 387/24

II SA/Gl 387/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 35/25 - Wyrok NSA z 2025-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1,  ust. 4,  ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi D. K., P. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO.4103.182.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 5 września 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżących solidarnie 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO.4103.182.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania D. K. i P. K. (dalej – Skarżący), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta C. (dalej – organ I instancji) z dnia 5 września 2023 r. znak [...] , którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na:
– budowie do dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jedno lub dwulokalowych oraz budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej jedno lub dwulokalowych wraz z realizacją drogi wewnętrznej,
– realizacji niezbędnych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych wymaganych dla funkcjonowania projektowanej zabudowy mieszkaniowej, a także pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach wnioskowanej inwestycji,
przewidzianego do realizacji na działkach o nr: [...] , [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] G. , o łącznej powierzchni ok. 3.668 m2, położonych w C. przy ul. [...] .
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 31 maja 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek G. Sp. z o.o. w C. (dalej – Spółka) o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Po jego uzupełnieniu na wezwanie organu, pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
Następnie Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 5 września 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydane rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił tym, że przeprowadzona w wyznaczonym obszarze analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wykazała, że spełnione zostały wszystkie warunki określone we wspominanym przepisie. Zasygnalizował, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa), zamieszkania zbiorowego, usługowa - sakralna oraz budynek infrastruktury technicznej. Wyjaśnił również określenie poszczególnych wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Organ I instancji odniósł się również do zastrzeżeń zgłaszanych przez strony postępowania. Wyjaśnił w tym zakresie pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez przywołanie treści art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Wskazał czym kierował się przy określaniu form dachów, jak również wskazał, że kwestia ochrony interesów osób trzecich badana jest na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. przed wydaniem pozwolenia na budowę.
W odwołaniu (zatytułowanym "sprzeciw od decyzji") Skarżący zanegowali rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wnosząc o jego uchylenie i wydanie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, względnie o jego zmianę i ustalenie warunków zabudowy dostosowanych do cech zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej po zachodniej stronie ul. [...] . Zarzucono, że organ I instancji nie wyjaśnił pojęcia "drogi wewnętrznej", nie określił wskaźnika "intensywności zabudów", a także źle zdefiniował pojęcia "frontu terenu" i "elewacji frontowej budynku". Nadto, według Skarżących, pkt 2 lit. a tiret 7 decyzji jest niezrozumiały i wymaga doprecyzowania.
W dalszej kolejności wskazano, że ze względu na liczbę lokatorów, jaka miałaby zamieszkać w projektowanych budynkach, ma ona znamiona zabudowy wielorodzinnej, a tym samym pozostaje w sprzeczności z zastanym ładem przestrzennym. Taki stan rzeczy – zdaniem Skarżących - zaburzy dotychczasowy spokój w obszarze, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto wpłynie negatywnie na środowisko, a w szczególności na pomnik przyrody znajdujący się w sąsiedztwie, czego nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do ustalenia powierzchni zabudowy Skarżący podnieśli, że budynki wokół inwestycji to z reguły budynki parterowe lub z niewielkim poddaszem. Tymczasem planowane budynki mają składać się z dwóch pełnoprawnych lokalów, a więc będą posiadać pełnej wysokości piętro. Doprowadzi to do podwojenia intensywności zabudowy, która zdecydowanie przekroczy 24%. Zdaniem Skarżących, należy ustalić minimalną powierzchnię działki po docelowym przydziale terenu do każdego budynku. Podkreślono, że określenie maksymalnego wskaźnika wymaga uzasadnienia, a tego organ I instancji nie uczynił. Zauważono również, że w zaskarżonej decyzji nie określono ilości dopuszczalnych kondygnacji, co przekłada się na wskaźnik intensywności zabudowy, który jest sumą wszystkich kondygnacji naziemnych budynków na danej działce do powierzchni działki. Utworzenie dwóch miejsc postojowych dla każdego lokalu doprowadzi do tego, że przy granicy z nieruchomością będzie parkować od 26 (przy budynkach jednolokalowych) do 52 pojazdów (przy budynkach dwulokalowych), co stanowić będzie źródło hałasu i uciążliwości związanych z poruszającymi się pojazdami. Zastrzeżenia Skarżących budzi także wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Według nich może on w przyszłości negatywnie wpłynąć na wody opadowe, które będą gromadzić się na posesji i zaburzać poziom wód gruntowych. Zwrócili również uwagę na uciążliwości związane z odbiorem odpadów komunalnych, których będzie znaczna ilość ze względu na liczbę mieszkańców. Dostrzeżono, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy planowana droga wewnętrzna będzie drogą publiczną, czy też gminną. Nie określono jej parametrów, jak również nie dokonano jej wydzielenia geodezyjnego. Projektowana droga wzdłuż nieruchomości Skarżących, będzie w istocie drogą o zwiększonym natężeniu ruchu, co negatywnie będzie wpływało na ich własność. Ponadto wskazano, że nie ma ona terenu do zawracania, co będzie stanowiło utrudnienie w komunikacji, a także jest niezgodne z wymaganiami przeciwpożarowymi. Dodatkowo będzie stanowić zagrożenie bezpieczeństwa komunikacyjnego wobec niedostosowania rozmiarami i przepustowością ul. [....] do realizowanej inwestycji.
Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Kolegium decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podniesiono, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688) zmiany w u.p.z.p. jakie weszły w życie z dniem 24 września 2023 r. nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W dalszej kolejności wyrażono stanowisko, że spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy, które określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie – zdaniem Kolegium - kompleksowa i wnikliwa analiza parametrów sąsiedniej zabudowy przeprowadzona przez organ I instancji pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Uznano również, że Prezydent Miasta wyjaśniał zastosowane odstępstwa od reguł przy określaniu parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy. Wskazano w tym zakresie, że organ I instancji odstąpił od wskaźnika średniego dla wielkości powierzchni zabudowy ustalając go na poziomie do 24%. Uzasadnił to tym, że wartość ta jest wartością charakterystyczną dla terenów zabudowy bliźniaczej znajdującej się po drugiej stronie skrzyżowania ulic [...] , [....] i [....]. Z kolei geometria dachu, w tym wysokość głównej kalenicy, została ustalona prawidłowo przy argumentacji, że są to cechy dominujące w obszarze analizowanym dla tego typu zabudowy. Odnosząc się do tej części zarzutów, które wskazywały na niezgodność inwestycji z przepisami Prawa budowlanego oraz naruszenie interesów osób trzecich wyjaśniono, iż są to zagadnienia, które badane są przez organy administracji architektoniczno-budowlane przed wydaniem pozwolenia na budowę.
W skardze z dnia 10 marca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący zarzucili decyzji Kolegium:
1) naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności:
a) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140, art. 11 i art. 8 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polegające na:
i. braku odniesienia się, w sposób merytoryczny (a nie jedynie poprzez ogólnikowe wskazanie, że organ uznaje dany zarzut za niezasadny) do zarzutów odwołaniu, tj. bez ich rzeczywistego rozważenia,
ii. braku poczynienia ustaleń faktycznych (brak również odwołania się do przyjęcia ustaleń organu I instancji), mimo tego, że organ II instancji zobowiązany jest do ponownego — kompleksowego — rozpoznania wniosku i wydania merytorycznego orzeczenia;
b) art. 15 k.p.a. na skutek nierozpoznania sprawy merytorycznie, co stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności;
c) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 140 k.p.a. poprzez brak:
i. uzyskania dokumentacji geotechnicznej i hydrotechnicznej w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomości pozostające w jej zasięgu,
ii. uzyskania dokumentacji geotechnicznej i hydrotechnicznej w zakresie oddziaływania inwestycji na pomnik przyrody [....] w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 – dalej u.o.p.), utworzony przez Radę Miasta C. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w celu ochrony populacji brzozy brodawkowatej,
iii. przeprowadzenia analizy określonej w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm. - dalej r.u.w.z.), co organ winien wykonać z urzędu, podczas gdy załącznik do decyzji nie zawiera żadnej szczegółowej charakterystyki obszaru analizowanego, poza jego zasięgiem,
iv. przeprowadzenia analizy zmiany przeznaczenia terenu przeznaczonego pod inwestycję pod kątem odbioru wód opadowych i roztopowych z nieruchomości objętych inwestycją oraz nieruchomości położonych powyżej i poniżej poziomu tejże nieruchomości, z uwagi na pochyłe ukształtowanie obszaru analizowanego oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji I instancji przez organ II instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:
a) art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia warunków zabudowy, w szczególności poprzez brak:
i. zakresu inwestycji w kwestii kondygnacji podziemnych, mimo tego, że ma to znaczenie dla istotnych okoliczności związanych z wodami gruntowymi;
ii. zakresu inwestycji w kwestii kondygnacji podziemnych, mimo tego, że ma to znaczenie dla ochrony pomnika przyrody [....] w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.o.p., utworzonego przez Radę Miasta C. uchwałą nr [...] z dnia [...]r.,
iii. doprecyzowania co oznacza pojęcie "plac manewrowy do zawracania pojazdów"; art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, w warunkach spełnienia przesłanek zawartych w naruszonym przepisie;
b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez wadliwe ustalenie zakresu obszaru analizowanego, skoro front to 57 m (działki [...] + [...] + [...]), zaś jego trzykrotność to 171 m, a nie jak błędnie ustalił organ - 180 m, poprzez wadliwe ustalenie oraz wyliczenie średniej wysokości zabudowy w treści analizy, poprzez przyjęcie jako charakterystycznej w analizowanym obszarze geometrii dachu płaskiego, podczas gdy w analizowanym obszarze charakterystyczna jest budowa budynków z dachami skośnymi;
c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 2 r.u.w.z. poprzez:
i. przyjęcie, że istnieją podstawy do ustalania powierzchni zabudowy jako 24% powierzchni, gdzie średni wskaźnik wynikający z analizy wynosi 19%, zaś nie uzasadniono podstaw takiego odstępstwa,
ii. podwyższenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do wartości przewyższającej średnią w obszarze analizowanym do wysokości 6,5 m zaś nie uzasadniono podstaw takiego odstępstwa;
d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 8 r.u.w.z. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do ustalania płaskiej geometrii dachu, mimo iż należało przyjąć występowanie w miarodajnym dla analizy obszarze zachodniej strony ul. [...] wyłącznie skośnej geometrii dachów; nadto warunki zabudowy wbrew wymogowi § 8 r.u.w.z. nie określają kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu;
e) art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy mimo tego, że brak jest infrastruktury - uzbrojenia terenu inwestycji w urządzenia: odprowadzające wody opadowe i roztopowe;
f) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w związku z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tym przepisem prawa materialnego, ponieważ ustalenia tejże decyzji prowadzą do skutków określonych tym przepisem, tj. zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
g) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 - dalej: u.i.o.ś.) poprzez przyjęcie, że możliwe było wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - zgodnych z wnioskiem - w wypadku, w którym inwestycja kwalifikowana winna być jako stanowiąca przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wobec tych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając zarzuty podkreślono, że żaden z organów nie uargumentował zasadności odstąpienia od zasad określania parametrów i wskaźników nowej zabudowy, tj. powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla dachów płaskich i dachów spadzistych. Podkreślono, że odstępstwo to powinno być wynikiem ustaleń przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze wyznaczonym na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Kolegium z kolei nie przeprowadziło żadnych własnych ustaleń i rozważań, a jedynie zdawkowo zaaprobowało stanowisko organu I instancji. Przy tym wybiórczo odniosło się do zarzutów odwołania. Tymczasem zasada dwuinstancyjności wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem Skarżących, nieprawidłowe podwyższenie wskaźnika powierzchni zabudowy do 24% skutkuje podniesieniem parametrów ilościowych, tj. budynków, mieszkańców, miejsc postojowych, ilości pojemników na śmieci. Według Skarżących, błędnie została przeprowadzona analiza. Mianowicie po zachodniej stronie ul. [...] dominuje zabudowa jednorodzinna z dachami skośnymi. Brak jest tam również zabudowy szeregowej i bliźniaczej. W ocenie Skarżących, ład przestrzenny po wschodniej stronie wskazanej ulicy nie oddaje specyfiki terenu, a tym samym winien być pominięty przy ustalaniu wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy. Zasygnalizowano, że obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości 171 m. W końcowej części skargi wskazano, że nie rozważono oddziaływania inwestycji na środowisko przez przewidywaną do budowy drogę wewnętrzną, a także wskazano na brak wyjaśnienia kwestii kondygnacji podziemnych oraz wpływu przedsięwzięcia na znajdujący się w pobliżu pomnik przyrody.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jedno lub dwulokalowych oraz budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej jedno lub dwulokalowych wraz z realizacją drogi wewnętrznej. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że wobec spełnienia wymagań określonych przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zobligowane były do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z kolei Skarżący stoją na stanowisku, że ład przestrzenny kształtuje zabudowa zlokalizowana po zachodniej stronie ul. [...] , gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ze spadzistymi dachami. Podkreślają również, że nie uargumentowano odstępstwa od średniej wartości intensywności zabudowy, jak również średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Skarżący zwrócili także uwagę, iż nie przeprowadzono oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na zlokalizowany w sąsiedztwie pomnik przyrody o nazwie "[....]".
Trafnie zauważył organ odwoławczy, że z dniem 24 września 2023 r. zmieniono u.p.z.p. Zgodnie jednak z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie u.p.z.p. w brzemieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.
Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie pozytywne dla wnioskodawcy może zapaść jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 273 z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. A contrario, brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalania warunków zabudowy. W celu dokonania tych ustaleń, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wspomnianą analizą obejmuje się obszar, którego granice, w myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, i nie mniejsze niż 50 metrów.
W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty, tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże, o ile nie jest dopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego w celu uzasadnienia planowanej zabudowy, to takim kryterium bezspornie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego, choćby w celu prawidłowego ustalenia linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 395/22, Lex nr 3602282). Zaznaczyć należy, że nie ma istotnego znaczenia, czy granice obszaru analizowanego przybierają kształt okręgu, prostokąta lub innej figury geometrycznej. Istotne jest bowiem jedynie dostosowanie go do granic objętego wnioskiem terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1291/20, Lex nr 3590722).
Zajmując się kwestią prawidłowości wyznaczania obszaru analizowanego stwierdzić przede wszystkim należy, że długość granicy działek przewidzianych pod nową zabudowę (przylegających do drogi publicznej – ul. [...] ), wynosi ok. 57 m. Zatem trzykrotność frontu terenu inwestycyjnego daje 171 m. Tymczasem organ I instancji wskazuje, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości ok. 180 m od tereny przeznaczonego pod inwestycję.
Jakkolwiek właściwe wykreślenie na mapie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla ustaleń warunków nowoprojektowanej zabudowy, to jednak z samego faktu jego rozszerzenia nie można wywodzić podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak zaznaczono to wcześniej, dopuszczalne jest rozszerzenie obszaru analizowanego, jednak taki zabieg wymaga uzasadnienia przez organ administracji. W niniejszym przypadku takiego uzasadnienia zabrakło. Kontrola tak wyznaczonego obszaru prowadzi jednak do wniosku, że powiększenie jego zasięgu o ok. 9 m pozostaje bez wpływu na wyniki analizy urbanistycznej. Otóż oznaczenie obszaru ściśle według zasad wyrażonych w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (tj. w odległości 171 m) skutkowałoby tym, że w jego granicach nie znalazłyby się w całości zabudowane nieruchomości zlokalizowane m.in. przy ul. [....], ul. [...], ul. [...], [...] i [...]. Taki stan rzeczy uzasadniałby właśnie poprowadzenie granicy obszaru w taki sposób, aby działki te znalazły się w obszarze analizowanym. Konkludując uznać należy, że zarzut dotyczący tej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać należy, że powyższe pozwala także na stwierdzenie, iż działania te nie były ukierunkowane na odnalezienie zabudowy pozwalającej na ustalenie parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji.
W tym miejscu należy dokonać wyjaśnienia, które ma znaczenie dla dalszej części uzasadnienia. Otóż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie jest także wymagane by inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. To rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenia wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1184/20, Lex nr 3117012). W przypadku, gdy ustalone przez organ warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora ma on dwie możliwości. Może albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 602/06, Lex nr 927667).
Przechodząc do dalszych rozważań podnieść należy, iż poza sporem pozostaje fakt, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, jaka znajduje się w obszarze analizowanym. Otóż w bezpośrednim (działka nr [...] i [...]), jak również w dalszym sąsiedztwie (np. po wschodniej stronie ul. [...] ) znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przechodząc do kwestii poszczególnych wskaźników i parametrów określanych dla nowej zabudowy wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności, że w myśl § 4 ust. 1 r.u.w.z. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tak właśnie linia ta została poprowadzona, tj. jako linia pomiędzy budynkami mieszkalnymi posadowionymi na działkach nr [...] i [...].
W myśl § 5 ust. 1 r.u.w.z. wskaźnik zabudowy wyznacza się na podstawie jego średniej wartości dla obszaru analizowanego. Prawodawca w § 5 ust. 2 r.u.w.z. dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Wyjaśnić w tym miejscu należy wątpliwości co do sposobu określania przedmiotowego parametru. Otóż podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 399 /12, Lex nr 1248850; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 813/21, Lex nr 3286825).
W tym kontekście zauważyć należy, że Skarżący błędnie zrozumieją treść przytoczonego przepisu. Mianowicie uznają, że wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek powierzchni budynku (wszystkich jego kondygnacji) do powierzchni działki/terenu. Tymczasem jest to stosunek powierzchni rzutu poziomego budynku do powierzchni działki/terenu przewidzianego pod inwestycję. Zatem ilość kondygnacji projektowanych budynków pozostaje bez znaczenia dla ustalenia tego wskaźnika.
Wskaźnik ten został określony przez organ I instancji na poziomie do 24%. Zauważyć przy tym należy, że jego średnia wartość w obszarze analizowanym to 19%. Natomiast Inwestor wnioskował o jego ustalenie w przedziale od 23 do 30%. Odstępstwo w tym zakresie zostało uzasadnione tym, że wartość ta jest charakterystyczna dla terenów z zabudową bliźniaczą i szeregową znajdujących się w obszarze analizowanym po drugiej stronie skrzyżowania ulic: [...] , [....] i [....], a więc niejako po drugiej stronie drogi. Taka argumentacja przekonuje co do słuszności przyjętego założenia i odstąpienia od generalnej zasady z § 5 ust. 1 r.u.w.z. Rozszerzyć ją dodatkowo należy o fakt, że wskaźnik ten dla nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego (ul. [...]) nawet znacznie przekracza wartość ustaloną dla nowej zabudowy, gdyż wynosi 27%. Nadmienić również należy, że przybliżone wartości ustalono dla zabudowy mieszkaniowej, która nie ma charakteru zabudowy szeregowej lub bliźniaczej (np. ul. [...] – 23%, ul. [...] – 26%, ul. [...] – 23%, ul. [...] – 28,5%, ul. [...] – 28%).
W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 r.u.w.z. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Podobnie jak w poprzednim przypadku (intensywności zabudowy), prawodawca dopuścił wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 6 ust. 2 r.u.w.z.). W judykaturze wypracowano stanowisko, że jest to linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (zob. wyroki NSA: z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1336/08, Lex nr 597201; z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2529/18, Lex nr 2713973). Parametr ten w rozpatrywanej sprawie ustalono zgodnie z zasadą wyrażoną w § 6 ust. 1 r.u.w.z. na poziomie do 13 m.
Zagadnienie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki regulowane jest przez § 7 ust. 1 r.u.w.z. Wyznacza się go dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 r.u.w.z.). Dodać należy, że w myśl § 7 ust. 4 r.u.w.z. dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ponieważ w stanie faktycznym istnieje uskok, o którym mowa w § 7 ust. 3 r.u.w.z. (wysokość elewacji wynosi odpowiednio dla nieruchomości posadowionej przy ul. [...] – 3,5 m, a dla nieruchomości przy ul. [....]– 3 m), dlatego wyliczono średnią tego parametru (5,5 m). Określona przez organ wartość tego parametru – będąca odstępstwem od zasady – to 6,5 m. Uzasadniono to, podobnie jak wartość wskaźnika powierzchni zabudowy tym, że jest to wysokość charakterystyczna w tym rejonie dla budynków szeregowych lub bliźniaczych, których budowę planuje Spółka. Argumentacja ta jest tym bardziej uzasadniona, gdyż taka zabudowa zlokalizowana jest naprzeciw terenu inwestycyjnego po wschodniej stronie wspomnianego wcześniej skrzyżowania. Dodatkowo zauważyć należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego wysokość elewacji jest wyższa od tej przyjętej przez organ dla projektowanej zabudowy, gdyż wynosi 7 m (ul. [...]).
Jak stanowi § 8 r.u.w.z. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zatem wyznaczając te parametry dla planowanej zabudowy należy dokonać oceny tych wartości występujących w obszarze analizowanym.
Wysokość kalenicy w budynkach z dachem płaskim odpowiada de facto wysokości ich elewacji frontowej. Z tego też względu określenie wysokości kalenicy na poziomie do 6,5 m dla tego rodzaju budynków znajduje uzasadnienie w tym, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa o charakterze szeregowym i bliźniaczym posiada właśnie taką wysokość. W pozostałym zakresie parametr ten dla tego rodzaju zabudowy jest nieznacznie niższy, gdyż wynosi 6 m. Różnica ta ze względu na jej niewielki rozmiar nie rzutuje na prawidłowość tak ustalonej wysokości kalenicy przy budynkach z dachem płaskim.
W odniesieniu do budynków z dachami stromymi wysokość kalenicy ustalono na poziomie do 9 m. Zauważyć należy, że parametr ten cechuje się dużą rozpiętością, tj. od 3,5 m (ul. [...] – działka nr [...]) do 11 m (ul. [...], ul. [...] ). W większości przypadków wysokość kalenicy budynków mieszkaniowych z dachami stromymi oscyluje pomiędzy 8 m a 10 m. Przy czym najczęściej kalenica znajduje się na wysokości 9 m. Okoliczność ta jak najbardziej uzasadnia ustalenie tej wartości właśnie na poziomie do 9 m.
Z analizy urbanistycznej wynika, że na tym terenie odnaleźć można dachy: płaskie (np. zabudowa szeregowa i bliźniacza po wschodniej stronie skrzyżowania), jednospadowe (np. nieruchomość przy ul. [....], ul. [....]), dwuspadowe (np. nieruchomość przy ul. [...]) i wielospadowe (np. nieruchomość przy ul. [...]). Nachylenie połaci dachowych kształtuje się od 20O do 45O. Ustalenia te uzasadniają twierdzenie o dużym zróżnicowaniu tych parametrów w analizowanym obszarze. W konsekwencji przyjęcie każdej wartości dla nowej zabudowy, o ile zbliżone będą do tych istniejących, będzie prawidłowe. Zwrócić należy uwagę, że Inwestor we wniosku wskazał na realizacje dachu: płaskiego, jednospadowego, dwuspadowego i wielospadowego o nachyleniu połaci dachowych od 0O do 45O.
Organy nie przeprowadziły jakichkolwiek ustaleń i rozważań dotyczących kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W sentencji decyzji organ I instancji stwierdził jedynie, że układ kalenicy głównej winien być dostosowany do bryły budynku. Takie rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z § 8 r.u.w.z. Tym samym pozostaje ono w sprzeczności ze wspomnianym przepisem, który nie przewiduje żadnego wyjątku od zasady w nim sprecyzowanej. Skoro Inwestor we wniosku przewidział realizację dachu płaskiego, jednospadowego, dwuspadowego oraz wielospadowego, to Prezydent Miasta zobligowany jest do wypowiedzenia się co do kierunku kalenicy w odniesieniu do każdego z wymienionych rodzajów dachu. Wobec dostrzeżonego braku stwierdzić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie precyzuje wszystkich parametrów i wskaźników, które winny zostać nią określone. Stanowi to naruszeniu prawa materialnego w postaci wspomnianego § 8 r.u.w.z.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów przede wszystkim należy stwierdzić, że teren przeznaczony pod przyszłą inwestycję musi wpisywać się w istniejący ład przestrzenny. Nie oznacza to, że projektowana zabudowa musi być identyczna z tą jaka znajduje się na nieruchomościach sąsiednich. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby zabudowa mieszkaniowa szeregowa, czy też zabudowa bliźniacza, występowała obok budynków mieszkalnych wolnostojących. Wynika to z faktu, że każdy rodzaj wymienionego budynku ma charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego i realizuje funkcję mieszkaniową. Oznacza to, brak w obszarze analizowanym zabudowy szeregowej, czy bliźniaczej, nie stanowi przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju budynków, jeżeli spełnione zostaną pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym miejscu jedynie należy dodać, że analizie, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., podawane są wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Nie można z niego wyłączyć ad hoc żadnych terenów, gdyż jego wyznaczenie służy ustaleniu, czy zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona, a więc czy nowa zabudowa wpisuje się w istniejący ład przestrzenny.
Decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jedynie na dopuszczalną z uwagi na ład przestrzenny formę zagospodarowania danego terenu. Oczywiście ustawodawca przewidział ochronę interesów osób trzecich w takim postępowaniu, ale nie ma ona takiego charakteru, jak w przepisach prawa budowlanego. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy chodzi jedynie o ustalenie, czy planowana inwestycja daje się pogodzić z zastanym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Nie bada się natomiast rzeczywistego czy potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Nie ma oceny wpływu inwestycji na nieruchomości. Ocena taka z racji nadawania uprawnień do realizacji danej inwestycji dokonywana jest dopiero etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas bada się, czy interes osób trzecich nie zostanie naruszony, tj. czy inwestycja będzie powodować immisje w postaci hałasu lub w inny jeszcze sposób wpływać na wykonywanie prawa własności na sąsiednich nieruchomościach (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 179/22, Lex nr 3559367).
Zagadnienia związane z uciążliwościami, jakie może wywoływać przedsięwzięcie weryfikowane są więc na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wtedy bowiem dokonuje się lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych względem granic nieruchomości, co pozwala na ocenę potencjalnego ich oddziaływania na otoczenie, np. w zakresie hałasu. Postępowanie prowadzone przez organ administracji architektoniczno-budowlany na podstawie przepisów prawa budowlanego bada również rozwiązania dotyczące zagospodarowania wód opadowych i roztopowych. Dlatego też zarzuty związane z powyższą tematyką są przedwczesne i z racji na przedmiot zaskarżonej decyzji nie mogą wpłynąć na ocenę kontrolowanej decyzji. Dotyczy to również ochrony pomnika przyrody, który określony został uchwałą Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie objęcia ochroną pomnikową jednogatunkowej alei brzozowej zlokalizowanej w ciągu ulicy [....] w C. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.). Na marginesie podnieść należy, że jego granice kończą się u zbiegu ulic [....] i [....], a więc obiekt chroniony nie występuje na wysokości terenu objętego inwestycją. Trudno w tej sytuacji aby mogło dochodzić do naruszenia zakazów określonych w § 2 tej uchwały. Mianowicie przepis ten stanowi, że w stosunku do wymienionego powyżej pomnika przyrody wprowadza się następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektów, 2) wykonywana prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby, 4) umieszczania tablic reklamowych.
Planowana inwestycja wbrew twierdzeniom Skarżących nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze lub też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dowodzi tego analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 z późn. zm.), a w szczególności jego § 3 pkt 55 dotyczącego zabudowy mieszkaniowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Z tego też względu Inwestor nie był zobligowany do uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak wymaga tego art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszyły przepis prawa materialnego w postaci § 8 r.u.w.z., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego uiszczony od skargi wpis w kwocie 500 zł.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania stron o przeprowadzenie rozprawy, przy czym strony zostały pouczone o możliwości zgłoszenia takiego żądania w terminie 14 dni od zawiadomienia o treści wniosku Kolegium.